道路交通事故社會救助基金的社會法屬性探討*
——兼論社會救助與社會補償的界分及其價值

潘羿嘉

一、問題的提出

道路交通事故社會救助基金是救助交通事故中傷員生命的“綠色通道”和“救命錢”，對于身處困境的受害人具有重要意義。這一制度因道路交通事故的頻繁發生而誕生，距今還不到一百年。1946年，英國成立了機動車保險人局（Motor Insurers’s Bureau）來處理與道路交通事故社會救助基金相關的事宜。 《關于有關機動車民事責任之強制保險的歐洲公約》（European Convention on Compulsory Insurance against Civil Liability in Respect of Motor Vehicles）于1959年4月20日通過，進一步推動了該制度在歐洲乃至全世界的發展。如今，道路交通事故社會救助基金在不同國家和地區已經發展為不同的形態，如在英國為保障基金（the UK Guarantee Fund），在美國紐約州為機動車意外事故補償公司（Motor Vehicle Accident Indemnification Corporation）、馬里蘭州為未履行判決的基金（the Unsatisfied Judgement Fund）。在我國，最早規定道路交通事故社會救助基金的法律法規是《道路交通安全法》和《機動車交通事故責任強制保險條例》。 2008年1月9日，深圳市率先通過了《深圳市道路交通事故社會救助基金暫行辦法》，成為全國首個設立道路交通事故社會救助基金的城市，走在了改革創新的前沿。 2009年9月10日，《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》通過并公布，自2010年1月1日起施行，這是專門規定道路交通事故社會救助基金的籌集、管理和使用等事宜的部門規章。 《道路交通事故社會救助基金試行辦法》在十多年的施行中發揮了積極的作用，但是也逐漸暴露出一些問題。作為應對，新的《道路交通事故社會救助基金管理辦法》自2022年1月1日起生效施行。

《民法典》第1216條規定，在機動車不明、該機動車未參加強制保險或者搶救費用超過機動車強制保險責任限額的情形下，道路交通事故社會救助基金負有墊付費用的義務。該條文脫胎自《侵權責任法》第53條，但是新增了“搶救費用超過機動車強制保險責任限額”這一情形。這一修改在體系上與《道路交通安全法》第75條、《機動車交通事故責任強制保險條例》第24條相互銜接，保證了法律體系的一致性。 《道路交通事故社會救助基金管理辦法》與《民法典》第1216條相銜接，進一步鞏固了道路交通事故社會救助基金的法律地位，強調了其社會救助的法律屬性。

然而，道路交通事故社會救助基金在諸多方面均表現出異于社會救助的特點，反而與社會補償暗暗相合，由此在理論和實踐中導致了一系列的混亂與沖突。那么，道路交通事故社會救助基金在社會法上到底屬于社會救助，還是屬于社會補償呢？下文將分別檢視道路交通事故社會救助基金的社會救助說和社會補償說，以辨明其社會法的具體屬性。

二、社會救助說的理論解構

目前，我國學界主流學說認為道路交通事故社會救助基金的性質是社會救助。當然，也有學者認為道路交通事故社會救助基金的性質是社會福利，①參見張力、王杰：《從制度補充到功能獨立：道路交通事故社會救助基金的再定位》，《北京行政學院學報》2021年第3期。但這種觀點缺少論證，模糊了社會保障、社會福利、社會救助等概念的界限，②參見趙明昕：《道路交通事故社會救助基金之制度定位研究》，《保險研究》2014年第3期。因而并無市場。所以，本部分的論述主要針對社會救助說展開。將道路交通事故社會救助基金定位為社會救助似乎是不言自明的。然而，這一邏輯的背后實則是對社會救助法這一領域的陌生與忽視。因而，對社會救助說的探討需要從社會救助概念本身出發。

