情境、結構與邏輯：基層社會治理內卷化之困的系統分析*

賈玉嬌

黨的十八屆三中全會以來，社會治理作為國家治理的基本組成部分得到快速發展。在這一國家與社會的總體性發展進程中，基層社會治理進入新的發展階段。建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層社會治理共同體成為核心議題。為此，基層社會治理空間所承載的治理結構與功能迅速膨脹：新的治理主體沉入其中，治理體系日益復雜化，治理功能持續多元化，使得基層社會治理空間呈現出新的國家與社會交互圖景，以及治理策略與邏輯的生成圖景。縱觀基層空間中的社會治理結構、功能與邏輯變遷，既顯示了中國近些年來的國家與社會建設的成果，同時也暴露出進一步深化國家治理與社會治理體系建設的重點難點問題，找到并破解上述問題是深化國家與社會改革的內在要求與重要議題。

一、基層社會治理的內卷化

內卷化概念最早由美國人類學家戈登威澤(Alexander Coldenweise)提出，用來描述某種文化陷入無法穩定下來但又難以轉變為新形態，從而內部不斷復雜化的狀態。①Alexander Coldenweise, “Loose Ends of Theory on the Individual, Pattern, and Involution in Primitive Society”, in R. H. Lowie(ed.), Essays in Anthropology: Presented to A. L. Kroeber, Berkeley: University of California Press,1936, pp.99-104.其后，這一分析范式經由吉爾茨(Clifford Geertz)拓展應用到小農經濟分析中。①Clifford Geertz, Agricultural Involution: The Process of Ecological Change in Indonesia, Berkeley: University of California Press,1963, pp.62.黃宗智在對中國華北小農經濟與社會變遷的歷史分析中，將內卷化的內涵發展為農業生產勞動力密集化導致的勞動力邊際報酬遞減，亦即沒有發展的增長。②黃宗智：《長江三角洲小農家庭與鄉村發展》，北京：中華書局2000年，第17頁。此后，內卷化快速本土化為表征中國政治經濟社會變遷現象的概念工具。縱然學界對內卷化在經由漢語世界轉譯應用后而出現的內涵變化存有爭議，但是一個不可否認的事實是，內卷化分析范式在漢語學術世界產生了重要影響。

筆者認為，內卷化概念之所以能夠產生上述影響，是因為這一概念所揭示出來的“自我內耗、自我復制與有增長無發展的自我維系狀態”具有較強的分析與表征適用性：一方面，它作為一個分析范式可以用來分析處于發展節點期的文化、制度、組織與權力的發展特征；另一方面，它作為一個概念工具可以用來表征處于發展節點期的文化、制度、組織與權力所內生的發展悖論。抑或可說，內卷化既具有解釋性功能，也具有描述性功能，所以才能夠被廣泛使用。在本研究中，筆者是在后一種意義上使用內卷化概念的，即將其作為一個描述問題的概念工具。

近年以來，內卷化這一術語開始出現在基層社會治理研究領域，成為分析或表征基層社會治理之困的新的理論范式或概念工具。通過梳理相關文獻，可以整理出以下基層社會治理內卷化的具體表現類型：高投入－低績效型③王春城：《基層治理“內卷化”：何以發生與矯正》，《智啟雄安——第八屆公共政策智庫論壇暨東亞治理現代化國際研討會論文集》，2021年。、技術異化型④韓雪：《基層社會治理的“內卷化”與行政權運行邏輯》，《四川行政學院學報》2020年第3期。、行政異化型⑤范黎波、劉佳、尚鐸：《基層治理的困境及對策——基于內卷化的研究視角》，《行政管理改革》2021年第11期。、制度異化型⑥曲藝：《基層治理的內卷化趨勢及其生成邏輯與消解措施》，《領導科學》2021年第23期。、治理組織形式化改革型⑦馬衛紅：《內卷化省思：重解基層治理的“改而不變”現象》，《中國行政管理》2016年第5期。、地方治理精英分利型。⑧陳鋒：《分利秩序與基層治理內卷化：資源輸入背景下的鄉村治理邏輯》，《社會》2015年第3期。上述研究都緣起于學界對黨的十八大以來國家在基層社會治理領域的投入與基層社會治理效能的審視，他們將內卷化引入基層社會治理研究，呈現了基層社會治理問題研究的一個新的觀察視角或表達方式。然而，上述研究尚有不成熟之處，即都忽略了內卷化要素所具有的“無發展”特征。這一點與黃宗智的研究有所不同，黃宗智之所以將18世紀華北地區農業人口的投入與增長視為“內卷化”，是因為這一增長不具有發展意義，亦即它并非是工業化發展的必要條件。需要注意的是，不能將“無發展現象”簡單地等同于“問題現象”，否則會陷入內卷化泛化使用的誤區。這一誤區不僅會產生一定的理論危害，還會忽視所謂內卷化事物所具有的發展意涵。

