規模治理的政策“落實”難題及其應對*
——基于“年度目標責任考核制”的考察

周光輝 王 茜 王匡夫

黨的政策是黨的領導目標的具體化和行動綱領，以人民為中心是一切政策的出發點與落腳點。堅持政策的人民立場，不僅在于政策制定要以人民利益為根本導向，更在于要將政策落實為人民滿意的治理結果。長期以來，對于政策落實工作的高度強調，既是我國治理實踐中一種普遍現象，也是蘊含著“中國之治”的特征與邏輯的重要實踐形態。習近平總書記提出的“一分部署，九分落實”①《習近平談治國理政》第二卷，北京：外文出版社2017年，第261頁。就深刻揭示了政策落實工作的重要意義。政策“落實”成為黨有序推進領導目標實現的政治要求、基本方式和主要途徑。

然而，對于中國這樣一個具有超大空間規模、多樣性區域、高度差異化治理對象的國家而言，政策落實從來不是政策目標向治理結果的自然轉化過程，也不是自上而下的線性推進過程。與政策落實要求相伴的，是長期困擾實踐者的政策“落實難”問題。在某些治理情境中，政策“落實難”被表述為一類基層治理困境，是上級政策要求與基層治理資源、能力不匹配的產物。而在另一些實踐場域中，政策“落實難”問題又被認定為下級政策主體的主觀偏差行為及其后果，如政策變通、選擇性落實等“上有政策，下有對策”現象，“一刀切”“層層加碼”“不作為”等懶政行為，以及各類形式主義、官僚主義問題。這些行為通常會使得政策落實過程梗阻，導致政策效果嚴重偏離政策目標。從實踐現象及其解釋視角的差異性可觀察到，政策“落實難”問題出現于各類政策情境中，涉及多主體、多環節，其形式和內容具有高度復雜性。

政策“落實難”現象同樣引發了理論界對其成因及應對策略的廣泛討論，形成了過程、行動者、結構三類主要研究視角：一是從政策過程切入，將政策“落實難”歸因于某一或某些政策過程出現偏差，如政策配套資源不足、監督不力、考核激勵機制不匹配等。①楊雪冬：《試析政策落實的幾個相關因素》，《理論探討》1993年第4期；魏永剛：《政策落實——對執政黨的永恒挑戰》，《理論探討》1994年第5期；李瑞昌：《中國公共政策實施中的“政策空轉”現象研究》，《公共行政評論》2012年第3期。二是從行動者視角出發，關注主體利益與能力維度。有的學者認為主體間不可避免的利益矛盾與沖突將阻滯政策目標的有效實現。②楊雪冬：《試析政策落實的幾個相關因素》，《理論探討》1993年第4期；丁煌：《利益分析：研究政策執行問題的基本方法論原則》，《廣東行政學院學報》2004年第3期。另有學者將政策“落實難”歸因于主體缺乏政策落實的態度與能力，③王石：《矯正“落實難”要對癥下藥》，《領導科學》2004年第17期。還有學者強調地方組織中的主要領導者在政策落實過程中扮演關鍵角色，提倡通過提高領導干部的“抓落實能力”推進政策落實④丁元竹：《一分部署，九分落實 落實難為何如此難破解》，《人民論壇》2016年第32期；許耀桐：《抓落實能力的重要性與緊迫性》，《人民論壇》2020年第30期。。三是以結構視角切入，討論國家權力結構或制度設計不健全產生的政策“落實難”問題。如有的學者在分析影響我國政策有效執行的制度因素時，提出縱向政府間權力劃分缺乏規范帶來的地方保護主義，導致許多中央宏觀調控政策難以落實。⑤丁煌：《我國現階段政策執行阻滯及其防治對策的制度分析》，《政治學研究》2002年第1期。沿著這一路徑，有的學者將視角轉向政策偏差問題產生的深層制度因素，認為政策“落實難”問題及其導致的政策偏差結果是中國國家治理內生困境的產物。⑥周雪光認為，中國政策實施問題產生根源在于權威體制與有效治理間長期存在的矛盾。周雪光：《權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。

相關研究均體現出強烈的現實關懷，并形成了具有啟發性的多種解釋。然而，理論解釋與治理實踐仍存在相當差距。這主要體現在研究視角的局限性和分析框架的分散性兩個層面。一方面，多數研究未將政策落實問題視為一類獨立學術議題，而將其與政策執行、實施等概念混用。同時，涉及到政策“落實難”問題的研究，通常注重分析與政策“落實”密切相關的其他制度、機制、方式（如考核體系、責任體系、激勵機制等），而鮮少對政策“落實”本身展開討論。另一方面，大量針對政策落實問題的專門性研究，僅關注某類政策、某些過程、部分主體，未能形成整全性的分析框架。然而，立足于中國情境，一方面，政策落實問題具有其技術性內涵，凸顯出超大規模國家治理的復雜性。政策落實過程受治理環境、結構條件、參與主體等多重要素的交互影響，涉及從政策確立到結果評估的各要素和全過程。而在治理有效性的結果導向下，政策過程的任何一個環節、一類主體出現偏差，均可能導致政策落實不到位的后果。另一方面，黨的政策的人民立場表明政策落實并非純粹的技術性問題。討論政策落實問題應將人民立場作為核心要素，關注實現這一內在性價值的難點與有效方式。因此，對于政策“落實難”問題的解釋，需構建更具針對性、系統性、整全性的分析框架。

超大規模性是當代中國的整體性特征和基礎治理條件，是考察國家治理實踐無法回避的客觀要素，更是闡釋“中國之治”不可或缺的重要變量。超大規模性是我國國家治理復雜性的根源，政策落實問題與超大規模性密切關聯。本文試圖將視角置于規模治理的宏大視閾中，通過聚焦政策“落實難”問題及應對，從一個角度揭示“中國之治”之謎。本文提出，從國家整體性視角來看，政策“落實難”并非特定主體主觀意識驅動的結果，也不是某一制度、機制缺陷的產物，而是超大規模性治理條件對政策落實提出的治理挑戰，是各類制度機制、各政策主體在應對這種挑戰時效能不足的表現。本文將這些挑戰綜合概述為規模治理的政策“落實”難題。在此基礎上，本文將進一步結合S省年度目標責任考核制的制度實踐，考察地方治理實踐中運用制度化、系統性的行動策略應對規模治理政策“落實”難題的有效嘗試與實踐經驗，為開辟“中國之治”的新境界提供一種制度方案。