（一）社會救助的基本界定

我國自古以來就有賑濟貧困的傳統。 《憲法》第45條第1款規定了學者們所稱的“物質幫助權”，進而規定國家發展相應的社會救濟事業。此處的“社會救濟”可以解釋為社會救助。因而，這一條文奠定了社會救助在憲法層面的基礎。③參見林嘉、陳文濤：《論社會救助法的價值功能及其制度構建》，《江西社會科學》2013年第2期。可以說，社會保障是社會的安全網，社會救助則是社會保障的最后一道防線，是“社會安全網的網”，④Vgl. Eichenhofer Eberhard, Sozialrecht, Tübingen: Mohr Siebeck, 2012, Rn 533.關乎公民最基本的生存，其作用和意義非同一般。

當然，社會救助在不同法域的界定并不完全一致。例如，社會救助在日本被稱為“公的扶助”，是指不以繳費為前提、不考慮貧困成因、對最低生活水平的補足給付。⑤參見鄭尚元：《社會保障法》，北京：高等教育出版社2019年，第289頁。在我國，“社會救助是政府、法院等公權力機構根據法律或政策的規定對符合條件的貧困者依其申請給予其有限度的幫助的行為，以及圍繞該行為所形成的制度”。⑥鄭尚元：《社會保障法》，第290頁。近年來，社會救助的內容、形式等在我國本土實踐中不斷有創新發展，如精準扶貧。

無論各法域對社會救助概念的界定有何不同，都不影響對社會救助本質的共通認識。通常認為，社會救助的基本原則包括： （1）協助自助原則，是社會救助之補充性的體現，意在鼓勵公民以自我決定和自我負責為先，努力融入社會生活，而不是動輒等待社會救助的到來； （2）目的性原則，是指社會救助以保障最低生存水平為己任，不會根據公民陷入困境的不同原因而區別對待，而是一視同仁地給予救助，因而可以推導出社會救助的無因性（即社會救助的給付與否和陷入困境的原因無關，只和生存水平的狀況有關）； （3）核實原則，與調查核實相聯系，凸顯調查核實在社會救助法律制度中的重要地位； （4）強制工作之禁止原則，旨在維護公民之人格尊嚴，將公民積極工作的義務解釋為對重建生活的協力義務。①參見臺灣社會法與社會政策學會：《社會法》，臺北：元照出版公司2015年，第396—400頁；喻文光：《德國社會救助法律制度及其啟示——兼論我國行政法學研究領域的拓展》，《行政法學研究》2013年第1期。

此外，區別于社會保險以繳費為前提，社會救助并不需要預先繳費。因此，社會救助的資金來源并不是繳費，而是財政資金，這也是社會救助的重要特點。

（二）社會救助說論證的檢討

在以前的許多文獻中，社會救助說似乎是不言自明、毋庸置疑的。②參見楊立新、李怡雯：《機動車交通事故加害人不明不宜適用共同危險行為規則——兼論機動車交通事故責任不適用高空拋物責任規則》，《國家檢察官學院學報》2018年第6期；張鐵薇：《侵權責任法與社會法關系研究》，《中國法學》2011年第2期；李華：《我國道路交通事故社會救助基金制度之檢討與完善》，《南京社會科學》2012年第8期；于松妍：《德國交通事故受害人救助基金的設置、功能與啟示》，《德國研究》2021年第2期。最為直接的理由是，道路交通事故社會救助基金的名稱就包含“社會救助”四個字。這一理由有不充分之處，后文將對此展開論述。當然，社會救助說在目前的文獻中也有可以支撐的理論論證，根據論證路徑的不同，可以分為直接論證路徑和間接論證路徑。直接論證路徑是通過論證道路交通事故社會救助基金符合社會救助的特點，進而直接從正面認定道路交通事故社會救助基金是社會救助；間接論證路徑則是間接運用排除法，認定道路交通事故社會救助基金不是社會保障的其他類型，進而推導出道路交通事故社會救助基金是社會救助。這兩種論證路徑均有值得商榷之處。

