關于南海水下遺產國際合作保護機制的對策建議＊

孟夢夢 嚴峰

（海南省農林環境過程與生態調控重點實驗室，海南海口 570228）

0.引言

南海水下文化遺產作為人類文化遺產的重要組成部分之一，其中所蘊含著的歷史文化等的價值是十分重大的，尤其是南海水下文化遺產中所蘊含的文化和政治意義是顯而易見的，南海周邊各國為了挖掘其中的價值，防止其被破壞，紛紛將其做為文化遺產保護對象之一。隨著國際社會對越來越重視南海水下文化遺產非凡的政治意義，要想挖掘其中的政治價值，越來越多的國家意識到對南海水下文化遺產的保護需要國際合作，于是在國際層面開始制定雙邊、多邊以及區域性和普遍性的國際公約。如2001年，聯合國教科文組織《保護水下文化遺產公約》獲得通過，并于2009年正式生效。作為第一部在全球范圍內達成的專門以水下文化遺產保護為目的的國際公約，對水下文化遺產保護制度的完善具有重大意義，對南海周邊各國水下文化遺產具有十分重要的借鑒意義。為了對南海水下文化遺產進行有效保護，世界各國開始紛紛建立合作保護機制。文章通過對南海水下文化遺產國際合作保護現狀和存在的問題進行分析，提出相應的完善建議，以期對南海水下文化遺產國際合作保護提出可供參考的建議。

1.南海水下遺產保護國際合作現狀和存在的問題分析

（1）各國關于南海水下文化遺產的管轄權有十分明顯的沖突。從國際法方面來講，國際法的一個重要問題就是各國的管轄權問題，管轄權是國家間權限分配的重要制度，但由于南海周邊各個國家對水下文化遺產保護的立法方面有著十分大的差異，所以在合作過程中極易引起管轄權沖突[1]。一方面，對水下文化遺產的概念界定直接影響到管轄權的權利范圍。另一方面，在各個國家國內法的規定上，各個國家對水下文化遺產的定義也都是不一樣的，各國關于水下文化遺產方面的立法規定大多借鑒《水下文化遺產保護公約》的內容，對于概念的界定，各國雖然都規定了價值標準，但對時間標準規定卻不一樣，而且對水下文化遺產管轄權客體的規制模式有多種，不同管轄權客體規制模式可能會引起不同的潛在沖突。

（2）各國適用的國際法規定不明確。通過對國際法分析發現，首先，各個國家適用的是1982年《聯合國海洋法公約》，該《公約》涵蓋面廣，對各國的內海、領海等都做了界定，對目前全球各國的領海主權爭端問題以及各種海洋資源的爭端問題都起到了重要的指導和仲裁作用，但對水下遺產的保護方面實用性卻比較弱。通過查閱《公約》相關內容可以發現涉及水下遺產相關內容的條款只有第149條和第303條兩條公約而已，而且所涉及內容也都比較籠統。例如在《聯合國海洋法公約》第303條第2款中雖然對考古和歷史文物的內容有涉及，但對破壞文物的違法情況如此模糊的描繪，顯然是為了避免擴大沿海國在領海以外的管轄權沖突。同時公約引入海洋自由的抽象概念，極易導致各國“先到先得”的思維和行動[2]。《聯合國海洋法公約》的模糊性規定，使南海水下文化遺產合作保護在實踐過程中缺乏法制基礎，難以引起各國對互助合作來保護水下遺產的重視。其次，各個國家參考的是2001年的《水下文化遺產保護公約》，雖然在公約中規定人們可以對水下文化遺產的保護采用負責的方式和非闖入的方式，同時也規定各國可以針對水下文化遺產勘探、打撈、保存技術以及考古、文化研究等方面進行交流和合作，但其落實過程中存在諸多問題。由于水下遺產的位置特殊，對專業技術人員、資金、技術等方面要求極高，專業的人員和技術在世界范圍內都比較少，而且大多數都集中在一些發達的國家，同時南海周邊國家經濟發展水平有限，引進專業技術和人才都比較困難，再加上耗資巨大，很少有國家可以獨立進行[3]。

（3）出于對主權問題的考慮，首先，各國在合作時相互懷疑猜忌阻礙了在南海水下文化遺產保護方面開展合作。其次，南海問題的主要爭議在于島礁主權和海洋劃界問題沒有明確的標準，但是根據《聯合國海洋法公約》以及《水下文化遺產保護公約》的相關規定，各國要想對南海水下文化遺產開展獨立全面的保護工作，應當就不同水域享有不同的權利和義務，而這勢必引起各國對南海主權問題的嚴重困擾。最后，作為一個特定的合作領域，南海水下文化遺產合作保護有賴于南海各國整體關系的發展[4]。目前，南海爭端問題解決進程發展緩慢仍未取得實質性進展，中國與東盟各國的合作仍然局限于低敏感度的功能性領域，這直接影響到涉及南海問題的各個國家參與南海水下文化遺產合作保護方面的意愿和結果[5]。