一、規模治理的政策“落實”難題生成的結構條件

國家治理結構是政策自上而下貫徹落實的載體，要系統考察政策“落實難”問題，首先需要從政策落實的結構條件著手。在我國，國家治理結構扎根于國家的超大規模性背景下，又因超大規模性帶來的挑戰而不斷“應戰”，形成了適配規模治理的結構體系，其主要包含有：黨的領導為統領的國家治理體制、單一制國家結構形式、多層級組織體系等。在這些結構條件下，政策落實過程需把握黨性與人民性、國家性與地方性、統一性與多樣性、分工與協同、程序化與結果導向五大關系。

第一，政策落實的核心在于實現黨性與人民性的有機統一。無論在何種國家形態下，國家決策者關切的核心問題均是如何貫徹實現自身意志。對于超大規模單一制國家而言，保持自上而下政令暢通是貫徹國家意志的基本要求。中國自秦朝從國家制度層面確立“大一統”國家形態后，歷代王朝均面臨著超大規模性帶來的施政難題。為應對規模性的挑戰，確保皇權在郡縣發揮作用，歷代建立了各類制度保障中央政令的貫徹執行，如考課黜陟制度、巡視監察制度等。然而，一切政令的出發點均是維系與強化皇權。各類保障性制度也均為加強皇權對國家官僚系統的控制力。

中國共產黨執掌國家政權后，基于執政為民的價值追求和治理現代化的目標，構建起以人民為中心的治理體系和政策過程。將一切政策的出發點與落腳點應以人民為中心作為一種政治要求，將人民是否滿意作為衡量政策落實有效性的重要標準。由此，落實主體需兼顧政策的具體內容和人民滿意的價值目標，在政策落實過程中深入群眾，關切與回應人民群眾的訴求和意見，并將政策落實為人民滿意的治理績效，實現黨性與人民性的統一。

第二，政策落實需兼顧國家性與地方性。我國單一制體制的有效運行，建立在體制能夠自上而下貫徹落實各項黨的政策基礎上，以此維護國家的統一性與中央政策的權威性。為應對層級鏈條長與區域多樣性對政策落實的影響，我國單一制體制一方面確立了統一領導原則，規定地方各級國家機關需對上一級國家機關負責，各層級均在中央的統籌下推進工作，以保障政令暢通；另一方面確立了屬地管理原則，明確地方在經濟社會穩定發展各個方面的責任。各地方要充分發揮自主性，在肩負屬地責任的同時確保黨的政策落實。政策落實問題成為兼顧國家性與地方性的問題，關乎各區域、各層級的有效治理。

這一結構條件賦予了各地方、各層級制度化的、相對抽象的自主性。然而，政策落實過程因受政策環境、政策內容、參與主體等多要素影響，而始終帶有高度變動性和差異性。這使得落實過程不能完全按照既定的制度設計、政策內容機械推進，而需要各地方因地制宜，不斷尋求中央和上級政策的貫徹與地方自主性發揮之間的統一，實現國家意志的地方化。

第三，政策落實需實現統一性與多樣性的有機結合。從國家整體性視角來看，當代中國現代化追求的穩定、發展、繁榮的總體目標是具有普遍性的，并要同步推進經濟發展、民生建設、環境保護、疫情防控等各類政策目標。然而，在超大規模國家中，各地方在資源稟賦、發展情況、治理能力等方面存在多樣性與差別。

在這一條件下，“全國一盤棋”所考慮的統一性問題，并非意味著所有區域均奉行趨同的發展指標，而是蘊含著一種分區分類發展策略，強調各區域的發展優勢，及其在國家現代化進程中的發展定位問題。因此，如何在政策落實過程中，兼顧國家統一性發展需要與各區域多樣性發展情況，實現多政策目標在不同區域的落實，是地方落實主體面臨的重要問題。

第四，政策落實過程各組織機構需平衡分工與協同間的關系。在超大規模國家中，為推進多類型政策的同時段傳遞貫徹，我國建立起由垂直管理體制與地方分級管理體制相結合的組織體系，一方面構建起與屬地管理原則適配的職能部門體系，同步推進各類型政策，另一方面形成了從中央到基層“一竿子插到底”的多層級組織架構，實現政策的縱向傳達。由此，我國形成了兼具超大規模與多要素性的國家組織體系。從職能劃分上來看，這一組織體系包含黨的領導體系、政府治理體系、武裝力量體系、群團工作體系；①《中國共產黨機構編制工作條例》，北京：人民出版社2019年，第4頁。從結構間關系來看，涉及中央與地方、條與塊、上下級、區域間等多類互動體系。政策目標正是依托于此組織體系來落實。這一體系具有科層制特征。各類組織機構通過發揮職能分化優勢，推進政策落實。

然而，在我國超大規模性下，政策內容通常涉及多領域、多區域，政策落實過程也就并非單一組織機構能夠推進，而需要多層級、多系統、多部門共同完成。這就要求相關組織機構既要充分發揮自身優勢，又要與其他主體形成協同治理格局。

第五，政策落實需注重程序性與結果導向的統一。在當代中國，中國共產黨是形塑國家整體性架構的根本力量，單一制體制與多層級組織體系的長期穩定與有效運行，均以黨的領導為根本保障。黨的領導具有鮮明的問題導向和結果導向，這一結構條件深刻影響著治理體制的運行邏輯。政策落實是黨有序推進領導目標實現的途徑。政策落實問題的核心在于能否將政策目標轉化為治理實績。這一“行動主義思維模式和實踐理性……經由執政黨組織對政府體系的領導和改造，逐步衍化為黨政體制結構的價值導向和行為取向，并進一步內化為治理體制的結構性要素”。②王浦劬、湯彬：《當代中國治理的黨政結構與功能機制分析》，《中國社會科學》2019年第9期。因此，以治理實績的結果為導向，是黨的領導下的國家治理體制運行有效的內在邏輯。

而在超大規模治理條件下，制度化、程序化是治理體制運行順暢的基本要求，也是推進政策落實的必要技術手段。因此，政策落實既建立在結構穩定、程序規范的基礎上，又強調治理體制內各主體要以治理實績為導向，克服程序化下的形式主義、官僚主義傾向，通過“主動謀劃，擔當作為”來推進政策落實。