1.社會救助說直接論證路徑的檢討

社會救助說的直接論證路徑主要包括以下步驟：第一步，指出社會救助的本質特征是對因不幸事件陷入困境的弱勢群體的救濟；第二步，在道路交通事故社會救助基金的情形中，分別論證交通事故就是不幸事件，交通事故的受害人就是陷入困境的弱勢群體；最后導出結論，道路交通事故社會救助基金就是對這類弱勢群體的救濟，因而也就是社會救助。③參見趙明昕：《中國道路交通事故社會救助基金制度研究》，北京：法律出版社2014年，第46—48頁。

這種論證是難以站得住腳的。第一，此處社會救助的定義就有值得商榷的地方。社會救助的無因性決定了社會救助并不關注陷入困境的原因，這與定義中以不完全羅列的方式陳述陷入困境的原因是相悖的。并不精確的定義決定了論述的前提就是有缺陷的。交通事故是不是不幸事件，在這里與論證并無關聯。第二，論證的過程中曲解了對定義的理解。遭遇交通事故的弱勢群體顯然不是社會救助層面上所指的陷入困境的社會成員。例如，一名巨富遭遇了一場肇事車輛逃逸且難以確認的車禍，那么，按照現有法條的構成要件，顯然他有資格獲得道路交通事故社會救助基金的保障。但是，他實際上擁有優越的經濟條件，不可能處于社會救助所指的困境之中。第三，論證還存在不周全的地方。道路交通事故社會救助基金并不是救濟手段的最后保證。誠然，道路交通事故社會救助基金在適用次序上位于侵權責任、交通事故責任強制保險之后，但是適用次序排在最后的保障其實是真正意義上的社會救助。例如，某人得到道路交通事故社會救助基金的救濟后，已經度過了搶救期，面臨長期醫療費用問題，那么就可能去求助于醫療救助（一種社會救助）。

與之類似的論證還有以下：道路交通事故社會救助基金在設立、籌集、使用和管理等環節都有法定性，是國家立法的產物，更多體現公益性，因而是國家社會救助體系的組成部分。④參見趙明昕：《中國道路交通事故社會救助基金制度研究》，第15頁。這里對于社會救助確實存在一定程度的誤讀。法定性和公益性并不是社會救助的本質特征，不能作為具備社會救助屬性的證明。比如，公立小學的設立、管理等環節也有法定性，是國家立法的產物（依據《義務教育法》等），也體現了公益性，但顯然不屬于社會救助體系的組成部分。

2. 社會救助說間接論證路徑的檢討

同樣，社會救助說的間接論證路徑也不是毫無瑕疵的。在社會救助說的間接論證路徑中，道路交通事故社會救助基金往往首先被界定為具備公法屬性，是社會保障體系的一部分。然而，它又因為不需要個人或者單位繳納保費，所以與社會保險有顯著不同；在支出項目上又不同于社會福利，所以就可以排除社會保險和社會福利這兩個選項。在社會保障中除了社會保險和社會福利還有什么？那就只剩下社會救助了。至此，道路交通事故社會救助基金就是社會救助的論證便完成了。

間接論證路徑的問題主要在于隱含這樣一個假設：在社會法體系中，社會保障只包含社會保險、社會福利、社會救助三個部分。盡管排除了社會保險、社會福利兩種可能性，但其實并不能必然推導出道路交通事故社會救助基金就是社會救助這一結論，原因在于忽視了社會法體系中理應還有社會補償。有關社會補償的具體內容，將在下一部分展開詳細論述。

三、社會補償說的展開

關于道路交通事故社會救助基金的社會法屬性，與社會救助說相競爭的主要是社會補償說。社會補償說是對現有理論和制度困境的有力破局。相較于社會保障的其他類型，社會補償成型較晚，理論發展相對滯后。這一狀況在一定程度上影響了社會補償說在學說競爭中的表現。