如果不對內卷化要素與內卷化蘊含的發展指向之間進行分析，就會忽視了上述所謂內卷化的治理結構生長的發展意義。具體說來，上述研究的主要著眼點為近十年來基層社會治理空間內社區治理主體的增長，包括基層社會治理的組織復雜化、制度科學化、技術精細化、載體數字化。它們蘊含的與“內卷”相對的、通過“結構生長”要達成的發展目標分別為：組織功能轉型、制度執行力提升、治理有效性增強、治理效率提高，而這些是現代基層社會治理體系建設的應有之義。換言之，基層社會治理空間中的制度、組織和技術的復雜化、精細化與可復制化是基層社會治理現代化建設的結構性前提，是基層社會治理現代化的必要的組成部分，有助于基層社會服務水平提升。因此，“投入異化”“行政異化”“技術異化”“制度異化”“組織功能異化”等為基層社會治理中的“問題現象”，而不是“內卷化現象”。

既然如此，當前中國基層社會治理內卷化的具體表現是什么呢？或者說，在近些年來的中國基層社會治理發展中，什么增長是多而無“意”（發展的意義）或多而負“意”呢？筆者認為是社區治理能力有限提高下的社區治理工作法話語的創新繁榮。可以說，在一定程度上，層出不窮的社區治理工作法的話語創新制造了中國基層社會治理能力普遍快速提升的虛假繁榮。通過考察近些年來的基層社會治理實踐可知，社區治理工作法的話語創新已經成為現階段社區工作的一項基本內容。在社區治理工作法的階段性考核下，社區工作者每隔一階段就要設計出不同于其他社區、不同于上一階段的治理工作法，圍繞著它制定工作計劃、撰寫工作總結，并制成展板向外展示。這一工作指令的設定初衷是為了激勵社區工作者主動作為，實現社區治理實踐與社區工作話語建構的雙向促進，同時為向上推出基層社會治理典型案例做積累。然而，在既有的基層社會治理情境下，社區工作者疲于創新，導致社區治理工作話語建構脫離社區實踐，甚至出現用治理話語代替治理能力提升的現象。這一方面導致社區治理工作話語所產生的治理能力提升的邊際效用越來越低；另一方面，一些社區工作者為保證創新的可持續，往往采取在現階段的工作法設計中有意留下盲點的做法，導致社區工作話語限定與限制了基層社會治理實踐，產生基層社會治理能力提升的負向效應。此外，此種基層社會治理話語表達的繁榮并非基層社會治理能力提升的必要前提。故本研究將基層社會治理內卷化鎖定于“治理能力有效提升不足背景下的話語繁榮”，并以此為切入點闡釋基層社會治理共同體建設中存在的結構性問題。

二、理解基層社會治理內卷化的理論框架

從既有的關于內卷化的解釋框架上看，研究者們主要嘗試從不同的研究視角構建理論分析框架。張付強提出由空間轉移、權力轉移、利益轉移和實質性參與等要素組成的分析框架①張付強：《我國社區自治改革的內卷化分析——一種空間模型的視角》，《公共管理學報》2009年第3期。；張立等建構了政策壓力－目標代替－集體經濟內卷化的解釋框架②張立、郭施宏：《政策壓力、目標替代與集體經濟內卷化》，《公共管理學報》2019年第3期。；張良建構起理性計算、目標權衡、博弈策略的分析框架③張良：《資源下鄉、行動者博弈與基層治理內卷化》，《華南農業大學學報（社會科學版）》2021年第5期。；李祖佩建構了中央政府－基層政府－村莊社會的三維分析框架④李祖佩：《鄉村治理領域中的“內卷化”問題省思》，《中國農村觀察》2017年第6期。。以上分析在一定程度上豐富了基層社會治理內卷化的理論研究，試圖對復雜的基層社會治理問題進行解構與重構，但是仍舊存在以下不足：其一，上述研究秉持的理論前提存在缺陷，即上述研究在理性預見論下，⑤卡爾·波普爾：《無窮的探索》，邱仁綜、段娟譯，福州：福建人民出版社1984年，第127頁。會形成將這種“不確定性”視為“無理性意義”的認知誤區，從而對不確定背后的結構性因素缺少足夠的重視，而這往往是破解基層社會治理內卷化困境的關鍵。其二，上述研究提煉出來的要素的解釋力有限，尚未充分闡釋基層社會治理內卷化的復雜生成機制。換言之，上述分析框架要么沿著國家—社會分析框架，將基層社會治理問題的生成機制簡化為不同層級的政府與社區組織之間的互動；要么沿著理性選擇理論傳統，將基層社會治理問題的生成機制化約為不同利益主體之間的互動。然而，無論上述哪一框架都無法將以下要素與過程涵括其中，即實踐中的多元主體之間的關系生成與關系疊加，及其對基層社會治理的影響。有鑒于此，本研究運用社會情境分析理論，通過構建情境、結構、邏輯三位一體的分析框架，嘗試對基層社會治理問題的復雜化的生成機制做出闡釋。