二、規模治理的政策“落實”難題的具體內容

超大規模性既深刻影響我國政策落實的結構，又給政策落實的過程帶來了“不同于一般性國家的治理難題”。③周光輝、王宏偉：《對口支援：破解規模治理負荷的有效制度安排》，《學術界》2020年第10期。政策落實的各環節受多層級性、區域多樣性、政策多重性、結構復雜性、治理對象差異性等治理特征交互影響，形成了規模治理的政策“落實”難題。政策“落實”難題是政策落實過程中各類關系失衡的表現。以下從政策主體、政策內容、實施機構、運作程序、結果評估五個維度展開分析。

（一）政策主體間的互動結構難以均衡

在我國單一制國家結構形式下，層級授權方式是政策落實工作開展的首要步驟，政策決策主體通常通過授予各方政策落實所需的各項權力，來推進政策落實。政策的有效落實，既需要決策主體實施有效的統籌、監督等的過程控制行為，把控全局，又需要落實主體因地制宜，發揮自主性，推進政策落實。然而，受超大規模國家治理的多層級性、區域多樣性影響，二者在互動過程中產生了如下問題：

從決策主體層面來看，多層級性提升了過程控制的難度。一是過程控制的限度難以把控。在常規制度設計中，決策主體普遍通過開展短時段的督查或巡視工作，把控政策落實進度。而在超大規模國家中，政策自上而下傳遞的層級鏈條較長，政策落實過程因此具有長時段性、多層級性、多主體參與、同階段多政策推進等特征。在此情況下，決策主體一方面難以對政策落實的全過程、各主體實現全方位控制，可能出現監督紕漏。落實主體的各類策略性行動則通常產生于監督空缺的時段。另一方面，過度管控將影響落實主體的積極性與自主性，形成負面效應。接受監督、檢查、考核本身就需要落實主體付出時間和成本。過度管控在增加落實主體“迎檢”成本的同時，也會大量擠占落實工作時間，延緩政策落實進度。

二是過程控制的效力逐級遞減。決策主體實施有效的過程控制行為，既需要掌握足夠的信息、資源等要素，又需要將各要素合理運用于政策落實工作中。然而，多層級性極大提升了層級節制下過程控制的難度。“由于監管長鏈條中上一個環節的信息往往是下一個環節監管的依據，因此，各個環節之間的信息依賴性非常強。……任何一個環節出現紕漏，都會出現信息失真的現象，監管自然會失敗。”①李瑞昌：《中國公共政策實施中的“政策空轉”現象研究》，《公共行政評論》2012年第3期。這就使得決策主體需要具備統籌全體系的能力。同時，在成本有限的條件下，政策落實的長時段性、多層級性，使得自上而下的控制行為的效力逐級遞減，導致部分政策在落實過程中失控。

從落實主體層面來看，政策落實過程面臨區域多樣性、多層級性、地方主義帶來的挑戰，影響政策落實的效能。一是政策落實能力具有區域差異性。為實現超大規模國家治理的統一性與有效性，宏觀政策通常涉及多個區域。然而，在超大規模國家中，不同區域實際情況多樣，落實能力強弱不一。面對同一政策，資源稟賦較差的地區缺乏政策落實的基本條件，相較于優勢地區，政策落實難度增大。二是政策認同度的逐級降低。在超大規模國家中，決策主體與落實主體間的層級距離較遠，落實主體對政策制定的背景、過程、實際意圖等缺乏深入認識與理解，可能導致政策認同度不足，由此延緩政策落實進度。且隨著層級距離拉大，這一問題帶來的負效應將更加顯著。三是地方主義的挑戰。在屬地管理與多層級制下，地方的政策落實主體可以利用縱向信息差來削減逐級管控的影響力，以此達成某些“自利”目的，甚至“假落實”。此類地方主義現象的長期存續，不僅會削弱某項政策的效能，而且將影響國家政策的統一性與權威性。

（二）多重政策目標難以統籌與分解

在超大規模國家中，為擴充政策的落實空間，確保政策發揮導向性功能，政策內容通常僅為原則性要求與宏觀目標。政策落實工作的關鍵步驟則在于將各類宏觀政策轉化為具體、可操作的落實方案。這一過程要求落實主體兼具政策統籌與分解能力。然而，超大規模國家的政策體系復雜程度空前，增加了政策統籌與分解的難度。

一方面，宏觀政策體系的統籌難度大，這一過程存在資源配置難題與政策沖突兩大挑戰。一是有限資源難以合理配置。在政策目標多樣性與治理資源有限性的矛盾下，落實主體需綜合權衡各類政策的重要性、難度、時效性，進行政策優先級排序，以合理配置人力、物力、時間等資源。然而，同時段內，大量政策均具有重要性與強時效性，亟待落實。這就使得政策優先級評定較為困難。二是政策沖突下的抉擇難題。同一區域內，由于決策主體、政策類型具有差異，不同政策可能在形式、內容等方面存在沖突。在面對政策沖突問題時，落實主體可能陷入兩難困境，即無論選擇落實哪一政策，均會導致部分政策的不落實或落實不到位。同時，在屬地管理原則下，不同區域間的政策可能存在沖突。如相鄰區域在經濟發展與環境保護政策的落實過程中，可能存在地區間的協調矛盾，減緩政策落實進度。

另一方面，“公共政策最終要落實到一定的場域，這一過程實際上已經轉變為一次次再細化和再規劃的過程”。②賀東航、孔繁斌：《公共政策執行的中國經驗》，《中國社會科學》2011年第5期。政策分解過程是落實主體運用有限度的自由裁量權，根據實際情況，自行選擇適當的行動策略，以有序推進與精準落實政策。在超大規模國家中，這一行動策略既要能夠應對復雜、多變治理場景，又要能夠符合我國政策落實的核心要求。策略選擇如缺失上述考量，則會使得政策落實困難。

在中國層級體制運行實踐中，存在兩種普遍的政策分解策略，一類是以“一刀切”、機械落實為表征的簡單化執行策略。在面對高度復雜性的治理情境時，受能力、意愿、利益等多方面影響，出于避責的目的，落實主體趨向于忽視復雜的治理情境和現實矛盾，采取“按上級政策辦事”的簡單化思維開展工作。另一類是與之相對應的“層層加碼”式過度化執行策略。