（一）社會補償的引入

當前，社會補償在我國仍然不為學界所熟知，有時還以“無過錯補償”等形式出現在學術討論中。①參見馮玨：《民事責任體系與無過錯補償計劃的互動——以我國疫苗接種損害救濟體系建設為中心》，《中外法學》2016年第6期。因此，社會補償說的理論前提是社會法（社會保障法）體系中社會補償這一新興類型的引入。必須說明的是，“社會法”一詞在我國有廣義、中義、狹義之分。②參見鄭尚元：《社會法的定位和未來》，《中國法學》2003年第5期。廣義的社會法是相對于傳統公法、私法而言的第三法域。③參見趙紅梅：《第三法域社會法理論之再勃興》，《中外法學》2009年第3期。中義的社會法是指兼具公力、私力色彩，以傾斜保護為特征的法律，主要包括勞動法、社會保障法、慈善法、特殊群體（老年人、婦女、消費者等）權益保護法等。狹義的社會法，等同于社會保障法。本文采狹義定義。社會補償在學術討論中的缺席，導致盡管有學者已經敏銳地覺察到道路交通事故社會救助基金在性質上不同于社會救助，④參見李青武：《論我國道路交通事故社會救助基金追償權》，《中國法學》2019年第1期。但是又難以在社會法體系內對其進行準確定性。

從汶川地震的災后重建到新冠疫情的免費治療，從失獨家庭的特別扶助金到疫苗接種致害的補償，這些社會政策都指向了一種在損失原因與形式、歸責原則、補償義務主體、債權發生形式等方面不同于社會保險、社會福利、社會救助的新型社會保障類型，也就是社會補償。⑤參見婁宇：《論社會補償權》，《法學》2021年第2期。社會補償是建立在社會共同體基礎上的對于公民所受損害（多為人身損害）予以分擔補償的社會保障制度，是對傳統社會保障類型的有益補充。

立足社會法體系，對比社會救助與社會補償，其本質差異在于：社會補償是一定范圍的社會共同體對于特定風險的共同承擔，而社會救助是整個社會出于對人權的尊重與保護，對陷入困境的個體施以援手。這是兩者最根本的差異，也是其他差異的基礎。由此可以推導出：在保障對象上，社會補償追求一種類似侵權責任法的因果關系（盡管條件更為寬松），而社會救助則體現出鮮明的無因性，不問原因，只問現狀；在資金來源上，社會補償著眼于特定社會共同體的共同承擔，社會救助則主要依靠國家財政；在追償權上，社會補償往往伴隨追償權的設立，而社會救助則并無此種制度伴隨，僅有特定原因導致的賠償請求權與追索請求權；⑥Vgl. Eichenhofer Eberhard, Sozialrecht, Rn 559 ff.在保障范圍上，社會補償主要是對特定風險造成的人身損害予以保障，而社會救助則傾向于概括性地對基本生活和特定生活需求予以保障。

總而言之，社會補償是基于特定事件給予受害人補償的社會保障制度，⑦參見林嘉、張韻：《突發公共衛生事件社會補償制度的構建》，《中國人民大學學報》2020年第5期。是社會共同體共同分擔損害的制度化措施。⑧參見肖竹：《重大疫情防控中工資給付風險負擔與社會補償的法制完善》，《行政法學研究》2020年第3期。

（二）社會補償說的多維闡釋

首先，道路交通事故社會救助基金的制度發展證明其具有社會補償的屬性。道路交通事故社會救助基金在起源、功能、制度銜接等方面均表現出對于交通事故責任強制保險的補充性。①參見趙明昕：《中國道路交通事故社會救助基金制度研究》，第42—44頁。這種特性在德國、美國、英國等國家的立法中普遍存在，并非個例。②參見李青武：《中國道路交通事故社會救助基金制度研究》，北京：中國政法大學出版社2015年，第129—134頁。因而，可以得出，道路交通事故社會救助基金是為了彌補交通事故責任強制保險的不足而產生和發展的，是交通事故責任強制保險的補充制度。同時，交通事故責任強制保險承保的對象又是機動車交通事故的侵權責任。所以，侵權責任制度、交通事故責任強制保險、道路交通事故社會救助基金三者之間的關系具體而言，就是侵權責任制度派生出交通事故責任強制保險，再派生出道路交通事故社會救助基金。可以說，道路交通事故社會救助基金就是在深受侵權責任制度、交通事故責任強制保險影響的前提下，向著社會化的方向演化而成的社會保障制度。而社會補償本身就深受侵權責任制度的影響，特別是在因果關系等方面與侵權責任制度密切相關。故而也可以形象地說，社會補償是介于侵權責任制度與其他社會保障制度之間的中間形態，是并未完全褪去侵權制度色彩的社會保障制度，帶有深刻的侵權責任制度的烙印。由此，道路交通事故社會救助基金深受侵權責任制度影響的特征，恰恰印證了道路交通事故社會救助基金的社會補償屬性。