（4）文化遺產的所有權問題錯綜復雜。水下文化遺產的繁雜性使得其所有權問題同樣十分復雜。但《水下文化遺產保護公約》對所有權問題卻并沒有涉及，一方面，從歷史角度看，沉船沉物的起源多種多樣，涉及各種當事人身份[6]。另一方面，從法律和技術的角度看，締約國各方對水下文化遺產法律歸屬爭議很大，在談判過程中所有權問題使得本就足夠困難的談判更加復雜和耗時。而且因為南海周邊各個國家對水下文化遺產的權力主張也都不一樣，各國通常只是對領海內發現的水下文化遺產歸屬問題做了規定，對領海之外的內容卻未明確規定。但水下遺產價值意義重大，各國為了本國利益難免對爭端范圍內的水下遺產進行爭奪，南海周邊國家合作時很容易就會產生所有權的沖突，影響對水下遺產的保護。需要各國共同合作，將其打撈出水進行考古研究，深入發掘其蘊藏的信息，之后再根據遺產的信息來確定水下遺產的歸屬問題。

2.推進南海水下文化遺產國際合作保護的建議

水下文化遺產作為我國證明南海主權的重要歷史性證據，具有文化和政治兩方面的意義和價值。我國通過與其他國家合作來構建南海水下文化遺產的合作保護機制既能夠促進我國與其他國家之間的國際合作，也能為諸國提供對水下遺產的保護和開掘經驗。關于如何讓加強國際合作，擬提出以下建議：

（1）推動構建南海周邊諸國溝通協調機制。應發揮《水下文化遺產保護公約》的影響力，積極鼓勵南海各個國家申請成為《水下文化遺產保護公約》締約國。2001年聯合國教科文組織及通過的《水下文化遺產保護公約》是形成國際合作的有效法理基礎和行動準則，目前南海周邊國家除了柬埔寨都加入教科文組織，應積極鼓勵各國成為締約國，通過共同商議來決定對南海水下遺產的發掘與保護，使各國基于公約而合作，基于合作而履行公約[7]。

（2）推動各個國家簽訂水下文化遺產的區域性保護公約。由于目前國際社會針對南海問題存在巨大的意見分歧的問題，短期內南海周邊的各個國家很難達成相同的意見，也難以協調各國國內法的兼容。為了更好地保護水下遺產，減少對水下文物的損壞，我國提出了“擱置爭議、共同開發”的倡議。但這一倡議目前卻主要在石油、天然氣等水下能源資源的開發和利用上起作用，對其他方面涉及較少，如果能夠將其拓展延伸到水下文物保護方面，對于推動南海地區對文化遺產的保護和對各個國家實現共同發展和可持續發展將具有十分重大的意義。

（3）鼓勵各國簽訂關于加強水下文化遺產合作保護的的區域性保護公約。例如召開類似2003年地中海相關國家政府舉行的名為“合作保護地中海水下文化遺產”的圓桌會議，通過協商明確合作的基本原則。首先，明確保護措施是“不影響各沿岸國利益為前提”。其次，實行就地保護原則，對水下遺產所在區域劃界保護，也可以通過就近建立博物館達到公眾展覽和科研的目的。而且在南海周邊國家水下考古水平相對較差的情況下，對尚未受到緊迫威脅的水下文化遺產采取原址保護應是首選[8]。最后，鼓勵所有與南海水下文化遺產確有聯系的國家都應參與對其的協商保護工作。

（4）探索聯合各個國家開展專項普查工作和上報制度。應聯合各國共同開展專項普查工作和上報制度，特別是南海爭議海域，在過去的考古工作中為避免引起爭端，各國都持較為謹慎的態度，并沒有全面調查發掘。對此，南海各國可以聯合設立上報制度。原則上，發現者應當遵從“發現立即報告”的原則，及時將發現情況上報所在國文物保護組織。也可通過國際機構如聯合國等申請建立專門針對多級合作方面的數據庫，來使各國共同對水下文化遺產的信息進行實時共享和探討，包括水下文化遺產的發現和所處位置等攜手共同來對水下遺產進行保護。

（5）聯合各國開展打撈和設立博物館。可以依托國際組織聯合南海各國及發達國家來建設南海水下遺產工作站，實現相關方面的互聯互通，工作站成員由各國考古專家組成，負責南海水下文化遺產的打撈、保護和信息采集分析等工作。由于南海水下文化遺產保護和打撈等工作十分困難和復雜，而且耗資巨大，需要的勞動力和技術要求都比較高，各國政府投入資金和人力相對有限，可以考慮聯合引入相關專業的商業打撈公司，采取公私合作的形式來進行勘探和打撈[9]。在做好規范制定、嚴格相關監管的情況下，這應該是效率最高的方式。對于海水下文化遺產存在困難或是出水后難以保存的情況，可以嘗試合作建設水下博物館，以達到妥當保護的目的。