社會情境分析理論主要來自于情境社會學理論和情境分析理論。情境社會學與情境分析理論為解讀不斷變化中的復雜問題，形成與復雜問題相適恰的知識，提供了新的分析框架。筆者認為，它們的主要理論貢獻有二：其一，提供了一種新的理論思維。與理性預見論秉持的理性規定秩序的理論前提不同，社會情境分析理論的理論前提是將規律退入背景，將情境作為整理和發現潛在聯系的研究對象。其二，闡釋實踐中的不確定所具有的知識意涵。情境社會學與情境分析理論都將社會情境作為研究秩序的基本單元，重視情境中的偶然性、非預期性內容及其動態過程（調整、互動、社會控制、社會變化以及再調整）等。從情境分析的理論視角上看，大體上可以分為兩類：一類是以戈夫曼(Erving Goffman)為代表，從言語行為出發展開社會情境分析。另一類是以卡爾(Lowell J.Carr)、吉登斯(Anthony Giddens)和波普爾(Karl Popper)為代表，以關系生成與交織為著眼點進行社會情境分析框架的建構。卡爾認為社會情境是一個包括人、文化屬性、特定意義、關系、時間和空間、動態過程等要素構成的系統。吉登斯的“情境”是指時空序列中各種在場和不在場的交織關系。①杜少臣：《情境社會學：一個理論遺珠》，《中國社會科學報》2018年5月2日，第6版。波普爾指出，情境是社會現象中人際互動的復雜網絡。②楊渝玲：《波普爾的情境邏輯：經濟學的一種解釋進路——兼論自然科學與社會科學的統一》，《江漢論壇》2020年第8期。筆者基于第二種情境分析理論展開分析。基于此，本研究嘗試構建起以社區組織為觀察中心的情境、結構、邏輯三位一體的基層社會治理的分析框架，對基層社會治理體系及其內在運行進行解構與復雜性分析。之所以以社區組織為觀察中心，是因為社區組織是各種力量交互作用的焦點，它既是各種力量的承接者，也是反應者，是多元力量作用下社區治理功能的發出者與治理邏輯的演繹者。

其中，情境是特定空間中直接在場和間接在場主體之間的關系網絡。在本研究構建的分析框架中，情境是充斥于基層社會治理空間，社區組織嵌入其中并對其功能及治理邏輯的生成具有塑造意義的關系網絡。關系網絡包括關系主體與關系規則兩個構成要素。其中，關系主體是直接在場和間接在場的基層社會治理主體，包括國家、上級政府、上級職能部門、上級黨組織、社區組織、社區成員、社區中的社會組織、社區黨組織、業主委員會等；關系規則是將多元主體連接起來并維系彼此互動的機制，包括正式制度與非正式制度。正式制度對基層社會治理具有剛性約束作用，具體表現為國家發出的有關社區、基層組織、社會治理和基層社會治理的指示、意見、通知、辦法、章程等政策，市級政府和黨委出臺的各類文件和規章辦法等。非正式制度對基層社會治理產生潛在的柔性約束作用，主要蘊含在社區工作者，尤其是社區書記掌握的、能夠動用并向外拓展的社會關系中。在基層社會治理中，這類社會關系的強弱對正式制度執行效能具有重要影響。③Tyler Wry, J. Adam Cobb, Howard Aldrich, “More than a Metaphor: Assessing the Historical Legacy of Resource Dependence and Its Contemporary Promise as a Theory of Environmental Complexity”, Academy of Management Annals, Vol. 7, No.1, 2013, pp.441-488.此外，非正式制度廣泛存在于基層社會之中，是人自覺遵守或潛在遵守的社會互動規則，它是某種秩序維護機制內化于人的結果及表現，既可以表現為禮俗、道德等習慣法，也可以表現為宗教中的積德行善，還可以表現為某種職業倫理、法治思維，抑或是利己主義。伴隨著快速的社會變遷，中國社會成員互動時所秉持的規則不斷多元化，這也導致社區社會呈現出一定的復雜性。在本研究中，筆者更側重于考量多元主體之間的互動規則。

此分析框架中的結構是指基層社會治理空間中的治理主體——社區組織。社區組織作為國家治理鏈條末端向社會延伸的觸角，是連接國家與社會的中間領域，是國家意志社會實踐化、社會利益國家滿足化的傳遞與轉化樞紐。同時，受科層體制內部關系影響，社區組織內部充滿討論的張力。之所以將社區組織從基層社會治理情境中突顯出來，將其作為分析的中心，意在考量社區組織何以重話語創新、輕實踐創新。