其次，道路交通事故社會救助基金的命名非但難以成為社會救助說的有力依據，反而應當是社會補償說的佐證。事實上，帶有“社會救助”的命名方式本身就是一種誤讀。該類基金在其他法域往往會在名稱中含有“補償”的字眼，而與“救助”相去甚遠。以德國為例，《機動車持有人強制保險法》設立了機動車事故損害補償基金（Entsch?digungsfonds für Sch?den aus Kraftfahrzeugunf?llen），③參見于松妍：《德國交通事故受害人救助基金的設置、功能與啟示》，《德國研究》2021年第2期。基金的名稱中明確使用了補償（Entsch?digung）一詞，可以推知，基金的定位是補償，而非救助。在我國臺灣地區，“補償”也出現在基金名稱中，即“交通事故特別補償基金”。需要說明的是，在德國，機動車事故損害補償基金是設在交通受害者援助注冊協會（Verkehrsopferhilfe e.V., VOH）的。④Vgl. Garantiefonds (Entsch?digungsfonds), http://www.verkehrsopferhilfe.de/de/garantiefonds, 2022-05-18.在德文中，hilfe既有援助之意，也有救助之意，此處作援助之解更恰當。但是，這也從側面反映出補償與救助之間的界限確實存在模糊之處，是理論研究中的真問題，更加值得深入研究探討。

再次，道路交通事故社會救助基金體現了社會連帶思想，具備社會補償制度的社會共同體理念。

社會保障制度整體都構建在社會連帶思想之上。⑤參見婁宇：《論社會補償權》，《法學》2021年第2期。社會連帶思想是指社會成員之間形成了利益相關的緊密關系，個人的不幸會通過社會關系的連接影響到其他更多的社會成員。因而，社會保障制度才會制度化地關懷到個體社會成員，實現“人人為我、我為人人”。社會補償也是建立在這一思想基礎之上的。特別之處在于，社會補償的連帶限于一定范圍的社會共同體，這一社會共同體的范圍往往小于社會全體。相較而言，社會救助的社會連帶范圍往往涉及全社會。這就解釋了為什么社會補償的資金主要來源于一定范圍的社會成員，而社會救助則以財政資金為后盾。回到本文討論的主題，道路交通事故社會救助基金的資金主要來自機動車交通事故責任強制保險的相關費用，包括按一定比例提取的資金和未按規定投保而產生的罰款。這恰恰反映出，道路交通事故社會救助基金就是建立在以機動車交通事故責任強制保險的繳費義務人為主體的社會共同體之基礎上的社會補償制度。

最后，道路交通事故社會救助基金符合社會補償的概念，應當納入社會補償的范疇。社會補償是以社會連帶理念為基礎，以社會整體力量填補特定因素造成的人身損害的社會保障制度。⑥參見潘羿嘉：《社會補償視角下高空拋（墜）物致害的救濟》，《法學》2020年第10期。以社會補償的概念為基點進行考察：道路交通事故社會救助基金本身是不同社會主體共同合力的結果，融合了機動車交通事故責任強制保險的部分保險費、財政臨時補助、社會捐款等多種資金來源，因而是“社會整體力量”的體現；同時，其所針對的事故是道路交通事故，因而聚焦于道路交通事故這一“特定因素”；最后，其所墊付的費用是喪葬費用和搶救費用，均屬于與“人身損害”相關的費用。所以，道路交通事故社會救助基金是以社會連帶理念為基礎，以社會整體力量鑄成的基金為載體來填補道路交通事故造成的人身損害的社會保障制度，因而應當是社會補償。