“一刀切”和“層層加碼”從形式上看降低了政策落實的責任風險，主體不會因為“不落實”“不作為”受到問責，但由于其沒有真正實現政策目標，反而會帶來政治、法律、輿論等方面的風險。首先，大量簡單化和過度化執行策略并非基于實際情況的審慎決定。這可能使“一刀切”和“加碼”下的政策不切合當地發展情況、超出政策落實能力范圍、損害社會利益，造成基層干群關系的緊張。其次，簡單化和過度化執行策略試圖通過增加政策壓力與資源傾斜，確保某一政策按某一種標準執行。這同樣會帶來資源擠占問題，使得大量政策資源（組織、人力、時間等）不足，耽誤落實進度。再次，從內在價值上看，簡單化和過度化執行策略體現出落實主體對自由裁量權使用的任意性，其并非以人民滿意為核心考量，更多是出于避責、邀功的需要而產生的。因此，即使某項政策通過“一刀切”“層層加碼”，表面上得到了執行，也會因忽視或背離人民滿意的價值目標，難以達到“落實”政策的實際效果，而無法視為有效落實。此外，不同政策表達的是人民群眾的多樣化訴求。某一政策的簡單化和過度化執行，及其形成的不同領域差異化的治理效果，反而會降低人民群眾滿意度。面對人民群眾訴求的多樣性趨勢，簡單化和過度化策略已無法適配國家治理需求，甚至會引起系統性的風險。

（三）組織間難以形成政策落實合力

各層級、各類組織機構是政策實施的責任主體。政策在實施層面的關鍵問題在于，復雜組織體系能否形成推進政策落實的合力。而在超大規模性治理條件作用下，政策落實過程出現了責任邊界模糊與組織間互動困境的問題。

其一，政策落實責任的邊界難以劃定。在現行制度規范下，部門履職方式主要以機構編制中的職責劃分為依據。然而，穩定的職責劃分與變動的政策過程并不總是精準對應的。這具體表現為部分新出臺的政策難以完全適配具體的部門責任，產生責任邊界模糊的問題。“科層制的政府體系因‘條塊’和職能分割而存在眾多‘縫隙’，由此產生了治理短板。”①王浦劬、湯彬：《當代中國治理的黨政結構與功能機制分析》，《中國社會科學》2019年第9期。在此情形下，相關組織機構為規避風險和責任，可能采取相互推諉、不主動落實、不落實的態度和行動。這種消極落實策略形成的部門主義現象，將極大降低組織間協同治理的效能，影響政策落實進度。

其二，協同機制缺失下的組織間互動困境。某一機構在推進政策落實時，可能會涉及到自身職能之外的事項。從縱向上看，在多層級制和職責分化的結構條件下，不同機構間存在信息不對稱與互動屏障。從橫向上看，屬地管理下的行政區與各類型功能區如存在空間上的交叉重疊，不同區域的機構間可能產生職責重疊、責任銜接不清等問題。在上述情況下，如機構間未建立長效的協同機制，某些機構可能選擇“不作為”，或為了落實而產生職責越位，影響組織間共同推進政策落實工作的效能。

（四）基層形式主義問題蔓延

打通政策的“最后一公里”，實現政策在治理體制內的傳達貫徹，是政策落實的必要過程。在中國政治過程中，治理體制通過多種技術工具傳遞政策，如文件、會議等。這些政策傳遞工具是超大規模國家“促進治理體系高效運轉與上下互動、保障政令統一的有效制度安排”，②周光輝、隋丹寧：《從文書行政到文件政治：破解我國規模治理難題的內生機制》，《江海學刊》2021年第4期。是政策落實工作開展的必要載體。然而，超大規模國家在保持高度程序化的結構運行方式時，也面臨著程序多樣化趨勢下的基層形式主義問題。

其一，形式化工作擠占政策落實時間。上級政策的逐級傳遞本身需耗費一定時間。政策文件傳遞至基層的政策落實主體后，主體又要將大量時間用于處理繁雜程序，這就極大擠占實際的落實時間。趙樹凱在研究鄉鎮改革難點時就觀察到，基層政府面臨大量的會議、匯報、接待等的“應酬活動”，而此類活動“嚴重地沖淡了各種從農民需要出發的實際性工作”。③趙樹凱：《鄉鎮改革：攻堅之難》，汝信、陸學藝、李培林主編：《2006年：中國社會形勢分析與預測》，北京：社會科學文獻出版社2005年，第253頁。

其二，有限資源與繁雜任務矛盾下的形式主義應對策略。上級配套資源在向下逐級傳遞的過程中存在一定損耗。到基層時，被削減的資源極大限制了主體行動的能力。當面對多樣化、需同時段推進的政策任務時，有限的人力、物力使得基層“任務超載”。而面對上級的政策壓力，基層政策落實主體可能選擇成本較低、方法簡單、效果可量化的形式化方式來取代具體的落實舉措。

其三，形式主義作風蔓延。一方面，雖然形式化是保持效率的有效方式，但是政策落實過程面對的是多變的治理環境和差異化的治理對象。形式化的行動策略可能因無法應對新情況、新問題，導致政策空轉現象。①李瑞昌認為：“當一個新的社會問題出現、一項新的政策任務產生之時，在政策實施的組織人員、資金沒有增加的前提下，尤其是政策實施所需的新的科學技術尚未及時跟進的情景下，政策實施表現出口號大于實際行動、象征性行動多于實質性執行的政策空轉現象。”李瑞昌：《中國公共政策實施中的“政策空轉”現象研究》，《公共行政評論》2012年第3期。而長期依靠形式化策略所形成的路徑依賴，使得主體一旦脫離形式化方式，就難以開展工作。另一方面，在某些治理情境中，形式化方式反而成為評價是否重視政策、是否“抓落實”的標準。這一定程度上使得“以文件落實文件”“以政策落實政策”成為某種“經驗”，得以擴散。而“形式化，以各類指示、會議、發文、檢查強力部署和落實工作，缺乏實質性指導意見”，②倪星、王銳：《權責分立與基層避責：一種理論解釋》，《中國社會科學》2018年第5期。也成為一種典型的避責策略。這一情況的長期存續，將使形式化行動策略進一步發展為體制結構內的一種政治文化。羅榮渠在分析傳統政治時就提出： “刻板而程式化的文官制度形成一種因循守舊‘等因奉此’的政治文化。”③羅榮渠：《現代化新論：世界與中國的現代化進程》增訂本，北京：商務印書館2009年，第529頁。在此情境中，政策落實過程看似被層層推進，實則從根本上背離了政策目標，而處于空轉狀態。