分析框架中的邏輯是指基層社會治理的邏輯，根據其形成機理，可分為倡導邏輯和事實邏輯，其中倡導邏輯是國家期待通過基層社會治理體系建設與治理能力提升，提高社區參與、社區動員與社區自治水平；事實邏輯是社區工作者在具體的情境中，在不同的建設目標之間權衡利弊，做出選擇，或發揮其主觀能動性，動用其社會資本，進行策略性回應。前者是應然狀態，后者是實然狀態，二者合一則是理想狀態。在基層社會治理情境中，往往能觀察到的是后者。從事實邏輯的生成上看，離不開社區工作者的理性算計、主觀能動性及其所擁有的社會關系。情境、結構與邏輯三者相互影響，而且這種相互影響具有迭代效應，亦即三者在相互規定中彼此強化。

三、基層社會治理內卷化生成的情境、結構與邏輯分析

基層社會治理情境由連接起各個主體的正式規則和非正式規則交織構成。在此情境中，社區組織的結構與功能得以形塑，治理邏輯得以生成。換言之，基層社會治理中的任何一項行動，社區工作者做出的任何一個反應策略，都能在情境中得到詮釋。

（一）話語脫離實踐生成的情境分析

為清晰呈現正式規則情境，筆者將其視為由國家－社區，縣市級政府－社區，中央政府－地方政府－社區，國家－社會等子情境構成的情境叢。在上述子情境中，國家是互動關系的主導者，是情境生成與變動的重要影響因素。

就“國家－社區”這一子情境而言，米格代爾(Joel S. Migdal)指出，包括國家在內的社會組織混合體是共生共存的。一方面，國家不可避免地被這些內在的社會力量改變著；另一方面，社會也同時被國家改變著。它們共同在相互作用的過程中改變各自的結構、目標、規則以及社會控制。①米格代爾：《社會中的國家：國家與社會如何相互改變與相互構成》，李楊、郭一聰譯，南京：江蘇人民出版社2013年，第58頁。從社區自治空間的形成上看，國家賦予了這一自治空間的合法性。作為一個超大型國家，如何形成一個穩定有效的治理體系，是中國傳統治道的重要議題。自秦漢以降，中國就形成了“皇權不下縣”的國家與社會自治組織的關系格局。然而，“皇權不下縣”并非國家與社會自治組織之間二元對立，而是國家扶持社會自治組織的發展。正如梁漱溟所說，須先有國家才有地方自治，地方自治是出于國家的許可，是從上演繹下來的東西。地方自治一定是從國家法律體系演下來的，不是單純從下面往上長出起來。國家的制度力量是重構基層社會秩序的希望與保障。②王滬寧：《當代中國村落家族文化——對中國社會現代化的一項探索》，上海：上海人民出版社1991年，第278—288頁。從社區這一社會自治空間的變遷上看，它是國家變遷與發展的組成部分，伴隨國家的發展而發展。王漢生、吳瑩以國家與社會的互動實踐為研究視角，通過分析芳雅家園的案例指出，改革開放以來，依托于基層自治的“社會”雖然確實是在發育和發展，但這種發育和生長顯然不是簡單的“自然而然”的和“自發”的過程。作為體制改革和國家建設的一部分，它始終在國家的關注下并在其限定的空間之內。③王漢生、吳瑩：《基層社會中“看得見”與“看不見”的國家——發生在一個商品房小區中的幾個“故事”》，《社會學研究》2011年第1期。在中國單位體制解體的背景下，由單位承擔的社會功能逐漸下沉到社區。近些年來，伴隨現代化國家治理體系建設，區塊鏈技術及數字化治理平臺在各城區廣泛建立起來，技術治理逐漸下沉到社區。其一方面作為社區治理的技術手段，另一方面作為社區治理的監督機制。