四、理論重述的制度價值

社會救助與社會補償的界分具有重要的意義，這在上文道路交通事故社會救助基金社會法屬性的討論中可見一斑。總體而言，關于道路交通事故社會救助基金社會法屬性界分的理論重述，不僅有助于維護法律制度的體系性，而且在資金來源、保障對象、保障范圍、追償對象等層面可促使制度運行更加高效合理。

（一）法律體系層面

一方面，道路交通事故社會救助基金社會救助說的摒棄可以維護社會救助制度本身的體系性，避免社會救助體系內部潛在的沖突。根據社會救助說，道路交通事故社會救助基金應當可以劃歸社會救助的某一具體類型。然而，無論是《社會救助暫行辦法》，還是《社會救助法（草案征求意見稿）》，都沒有把道路交通事故社會救助基金明確列為社會救助的一種。在《社會救助暫行辦法》中，第47條規定了對于“交通事故”這一意外事件的臨時救助，但這種臨時救助的前置條件是基本生活暫時出現嚴重困難，顯然與道路交通事故社會救助基金墊付費用的情形不相符合。①這與北京、江蘇、廣東、黑龍江、山西等部分省市道路交通事故社會救助基金的特困家庭補助相契合，因此，特困家庭補助的社會法屬性應當為社會救助。但是，這并不影響道路交通事故社會救助基金主體的社會法屬性。在《社會救助法（草案征求意見稿）》中，道路交通事故社會救助基金的社會救助屬性只能借助第14條第9項、第26條第1款第11項的兜底條款來予以解釋，十分牽強。社會補償說可以避開這一體系性的困境，維護社會救助本身的體系協調。

另一方面，道路交通事故社會救助基金社會補償說可以將道路交通事故社會救助基金制度納入社會補償的框架進行法律解釋和適用，協調其與其他法律制度，特別是交通事故責任強制保險、侵權責任制度的銜接關系，使整個法律制度的運轉更加順暢。由于社會補償介于侵權責任制度和其他社會保障制度之間，表現出一定的過渡性，因而道路交通事故社會救助基金的解釋適用需要特別關注其與交通事故責任強制保險、侵權責任制度的銜接，立足整體來考慮。舉例來說，在救濟受害人權益的時候，道路交通事故社會救助基金在適用次序上應當后于交通事故責任強制保險，承擔補充性的角色。只有在交通事故責任強制保險難以適用的情形下，才能考慮道路交通事故社會救助基金。應用到具體法條的解釋上，對于《機動車交通事故責任強制保險條例》第24條第3項規定的“機動車肇事后逃逸的”情形就應當作限縮解釋，結合《民法典》第1216條，這一情形應限縮解釋為因逃逸而導致肇事機動車不明的情況。②參見中國審判理論研究會民事審判理論專業委員會編：《民法典侵權責任編條文理解與司法適用》，北京：法律出版社2020年，第220頁。這一解釋本質上就是根植于對道路交通事故社會救助基金社會法屬性的重新界分。

（二）資金來源層面

道路交通事故社會救助基金社會救助說與社會補償說的界分，還可以為實踐中完善道路交通事故社會救助基金的資金來源提供理論支撐。

一般認為，由于社會救助的主要義務承擔者是政府，因而社會救助的主要資金來源應當是財政資金。形成對比的是，社會補償的資金來源有另外的特點：第一，與社會補償的特定事項相關的共同體是主要的義務承擔者，因而，主要資金會出自該共同體；第二，社會補償制度通常設定追償權，而追償的資金自然也會成為資金來源之一；第三，根據收支平衡的情況，社會補償還會拓展多元的資金來源渠道，如慈善捐贈等。