（五）政策落實過程脫離人民群眾

政策落實的核心價值目標在于人民滿意。政策落實過程如脫離人民群眾，就很難有效實現政策目標。超大規模國家的治理條件給這一過程帶來如下挑戰：

其一，政策支持度不足。政策落實過程需要足夠的社會支持。超大規模國家是由不同群體組成的高度復雜社會，群體間利益的多樣性程度較高，不同群體對同一政策通常會產生差異化態度。政策落實過程可能出現各種不支持甚至反對的聲音。同時，宣傳渠道的有限性也將導致政策支持度不足的問題。

其二，結果驗證的成本與難度大。受限于多層級性，政策主體了解政策效果的渠道有限，而人民群眾能夠最直觀感受到落實成效。政策落實結果的評價主體為廣大人民群眾，衡量標準為人民群眾滿意度，然而，超大規模性極大提升了結果的驗證難度。一方面，在我國超大規模的治理條件下，人民群眾的利益訴求具有復雜性與差異性。測量人民群眾滿意度的工作成本較高。而要將測量結果作為用以衡量政策落實效果的依據，更需要建立兼具操作性與科學性的評估方式。另一方面，在超大規模國家中，“由于行政層級鏈過長，信息失真和政策扭曲現象時常發生”。④桑玉成、鄢波：《論國家治理體系的層級結構優化》，《山東大學學報（哲學社會科學版）》2014年第6期。滿意度信息的傳導過程如果出現偏差，決策主體就難以有效評估政策落實結果，影響政策調整與后續政策的制定，形成官僚主義問題，產生脫離人民群眾的風險。

三、年度目標責任考核制推進政策落實的制度創新

規模治理的政策“落實”難題深刻影響著國家治理能力的發揮。省級作為中央政策承上啟下的樞紐，承擔著統籌推進黨中央政策決定在轄區內落實落地的總體責任。“年度目標責任考核制”是一項省級制度創新，其創設于省委推進黨中央和省委政策有序有效落實，走符合省情實際的發展道路的需要，是在尋求解決政策“落實難”問題的過程中創建的一種綜合性政策落實制度。其并非一般意義上的“目標責任制”⑤目標責任制（或稱目標考核責任制、目標管理責任制）被廣泛認定為一種技術治理手段。參見渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析》，《中國社會科學》2009年第6期；黃冬婭：《壓力傳遞與政策執行波動——以A省X產業政策執行為例》，《政治學研究》2020年第6期。，而是將分散于各層級、各政策實踐中的“目標責任制”整合統一，通過組織設立與流程優化，構建起的由黨組織負責，將政策統籌、政策分解、政策實施、監督考核、激勵問責集合為一體的全過程制度安排，是從地方層面推進國家治理體系現代化的一種創新實踐。

全國現有陜西、青海、山西等省將“年度目標責任考核制”作為全區域性制度在全省范圍內推進。S省是全國較早建立這一制度的省份。本文以S省年度目標責任考核制為分析對象，結合訪談資料與官方文件，詳細描述年度目標責任考核制推進政策落實的制度創新。

（一）黨委高位推動確保制度運行順暢

作為一項大規模、綜合性制度，年度目標責任考核制構建的要點在于對分散化考核權的整合統一，其中必然涉及到權力的重新分配與多方利益的博弈。為克服制度建立的阻力，省委高度重視并強力推進，構建起以黨組織為核心的組織架構。

最初，在省委的統一領導下，S省成立了由省委書記擔任第一組長的年度目標責任考核領導小組。其后，省委通過機構改革，在省、設區的市、縣（市、區）分別成立考核委員會（以下簡稱考委會），作為本地區考核工作的領導機構，由黨委書記擔任第一主任，人民政府行政首長擔任主任。考委會下設考核委員會辦公室（以下簡稱考核辦），設在黨委組織部，由組織部部長兼任辦公室主任。依托于這一高度權威性的組織架構，年度目標責任考核制迅速在全省范圍內推行并延續至今，成為全省重要制度之一。

從職能上，可將年度目標責任考核制的組織類型劃分為統籌型組織與過程型組織兩類（見表1）。統籌型組織包含各級考委會及其辦公室。在“統一領導、分級管理”下，各級考委會統一領導區域內考核工作，具有各項程序的審議權與決定權。各級考核辦負責年度工作的組織實施。S省規定，省內其他機構均不得任意開展全省范圍的考核。過程型組織是指需要參與某一具體流程的職能部門。此類職能部門通常為考委會的成員單位，各機構主要領導為考委會成員。在日常工作中，在考委會的統一領導下，由考核辦牽頭成立相關工作組（如考核指標設置組、考核組等），并從各職能部門中抽調相關人員參與。

表1 年度目標責任考核制的組織體系及核心工作

總體而言，在黨委高位推動下，S省建立了年度目標責任考核制，改變了長期存在的多頭考核、重復考核、繁瑣考核現象，形成了上下聯動的全省考核“一盤棋”格局。同時，將同級職能部門吸納進考核的組織工作的設計，提升了工作的專業化水平，確保了制度的有效運行。

（二）以目標任務為對象進行政策統籌與分解

對各類分散化的政策進行統籌，并分別細化為具體的目標任務，是年度目標責任考核制推進政策落實的關鍵路徑。每年初，S省將開展全省各級年度目標任務書的設定工作。為避免出現“硬性要求”簡單下達，目標任務不符合實際的問題。S省首先將全省考核對象劃分為地區和部門兩類，并分別細分為優化發展地區、重點發展地區、生態發展地區以及黨群部門、政府部門、臨時性機構等類別，①不同地區的類別設置存在差異。規定各類型主體的重點工作，實施分類考核，并基于此，形成了規范化的政策分類方法與政策分解方式。

1.政策分類。為將分散化的政策吸納入同一政策體系內進行統籌管理，年度目標責任考核制形成了一種框架型的政策分類方法。各級考委會首先在考核辦法中設定涵蓋全系統的指標體系，各項政策均能被納入某一指標框架內，由此實現了對分散化政策的整合。