就“市級政府－社區”這一子情境而言，由于社區的形成與發展離不開國家，而市級政府是“國家的代理人”，這就使得塑造社區治理的國家力量呈現出吊詭現象，即塑造社區自治的國家力量被現實演繹為塑造社區行政化的地方政府力量。而且，在中央政府與地方政府的互動中，以市級政府為主體的地方形塑力量不斷加強，市區（縣）與社區的關系不斷得到強化。這是因為，按照委托－代理人理論，中央政府由于掌握的地方治理信息有限，需要將地方治理事務委托給地方政府，同時中央政府通過掌握財權和人事以調控地方政府，在這一張一弛中，地方政府獲得了代理國家開展社區建設的合法性。同時，地方政府還是一個有一定自主性的自利主體，④史普原：《政府組織間的權責配置——兼論“項目制”》，《社會學研究》2016年第2期。它與中央政府之間存在利益博弈與均衡的辯證統一關系。這使得地方政府在進行社區建設時必然會加入其利益訴求與治理目標（治理目標往往受市級政府領導人關注點的影響）。⑤徐湘林：《從政治發展理論到政策過程理論——中國政治改革研究的中層理論建構探討》，《中國社會科學》2004年第3期。尤其在國家不斷重視市域社會治理的背景下，設有縣區的市級政府不僅是政策的執行者，更是政策的制定者，從而使其對基層社會治理建設的干預力進一步增強。此外，在建設服務型政府的背景下，政府民生類的社會保障與公共服務的職能不斷完善與強化。市級政府在基層社會治理體系建設中的主體作用加強，以及政府的社會職能強化，使得社區非常合理地被吸納到“科層體系”中。因此，社區組織的行政化、工具化，以及向上負責等特征都是此子情境的產物。

就“中央政府－地方政府－社區”這一子情境而言，自中國傳統社會起，中國就建立起了以“稱天以制君”為基礎的中央政府監督－地方治理的中央、地方、社會三者的縱向約束關系。⑥曹正漢：《縱向約束體制——論中國歷史上一種思想模型》，《社會》2021年第4期。這一治理體制有效地解決了中國這一超大型國家的治理難題，并積淀、進化為國家治理基因，對現代中國國家治理體系產生深遠影響，逐漸演變為中央政府掌握治官權、地方政府掌握治民權的“上下分治的治理體制”，①曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩定機制》，《社會學研究》2011年第1期。這一體制能夠有效解決中國國家治理面臨的“一抓就死，一放就亂”②蔡禾：《國家治理的有效性與合法性——對周雪光、馮仕政二文的再思考》，《開放時代》2012年第2期。的難題。其中蘊含兩大問題，亦即確保這一“上下分治”治理體制有效性的兩大條件：一是中央政府建立有效的選人用人的選拔和獎懲機制，二是建立起有效的動員和政務考評、監督機制。其中，充分且有效動員地方政府成為關鍵。為此，中國形成以目標管理責任制③王漢生、王一鴿：《目標管理責任制：農村基層政權的實踐邏輯》，《社會學研究》2009年第2期。為表現的壓力型體制④榮敬本、崔之元：《從壓力型體制向民主合作體制的轉變：縣鄉兩級政治體制改革》，北京：中央編譯出版社1998年，第28頁。，其在縱向上層層傳遞治理“壓力”的同時，在橫向上形成地方政府競爭的局面，也有學者稱之為地方官員之間的“晉升指標賽”。⑤周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期。這種壓力向下傳導與地方政府相互競爭可能會產生的一個后果是進一步強化基層政府與社區之間的聯系，從而蘊生出地方政府、基層政府與社區的晉升利益共同體。

就“國家－社會”這一子情境而言，自20世紀80年代以來，中國的國家與社會就始終處于變化之中。在國家直接或間接的塑造下，中國社區社會呈現出以下特征：其一，社區異質化特征較為突出。快速的經濟社會變遷使得利益群體日益多元化，從總體上看，處于不同利益群體中的人的世界觀、人生觀、思維方式、利益訴求以及行為方式有所不同。按照利益群體對人群進行劃分，同一利益群體內的人在思維方式、利益訴求、行動方式上同質性相對較強，反之則較弱。從人與利益群體的關系上看，有的利益群體是“因事而宜”⑥楊善華、柳莉：《日常生活政治化與農村婦女的公共參與——以寧夏Y市郊區巴村為例》，《中國社會科學》2005年第3期。的，人可以流動在多個利益群體之中。由于利益群體往往游離在社區之外，亦即社區成員往往在社區之外尋求同質性歸屬，使得社區之內的社會異質性特征較為明顯。其二，社區參與意識和行為脫節。如阿爾蒙德(Gabriel A. Almond)所言： “個人確信他應當參與共同體或國家的政治生活，并不意味著他將在事實上這樣做。”⑦加里布埃爾·A. 阿爾蒙德、小鮑威爾·賓漢姆：《當代比較政治學——世界展望》，朱曾汶等譯，北京：商務印書館1993年，第57頁。也就是說，社區成員參與基層社會治理共同體建設的意識與行為存在脫節。經過近幾十年來的社會建設與社會發育，我國民眾的社會參與和政治參與意識顯著提高，但是具體到社區之中，社區成員參與行為的發出需要必要的條件支持，⑧楊明：《四縣農民政治參與研究》，《社會學研究》2000年第2期。即社區組織應根據社區成員的需求與其可支配的時間情況，設計活動并暢通參與渠道，積極激發社區成員參與意愿，從而將社區成員參與意識轉變為參與行為。然而，由上述情境分析可知，社區組織被裹挾進入科層體系之中，無暇開展有效的激活社區成員參與的活動，這就阻滯了社區居民參與行為的發出與參與慣習的養成。