由此，實踐中關于道路交通事故社會救助基金資金來源規定的變化可以在社會補償說的框架下得到有力闡釋。第一，道路交通事故社會救助基金的資金來源不再以財政資金為主，而主要與交通事故責任強制保險密切相關。《道路交通事故社會救助基金管理辦法》第9條變“地方政府按照保險公司經營交強險繳納營業稅數額給予的財政補助”為“地方政府按照規定安排的財政臨時補助”，并將其位置由第2項調整到第5項，視地方政府的臨時性財政補助為補充性、輔助性的資金來源。第二，追償的資金被增加為資金來源之一。 2006年7月頒布施行的《機動車交通事故責任強制保險條例》第25條就明確將追償的資金列為資金來源。第三，道路交通事故社會救助基金的資金來源逐步多元化。 《機動車交通事故責任強制保險條例》第25條將資金來源拓寬為五個部分。①五個部分主要包括：（1）按照機動車交通事故責任強制保險的保險費的一定比例提取的資金；（2）對未按照規定投保機動車交通事故責任強制保險的機動車的所有人、管理人的罰款；（3）救助基金管理機構依法向道路交通事故責任人追償的資金；（4）救助基金孳息；（5）其他資金。2009年，五部委在前述條款的基礎上進一步拓寬了資金來源，其中就包括社會捐款。②根據《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》第6條，其他資金中有兩類重要來源，分別是：（1）地方政府按照保險公司經營交強險繳納營業稅數額給予的財政補助；（2）社會捐款。參見黃薇主編：《中華人民共和國民法典侵權責任編釋義》，北京：法律出版社2020年，第143頁。

（三）保障對象層面

社會救助說事實上限制了道路交通事故社會救助基金的保障對象外延，難以充分發揮基金的制度作用。過去，受社會救助理念的影響，道路交通事故社會救助基金在制度設計上有過于嚴苛的傾向。以深圳市為例，《深圳市道路交通事故社會救助暫行辦法》規定基金墊付的前置條件是受害人和加害人都無力承擔費用，在個案中會出現因為受害人擁有按揭住房而拒絕墊付費用的情形。③參見趙明昕：《中國道路交通事故社會救助基金制度研究》，第96頁。這顯然是非常不合理的，違背了道路交通事故社會救助基金設立的初衷。社會補償說的適用恰恰可以解決上述的不合理問題。

社會補償并不是對于基本生活水平的社會保障，根據社會補償說，道路交通事故社會救助基金的保障對象也并不局限于貧困群體，而應當包括各種不同經濟水平的社會群體。因此，社會補償說可以為保障對象范圍的進一步擴大創造理論空間。隨著經濟社會發展水平的提高，由于資金更為充沛，社會補償的保障對象范圍是可以逐漸擴大的。理論上的依據在于，社會補償對于因果關系的界定較為寬松，有較大的調整空間。《機動車交通事故責任強制保險條例》第3條和此前的《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》第35條在表達上存在很大的相似性，在保障對象上都有“本車人員、被保險人以外的受害人”的規定。然而，《道路交通事故社會救助基金管理辦法》第41條將受害人的范圍擴大為“機動車發生道路交通事故造成人身傷亡的人員”，把本車人員、被保險人納入保障對象范圍。這一立法進步的背后就有社會補償理論的支持。

（四）保障范圍層面

社會保障主要以公法之債的形式來實現制度功能，④參見王天玉：《職工基本醫療保險個人賬戶的權利構造》，《法學》2021年第8期。因而涉及保障范圍等問題需要慎之又慎。從社會救助說出發，道路交通事故社會救助基金的保障范圍應當是對于生活困難的概括性救助。然而，這與現實中的制度相去甚遠，令人費解。轉用社會補償的理論后，就能走出這種思維上的困局，可以更加有理有據地劃定保障范圍，從而促進制度的良性運轉。

實踐中，道路交通事故社會救助基金的保障范圍表現出鮮明的補充性，與交通事故責任強制保險的承保范圍密切相關。然而，交通事故責任強制保險的承保范圍不但包括受害人的人身傷亡，也包括受害人的財產損失；其中，人身傷亡包括死亡、傷殘賠償金，范圍也遠比道路交通事故社會救助基金所涵蓋的“人身傷亡的喪葬費用、部分或者全部搶救費用”要廣得多。因此，有研究指出，道路交通事故社會救助基金的保障范圍縮水嚴重。⑤參見李青武：《中國道路交通事故社會救助基金制度研究》，第137頁。