以S省考核辦法為例（見圖1）。針對地區型考核對象，設共性指標、量化指標、負面清單三大類。其中，共性指標的具體內容涉及與黨的領導相關的各項重大工作。量化指標通常根據黨中央重要工作指示劃分，包含宏觀類別及其下設置的二級指標。例如，S省Y市2021年的宏觀類別對標習近平總書記提出的“五個扎實”要求，二級考核指標則為某項具體工作（如農業生產、生態建設等）。負面清單主要涉及與各類風險防范、社會穩定相關的工作，并作為扣分項納入任務書中。

圖1 S省年度目標責任考核制指標體系示意圖② 各地考核辦每年將根據經濟社會發展實際情況，因地制宜對指標體系進行適當調整，因此不同地區的指標體系存在一定差別。

部門型考核對象包含共性指標、重點任務、職能任務、負面清單四大類。其中，共性指標框架與地區型考核對象大致相同。職能任務是各部門根據自身職能自行申報的目標任務。重點任務是對黨委、政府下達的宏觀政策進行分解的部門落實方案。此類工作通常對標各時期黨中央、國務院和地方黨委、政府的重大決策部署和重點工作。如2021年該省B縣將鄉村振興、鞏固脫貧攻堅成效等政策內容納入各部門重點任務中。

2.政策分解。年度目標責任考核制在政策分類的基礎上，構建起一種分層級的政策分解方式，即將政策內容細化為任務書中的目標任務，并通過任務書逐級下放的形式，實現政策逐級按部門傳遞分解。

任務書設定工作由各級考核辦牽頭實施，層層制定，主要流程包含編制方案、分解申報、綜合擬制、征求意見、審定下達等（見圖2）。其中，過程型組織對各指標進行分解擬制。各單位按照黨委、政府的重點政策目標、自身職能等自行設定目標任務。經上級主管領導和有關主管部門審核通過后，各單位再將目標任務報送考核辦。匯總后的任務書由考委會審定后，以本級黨委、政府文件下達。省級任務書確定后將傳遞至市一級，市一級考核辦再依據省級辦法自行擬定任務書，再向縣一級傳遞。由此完成了全省任務書由上至下層層制定的過程。

圖2 年度目標責任考核制任務書設定流程示意圖

在上述程序下，年度目標責任考核制得以適配各地區、部門的各項重要政策。在調研過程中，部分訪談者提到：凡是黨委、政府或負責部門認為重要的政策，均會被要求納入目標責任考核。同時，任務書下達后，如有未納入的重點、難點政策，可由有關負責部門申報，經考委會研究同意后再列入。

（三）以條塊部門為責任主體推進政策實施

目標任務確立后的實施過程是政策落實的必要步驟。為解決政策細化后目標任務過多導致的責任泛化問題。S省在年度目標責任考核制中建立起部門責任制、責任人制度、匯報制度等支持性制度。全省體制內各部門均承擔具體的目標任務，推進目標任務的實施成為部門履職的主要方式。

首先，各責任部門具有牽頭抓落實的總體責任，需要把目標任務作為本部門全年的工作重心，定期督促進展情況，按照時限要求推進，并及時向該級考核辦報送各類資料。其次，每項目標任務都有明確的責任人。各責任人需定期研究落實方法，及時跟進工作進展。 S省還建立了個人工作實績臺賬、積分制管理、末位查究等制度，①《改革開放實錄》編寫組編：《改革開放實錄》第四輯，北京：中共黨史出版社2018年，第1979頁。以此有效推進責任人制度的落實。此外，各責任部門在目標任務實施過程中，需經常性向上級對口部門匯報工作，以獲取更多的政策裁量空間與支持資源。

（四）以常態化考核為抓手監督政策落實情況

為解決考核過多過濫、考核形式化、考核低效等問題，年度目標責任考核制形成了由平時考核、年度考核、督促整改等構成的規范化政策督辦流程（見圖3）。

圖3 年度目標責任考核制政策督辦流程示意圖

考核工作由各級考核辦牽頭成立的各考核組負責。平時考核是對目標任務實施情況開展的日常監督，主要包括專項督查、季度考核、半年檢查、明察暗訪等。各考核組將對目標任務實施不到位的情況進行預警督辦，對責任部門進行提醒約談，通過及時發現新情況、新問題，并指導解決來督促落實，由此將督辦工作融入于政策落實的日常過程中。

年度考核過程中，考核組將對年度目標任務完成情況進行綜合考核評價，包括目標任務完成情況和社會評價兩部分。目標任務完成情況的評定工作，首先由考核對象出具自查總結的書面報告，再由考核組、統計部門對報告進行核查，并形成評分。為確保信息屬實，考核組還會召開匯報會并進行實地調查。社會評價包括群眾滿意度評價與“兩代一委”評價。群眾滿意度評價工作由考核辦委托地方統計局社情民意調查中心開展，通過樣本內隨機抽樣收集信息。“兩代一委”評價則由各級考核辦組織本級部分黨代會代表、人大代表和政協委員進行工作滿意度評價。

評分結束后，各級考核辦將進行數據匯總，形成等次排序意見，報考委會審定，并向社會公布。其中，等次排序是基于不同類型考核對象進行的分類化排序。這就極大提升了量化考核分數的可比性，確保了考核的公平性和有效性。

除等次評定外，考核辦還將對考核對象存在的問題提出反饋意見。考核對象需針對存在問題提出整改計劃并落實。這表明在結果評定后，政策督辦程序并未結束，各主體還需繼續推進政策直至落實。

由此可見，年度目標責任考核制構建起了穩定的閉環型政策督辦流程，通過發揮監督和考核的壓力推動作用，有序督促政策落實。年度目標責任考核制并非單純的考核制度，而是以考核為抓手，以實現政策目標為核心的政策落實制度體系。

（五）以激勵與問責提升考核工作的有效性

為防止考核工作流于形式，S省將考核等次結果與激勵機制和問責機制銜接，構建起覆蓋全員的考核結果運用辦法。

年度考核的等次排名主要包含年度目標責任考核等次、領導班子和領導干部等次、黨風廉政建設考核等次等。這些結果將運用于表彰獎勵、干部選拔任用、改進工作、行政問責等諸多程序中。首先，考委會將對優秀等次的地區、單位、領導班子、領導干部等進行通報表彰，并按照優秀、良好、一般等次給考核對象發放獎金。考核結果將移交組織部，作為干部選拔任用的依據。其次，被評為一般或較差等次的領導班子需向上級黨組織報告情況并整改，主要負責人將被誡勉談話。如考核等次持續不理想，將對領導班子進行適當調整。對考核結果不佳的領導干部則進行誡勉談話、免職、降職等。此外，年度考核中如出現形式主義問題、負面清單任務完成不力或其他重大失誤的情況，由紀委等部門對相關領導進行追責。