為清晰呈現非正式規則情境，筆者以社區書記的社會關系網絡為分析中心，闡釋其結構、功能、及其轉化為政策執行的效果。⑨巫俏冰：《社會政策研究的過程視角——以北京市農村社會養老保險制度為例》，《社會學研究》2002年第1期。以社區書記為代表的社區工作者利用關系來處理社區事務已然成為一種工作常態。為順利開展社區工作，社區書記會在工作目標的驅動下，動員已有或拓展新的關系網絡，形成“上行關系”與“下行關系”10王榮武、王思斌：《鄉村干部之間的交往結構分析——河南省一鄉三村調查》，《社會學研究》1995年第3期。，“內部關系”與“外部關系”。“上行關系”是社區書記與街道、區政府、市政府相關職能部門人員建立的私人關系，以獲得更多利于社區發展的組織支持； “下行關系”是社區書記與社區中的網格長、單元長、樓棟長，以及社區積極分子之間的私人關系，以調動實現社區管控、服務，以及社會動員與協商的社會力量。“內部關系”是社區書記與其他社區工作者之間的私人關系，通過激發社區工作者的工作價值感、認同感，形成情感動員、價值動員，以提高團隊凝聚力和執行力； “外部關系”是社區書記與相關業務部門，如公安、疾控等工作人員、專家、社會組織負責人、掌握社區工作者工作技能評估的權威社會組織之間的關系，以保障社區工作順利開展、創新社區工作法和提高社區社會影響力。上述關系的生成是基于基層社會治理的復雜性及其治理需求。這樣一個以“關系”為主的日常生活構成了中國社會基本的民情和行為方式，成為國家和正式制度的社會基礎。①周飛舟：《行動倫理與“關系社會”——社會學中國化的路徑》，《社會學研究》2018年第1期。關系及其蘊含的非正式規則對維持地方社會秩序、開展地方社會治理具有重要意義。由研究者們的實證研究可知，非正式規則是影響政策或制度運行的重要因素，②林梅：《環境政策實施機制研究——一個制度分析框架》，《社會學研究》2003年第1期。是將政策由文本形態轉為實踐形態的轉譯器，是實現剛性國家政策靈活化的調節器，同時也是基層社會治理資源配置的重要手段之一。③林梅：《環境政策實施機制研究——一個制度分析框架》，《社會學研究》2003年第1期。從非正式規則的轉譯結果上看，它既可能產生正式規則的扭曲、變形、失效，④劉林平：《外來人群體中的關系運用——以深圳“平江村”為個案》，《中國社會科學》2001年第5期。也可能生成關系執行力。

（二）話語脫離實踐生成的社區組織結構分析

在上述情境的綜合作用下，社區組織的結構不斷延展，承接的功能不斷增多。為清晰顯示社區的職能分工，社區組織會根據業務內容進行空間規劃，一個業務板塊、一塊牌子、一個獨立空間。從社區承接的功能上看，包括黨建、民政、社保、計生、信訪、城建、安監、工商、健康教育、文體等十余項功能，對應黨委、共青團、關工委、民政、人社、衛健、殘聯、婦聯、工會、老齡辦、司法、工商、城建、統戰、財稅、科協等十幾個政府及職能部門和群團組織。此外，社區組織還要承擔維護自身組織建設與運行的功能，包括紀檢、政治學習、信息網絡平臺維護、財會、法務、衛生、宣傳、固定資產、會議室管理和儀器設備使用等。除了上述常規性工作以外，社區還會承接一些臨時性工作，如“創城”、掃黑除惡、環保督察、巡河、人口普查和抗疫等，這類臨時性工作往往要求得比較急，且需要工作人員全面投入。與此同時，一個社區組織的固定工作人員大約在10人左右，工作力量嚴重不足。由此生成社區“雙層結構功能”：表層結構功能即為通過社區空間規劃，展板、宣傳手冊制作等呈現出來的社區組織的服務與自治功能；里層結構功能為社區組織事實上承載的功能。由前文可知，社區承擔的功能多為完成上級部門指派下來的服務、監管和信息報送等任務。表層結構功能是國家期待看到的效果，里層結構功能是地方政府力量塑造下的實際效果。在行政類事務的擠壓下，社區組織沒有額外的時間和精力開展促進社區自治和社區共同體營造的活動，導致社區自治力量不足。從擔任網格長、樓棟長和單元長的人員來源上看，要么由社區工作者兼任，要么通過行政體制動員的力量，由政府公務員擔任其生活所在地的樓棟長，要么由已退休人員擔任。