這一結果運用辦法發揮了長效的激勵與約束作用。一方面，在晉升激勵和問責約束有機結合下，各負責主體能夠圍繞目標責任考核工作流程有序落實政策。另一方面，獎金激勵方式使得政策落實不僅與領導干部相關，而且激發了體制內其他成員推進政策落實的積極性。以政策落實為核心的制度運行邏輯得以轉化為個體的行動邏輯，為制度的持續有效運行提供了行動者基礎。

四、年度目標責任考核制應對政策“落實”難題的機制與效能

既有制度設計普遍關注作為政策過程起點的政策制定，以及作為終點的結果考核、問責，一定程度上忽視了長時段的政策落實過程這一“中間地帶”，由此形成了制度設計上的斷裂，政策落實過程長期存在大量“可操作空間”。一方面，政策的推進高度依賴于行動者對環境的被動反應。這種不確定性使得政策落實過程呈現出顯著的“非正式制度”特征，各類政策變通、選擇性落實、“層層加碼”等問題凸顯。而在落實制度缺失的情況下，這些非正式策略被認為彌補了既有制度結構的缺陷，發展成為治理體制運行的一種“必要”。另一方面，各類考核、激勵、問責制度體系間的連貫性和關聯度不足，難以解決長時段、復雜性政策落實過程失范的現實困境，并產生了考核繁雜、責任泛化、程序繁瑣等問題，帶來一系列負面效應。

年度目標責任考核制正是省委在對上述問題的認識上，建立起的集政策統籌分解、實施、監督考核、問責激勵為一體的綜合性制度。其以回應規模治理政策“落實”難題為導向，是通過系統化、制度化策略，彌補統籌性政策落實制度缺失、各制度體系松散關聯的問題，將長效、穩定的制度優勢，轉化為應對長期、普遍的規模治理的政策“落實”難題的效能。

（一）通過權威傳導機制，實現國家性與地方性的銜接

復雜體系需要強有力的權威主體進行集中統一統籌。年度目標責任考核制設立了權威性的組織架構，并依托這一組織架構由上至下層層傳導黨中央和各級黨委的政策，由此形成了制度化的權威傳導機制。其并未改變治理結構，而是通過統籌政策落實的全過程，為黨的各項政策的傳遞提供新的制度載體。

這一權威傳導機制將國家意志與省情實際結合，實現了中央政策的貫徹與地方自主性發揮的統一，將國家性有效納入地方性之中。一方面，這一制度能夠準確承接國家意志。以實踐為例，2015年，習近平總書記在S省視察工作時，提出“五個扎實”要求。省委為貫徹這一要求，將年度目標責任考核的量化指標框架內容調整為“五個扎實”。除宏觀性目標外，將黨中央政策作為重點工作寫入任務書，并賦予較高的分值，也是年度目標責任考核制傳遞國家意志的重要方式。 2020年，習近平總書記在S省考察時強調要全面落實黨中央的決策部署，扎實做好“六穩”工作，全面落實“六保”任務。 S省對此進行快速反應，將“六穩”“六保”工作任務納入年度目標責任考核任務清單中。與之類似的還有鞏固脫貧攻堅成效、鄉村振興等政策。諸多政策均通過制度架構實現了在省內的貫徹傳遞。

另一方面，在政策分解過程中，國家意志得以與地方情況有效銜接。在目標任務設定上，各考核主體具有充分的自由裁量權，可設定與提交符合自身情況的政策分解落實方案。同時，自由裁量權的行使仍在可控范圍內。目標任務書的設定工作由考核辦負責，多職能部門分解審核，多主體參與申報。這就確保了工作的程序規范性、專業性、協同性，有助于規避主體在目標任務設定時的尋租行為。由此，黨中央和上級政策得以逐級按部門傳遞，各主體也能夠發揮自主性、積極性，推進政策落實。

（二）通過政策整合機制，平衡統一性與多樣性

在年度目標責任考核制中，黨組織通過把控目標審議權、考核權、督辦權等，將多樣化、復雜性、分散化的政策，整合進結構化的政策體系中，實現了對全系統政策目標的統一部署。在此基礎上形成的分類考核與賦分機制，得以理順全省的政策體系，實現統一性與多樣性間的平衡。

一方面，分類考核機制得以形成分區的全省政策落實一盤棋格局。上文所述，在綜合考量省內不同區域實際情況的基礎上，S省對地區型考核對象實施分區考核。比如，對于優先發展地區，強調經濟社會發展狀況，重點考核GDP、財政收入等指標。而對于生態發展地區，則主要考核綠色生態保護和綠色產業發展等情況，對經濟發展類指標的要求較低。可見，年度目標責任考核制在設計初，就充分考量了區域發展多樣性。

另一方面，賦分機制得以調試政策體系內多目標間關系。在年度目標責任考核制中，政策的逐級下放并非強指令性的，而具有導向性與可調適性。每一項指標框架、目標任務均被賦予一定分值，黨委、政府或職能部門可根據政策的重要性程度，調整各項分值比重，以此發揮考核的“指揮棒”作用，引導政策方向。這一賦分機制利于落實主體對政策優先級的直觀認定，既使得重點任務得以凸顯，又防止低優先級政策被忽視。此外，實踐中，除重點任務外各項目標任務間分值差距較小。①考核對象自身目標任務的總分值為100分，總數量可達幾十、數百項。除重點任務外，各項目標任務的分值較低，分值差距普遍為個位數。這就使得整體性政策體系較為均衡，避免了對單一政策過度的關注與資源傾斜。

（三）通過協作機制，凝聚政策落實共識

政策落實是一項系統性工程，建立在組織內各方達成共識形成一致性行動的基礎上。在超大規模國家中，漫長層級鏈條、多樣性區域、多參與主體的治理情境，意味著政策的落實一方面需要政策壓力的有效傳導，另一方面，僅依靠高強度的監督和考核，既可能導致上下級間關系僵化、對立，又使得政策的適應性和應變性變低，難以順利推進。