（三）話語脫離實踐生成的治理邏輯分析

與上述“雙層結構功能”相對應，在基層社會治理中，存在“倡導邏輯”和“事實邏輯”的雙線運作。⑤這種二分法表述參考自潘澤泉：《實踐中流動的關系：一種分析視角——以：〈禮物的流動：一個中國村莊中的互惠原則與社會網絡〉為例》,《社會學研究》2005年第3期；陳心想：《從陳村計劃生育中的博弈看基層社會運作》，《社會學研究》2004年第3期。此種二元化的、表里悖離的結構與邏輯是基層社會治理情境的必然產物。對這一問題的回應使得社會治理研究發生“從主體到規則的轉向”，即從注重“誰在治理”轉向突出“如何治理”。⑥狄金華、鐘漲寶：《從主體到規則的轉向——中國傳統農村的基層治理研究》，《社會學研究》2014年第5期。在治理的諸多影響要素中，基層社會工作者如何依據復雜多變的情境來構建治理策略和實踐規則，⑦朱冬亮：《村莊社區產權實踐與重構：關于集體林權糾紛的一個分析框架》，《中國社會科學》2013年第11期。進而形成治理邏輯值得關注。這里的邏輯是社區工作者應對與開展社區工作時的內在遵循與工作機理。“倡導邏輯”是國家倡導形成的基層社會治理共同體的邏輯； “事實邏輯”是社區工作者基于基層社會治理情境，為彌合社區功能的斷裂而形成的工作動機與策略，是社區工作者發揮主觀能動性的結果。具體說來，在提升社區自治方面，社區工作者有以下兩種表現：一種是難以作為下的消極作為。社區工作者在向上和向外的“訴苦”中獲得上級職能部門和社會的“情境式認同”，使大家產生對社區工作者治理策略與行為的同情共感。同時在社區工作者非正式關系網絡的影響下，社會關系薄弱或有限的社區工作者們會彼此“守望”，共同制造社區治理能力提升的工作話語。另一種是難以作為下的積極作為。這往往集中表現在那些擁有較為豐厚的社會資本的社區書記行為中。這類社區書記是各級政府眼中的“紅人”，是社會中的“名人”，會由此形成紅人或名人效應。這一方面會吸引正式或非正式組織向其靠攏，另一方面他們也會主動謀求多方力量支持，實現與政府、社會

組織更為緊密的“合作”關系，從而形成有“表演”支撐的工作話語創新。

四、基層社會治理內卷化生成的結構性癥結

社區自治雙線運作中的“事實邏輯”是基層社會治理規則衍生出來的不確定性。對此，學術界形成兩種截然不同的觀點。一種觀點為前文中提到的以可預期性和標準化，即秩序化①孔飛力：《叫魂》，陳兼、劉昶譯，上海：上海三聯書店1999年，第250頁。為認知前提的理論，此種理論認為“事實邏輯”降低或消解了“可預期性和標準化”，因此將其視為“無理性意義”的存在。②陳心想：《從陳村計劃生育中的博弈看基層社會運作》，《社會學研究》2004年第3期。另一種觀點來自情境分析理論。情境分析可以闡明“非預期”問題所具有的合理性。此種“合理性”分析有如“探照燈”，可以比較清晰地呈現出這幅所謂確定的秩序圖景中的模糊之處，進而將問題引向對正式規則的反思，③劉林平：《外來人群體中的關系運用——以深圳“平江村”為個案》，《中國社會科學》2001年第5期。找到話語脫離實踐生成的結構性癥結。

（一）向上吸附下的社區組織與社區成員的斷裂：話語脫離實踐的客觀基礎

由于社區組織功能懸浮于社區自治，社區成員社會參與懸浮于社區，使得共在社區之中的社區組織與社區成員之間具有共同體意義的互動很少或沒有。在社區自治領域中，社區組織與社區成員的斷裂是基層社會治理話語脫離自治實踐的客觀基礎。由前文中的國家－社區組織、中央政府－地方政府（市級政府）－社區組織，國家－社會的情境分析可知，由于中央政府與地方政府的權力分野與利益分化，從而形成社區組織的“雙重形塑機制”：其一是中央政府基于國家立場對社區組織發出的應然式的、倡導性的功能塑造；其二是地方政府，主要是市級政府（設有縣區）基于中央指令與地方治理需求而對社區組織發出的實然式的、現實性的功能塑造，進而衍生出社區組織的“雙層結構功能”和“雙線運作邏輯”。在這種基層社會治理的情境、結構與邏輯運行中，社區組織被吸附到科層體系之中，成為承接政府公共服務與治理職能的行政鏈條末梢。社區組織只有在遞送國家保障與服務資源時，才與部分居民發生有限互動。隨著國家治理體系的現代化水平不斷提高，越來越多的民生保障類項目建立起了互聯網經辦系統，這導致社區組織與居民之間的互動機會變得更少了。在這類有限的社區組織與社區成員的互動中，社區成員往往將社區組織視為經辦社會保障與公共服務的工具，在此過程中增進的是社區成員與國家之間的情感，④羅家德、帥滿、楊鯤昊：《“央強地弱”政府信任格局的社會學分析——基于汶川震后三期追蹤數據》，《中國社會科學》2017年第2期。并未與社區組織之間形成情感連接。從社區成員的角度看，他們一般與社區之外的正式或非正式組織形成連接，在社區之中，一般與社區范圍內的小區發生關系，鮮有與社區組織發生連接。只有在那些沒有物業的老舊小區中，社區成員才可能與社區組織圍繞一些生活瑣事有所互動。然而，由于老舊小區的人口流動性較大，這種互動未必能增進社區組織與社區居民之間的情感。斷裂的社區組織與社區成員之間的關系，決定了社區組織難以開展社區自治與治理共同體的建設，從而畸生出社區治理創新的話語繁榮的表象。

（二）向下壓力下⑤ 朱焱龍、王處輝：《“向下治理”：中國社會治理研究的情境轉向》，《南開學報（哲學社會科學版）》2021年第2期。的地方政府與社區組織的黏合：話語脫離實踐的客觀條件

在壓力體制下，地方政府為完成建設基層社會治理體系的績效考核目標，與“天然”具有親近關系的社區結成了“情境－行動連接體”，⑥那藝、賀京同：《行為經濟學的興起及其與新古典經濟學關系的演變》，《中國社會科學》2019年第5期。即地方各層級政府與社區組織在形成基層社會治理“情境”共識的基礎上，為實現“共贏”而結成的聯合體。同時，為強化這一聯合體的作用，還會將提供社會服務的社會組織與具有評估功能的社會組織、專家，以及宣傳部門和媒體引入其中，形成基層社會治理的“超級聯合體”。這一超級聯合體實現了基層社會治理實踐者、監督者與評價者合一，它具有生產基層社會治理實踐模式的功能，對中國基層社會治理實踐現狀產生重要影響，是中國基層社會治理實踐的話語輸出者，成為基層社會治理話語脫離實踐的客觀條件。這一超級聯合體的形成離不開以下兩個因素：其一是地方不同層級的政府與社區組織的負責人面對共同的績效考核目標——建立基層社會治理共同體，提高社區成員社會參與水平和社區自治能力。尤其在近些年來，國家越來越重視各地方的基層社會治理體系建設與治理能力提升。在此背景下，上述縱向層級負責人的個人工作目標就轉變成為了“聯合體”的目標。其二，在此共同目標下，地方政府與社區組織之間內生出“合作”的親和力，即“聯合體”中的下級主動“獻策”，上級政府給予相應支持的“雙向奔赴”，從而生成“聯合體”的共同行動。然而，此種合作并非隨意生成，而是需要一定的合作基礎，即“名人”書記或“能人”書記提出的破題思路與方案。

結 語

通過闡釋基層社會治理內卷化形成的結構性癥結，進而找到不合理現象背后的制度問題是本文的研究旨趣。為破解社區治理話語脫嵌于治理實踐的內卷化之困，實現基層社會治理中社會自治和社會參與水平提高，相關改革可從以下幾個方面著手：

第一，為社區組織進行行政減負，削弱社區組織與上級政府的行政關系。一方面，理清社區組織職能邊界，提高社區組織主體性，地方政府不能隨意對其進行行政任務委派，明確社區組織不該承擔的事務類屬，如環保、安監、衛生、消防等——社區工作者并非專業人員，又不具有執法權，承擔這些工作必定績效不彰；另一方面，進一步加強公共服務數字化平臺建設，提高公共服務經辦的便捷化水平，減輕社區經辦負擔。第二，建設社區組織“一張表”填報系統。以縣區為單位，建立社區相關數據上傳平臺，平臺數據可授權相關部門，便于相關部門采用，減輕社區重復填表的負擔。第三，增強社區組織與社區居民之間的自治連接，將解放出來的社區組織的時間和精力，用于開展培育社區成員參與意愿、拓展社區成員參與機制的設計上來。第四，根據社區規模越來越大的現實，可進一步突出社區里小區的連接作用，社區組織可依托小區開展自治培育活動，可以搭建互助資源共享平臺。第五，改革社區工作亮點考核機制，延長工作周期，制定整體性和階段性的工作目標，突出自治工作的系統性。同時改變“一社區一亮點”的做法，可按照社區類型，統籌設計全市社區工作亮點布局，相同類型的社區可推進相近亮點工作內容。