年度目標責任考核制的內在邏輯并非單一的“對上負責”，其運作過程不僅包含由上至下的政策壓力傳導，更是一個凝聚共識的過程。一方面，落實主體在其中并非單純的“代理人”，各主體參與了年度目標任務的確立工作，由此明確了自身在政策落實過程中的職責和作用，形成了制度化“執行協商機制”。①薛瀾、趙靜：《轉型期公共政策過程的適應性改革及局限》，《中國社會科學》2017年第9期。

另一方面，在制度運行中，不同部門并非單純的職能分化的獨立性組織機構，而被納入由多部門集結而成的新的政策落實責任框架內。各部門不僅需要完成自身職能范圍內的事務性工作，還承擔共同推進區域、系統內各類政策的責任。以實踐為例，S省各級黨政機關在面對重要性強、涉及部門多、推進困難的政策時，可以申請將政策納入目標責任考核中作為各部門重點工作，要求有關部門推進。其中，宏觀責任被細化為較為明確的的目標任務責任。各系統、各部門由此形成“共同推進，各負其責”的協同治理格局。這就突破了條塊分割的限制，既促進了組織機構間的協作，降低了部門主義的影響，又分散了政策落實的成本和壓力。

（四）通過任務驅動機制，緩解程序化與結果導向間張力

年度目標責任考核制形成的圍繞政策目標，而非組織程序的政策落實體系，將政策落實過程由程序主推型轉化為任務驅動型，建立起一種基于規范性程序，又能夠緩解形式主義的任務驅動機制。

在任務驅動機制下，政策落實的程序更加規范、精細，并以此賦能于政策落實過程。其中，考核的流程設定使得各項政策的目標任務、實施步驟、時段劃分等較為明確。各主體因此無需在后續落實過程中不斷“再決策”“再規劃”，能夠直接開展落實工作。同時。在結果導向下，各類簡單化或過度化策略反而會降低目標任務的可落實性，并因落實失敗導致失分。這就抑制了主體在政策分解過程中選擇“層層加碼”“一刀切”“形式主義”等策略的動機。此外，年度目標責任考核制根據目標任務的完成情況進行考核，對形式主義問題進行問責等的程序設計，塑造了以政策實效為導向的主體行動邏輯，一定程度上遏制了形式主義的蔓延。

（五）通過民意吸納機制，實現黨性與人民性的聯結

政策落實工作面向的是廣大人民群眾，其并非是對政策文本的剛性傳達。因此，重考核、監督，輕思想、群眾工作的后果是工作簡單粗暴、干群關系緊張，難以實現人民滿意的價值目標。

在年度目標責任考核制中，人民群眾的意見和評判在考核中發揮重要作用。一方面，目標任務書的設定流程實行公開決策，通過公開討論、舉行聽證會等方式，吸納各方意見，達成政策認同。另一方面，通過量化考核方式，人民群眾滿意度成為評估政策落實結果的重要依據。在部分地區的考核方案中，群眾滿意度占考核總分值達25%，遠高于各項目標任務占比。這一制度既使得各政策主體能夠獲取政策對象對政策落實情況的客觀評價信息，又使得信息得以準確傳遞，由此搭建了與人民群眾相聯系的穩定渠道。同時，各落實主體還能將滿意度信息運用于加強和改進自身工作中，提升服務群眾能力，以此實現黨性和人民性的聯結。

五、完善年度目標責任考核制的幾點建議

年度目標責任考核制不是一勞永逸解決政策“落實”難題的理想制度安排，而是基于解決實際問題建立的，并在不斷改進的過程中，形成適應超大規模國家政策落實的制度架構。隨著現實情境的持續變化，這一制度在運行過程中出現了諸多問題，在應對規模治理的政策“落實”難題時還存在短板。綜合分析S省年度目標責任考核制的制度經驗與實踐問題，提出以下幾點完善建議：

第一，“考精考準”，健全與完善政策落實體系的具體制度設計。在目標任務設定上，全面優化目標任務設定程序，提升目標任務的精準性和可操作性，避免目標任務與宏觀政策偏離、目標任務形式化等問題。要防止考核項目過多，分數分攤，分數差異過小，導致考核結果區分度不足的問題。在考核分值設置上，要綜合評判不同政策的重要性、難度、時效性，并賦予精準的分值，防止日常工作目標和“急難險重”工作同分同效。在部門考核中，要平等對待核心部門和邊緣弱勢部門，防止職能工作本身的區別影響對部門政策落實效果的判斷，確保考核的權威性。

第二，“考用結合”，強化政策落實制度與責任體系、激勵機制、問責機制的銜接與配合，著力完善政策落實支持機制。從整體性視角來看，應對規模治理的政策“落實”難題需要體制結構中各部分形成合力，這就不僅需要建立起制度化的政策落實體系，還要使其與既有制度形成良好的互動關系。一方面要確立清晰的職責任務清單，防止各主體通過將自身職責任務納入考核總體目標，模糊和轉移責任鏈條的避責行為。另一方面要加強考核結果在領導干部激勵問責和選拔任用過程中的影響。

第三，“人民滿意”，將全過程人民民主思維融入政策落實過程中。一是強化政策宣傳，保障人民群眾對于政策內容、工作部署、落實進度的知情權，提高人民群眾對政策落實情況的了解程度，以確保群眾滿意度抽樣調查的有效性。二是完善群眾滿意度測評方法，實行更加科學合理的量化標準與量化方法，解決簡單定性評價的模糊性問題。三是適當擴大群眾滿意度在年度目標責任考核中的評分占比，使人民群眾在政策落實過程中發揮更大作用，更好實現政策落實中黨性和人民性的統一。

對于超大規模單一制國家而言，保持自上而下的政令暢通是有效治理的基本要求。而現代化所追求的國家穩定、發展、人民幸福的治理目標，使得政令暢通的評判標準不僅局限于政策指令在體制結構中的傳遞，更在于政策能否落實為人民滿意的治理結果。而在長期、普遍的規模治理難題的影響下，要實現這一要求，需將制度創新與規模治理有效銜接。年度目標責任考核制為國家治理提供了制度創新層面的地方實踐經驗，也從一個側面揭示出“中國之治”的制度創新“密碼”，即立足中國情境，以黨的領導為根基，以應對規模治理難題的挑戰為導向，以制度的延續性、創新性構建為方式，逐步塑造出更加適應超大規模國家治理現代化要求的制度體系。中國共產黨也正是在規模治理的長期“挑戰”與主動“應戰”的過程中，不斷自我完善、自我革新，開辟“中國之治”的新境界。