從社會補償說出發，可以發現上述情形的出現是因為社會補償通常放寬了對因果關系的要求，因而需要相應限縮保障范圍，這體現了社會補償集中力量填補人身損害的特點。所以，一方面，道路交通事故社會救助基金的保障范圍不包括財產損失，即使在人身傷亡中，也是聚焦于喪葬費用和搶救費用兩種費用；另一方面，道路交通事故社會救助基金對喪葬費用和搶救費用的保障實際上并不限于交通事故責任強制保險的范圍，所以才會特別強調對“搶救費用超過交強險責任限額”情形的保障，并將其列于《道路交通事故社會救助基金管理辦法》第14條第1款第1項，排在其他兩類情形之前，凸顯出其重要的法律地位。總而言之，道路交通事故社會救助基金的保障范圍不是交通事故責任強制保險承保范圍的縮減版，而是更加注重維護公民生命權、身體權、健康權，是對人民生命健康的尊重和珍視，體現了社會補償重在填補人身損害的特點。

（五）追償對象層面

根據《道路交通事故社會救助基金管理辦法》第28條，追償對象是交通事故責任人。然而，交通事故責任人的范圍究竟包括哪些主體是較有爭議的問題，這在社會救助說的理論框架中是無從下手的。但在社會補償說的框架下，追償對象的界定就可以參照侵權責任制度、交通事故責任強制保險，將其作為解釋的依據。因而，社會補償說的闡釋，能夠有效化解追償對象的界定難題。

根據社會補償說，第一，追償對象可能包括機動車所有人、管理人與使用人。社會補償說進一步密切了道路交通事故社會救助基金與侵權責任制度、交通事故責任強制保險之間的聯系，為追償對象等同于交通事故責任人提供了更多的理論支撐。由此，交通事故責任人可以參照《民法典》侵權責任編來解釋界定。依照《民法典》侵權責任編第五章的第1209條，根據有無支配力和過錯的不同情況，交通事故責任人可能包括機動車所有人、管理人與使用人。在具體情形中，如何確定責任主體和責任劃分都可以在《民法典》侵權責任編中借助相關條款尋找到答案。

第二，追償對象不包括未履行法定投保交強險義務的投保義務人。有觀點認為，在機動車未參加強制保險的情形中，追償對象還應當包括未履行法定投保交強險義務的投保義務人，①參見最高人民法院民法典貫徹實施工作領導小組主編：《中華人民共和國民法典侵權責任編理解與適用》，北京：人民法院出版社2020年，第400頁。其主要理論依據在于《道路交通安全法》第17條設定了投保交強險的法定義務，違反這一法定義務具有不法性，同時侵害了他人的民事權益，因而未履行法定投保交強險義務的投保義務人應當成為被追償對象。上述觀點在相當程度上突破了條文中“交通事故責任人”的文義射程，不符合通常理解的含義。畢竟，如果只是未履行法定投保義務，那么與交通事故本身并沒有直接的關系，而是與交通事故導致的責任承擔有關系。所以，《民法典》第1216條的追償對象不應當包括未履行法定投保交強險義務的投保義務人。②需要注意的是，根據《最高人民法院關于審理道路交通事故損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第16條，當事人有權要求未履行法定投保交強險義務的投保義務人在交強險責任限額范圍內予以賠償。因此，合理的解釋路徑應當是：原本，當事人應當自行承擔交通事故的喪葬、搶救等費用，同時在交強險責任限額范圍內請求前述投保義務人賠償；然而，為了更加及時有效地保障當事人權益，道路交通事故社會救助基金依法應墊付這些費用，進而在理論上取得了墊付費用的代位權，其中就包括前述第16條規定的請求未履行法定投保交強險義務的投保義務人賠償的權利。這里的代位權與道路交通事故社會救助基金本身設立的追償權在性質上并不相同。所以，《最高人民法院關于審理道路交通事故損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第16條，并不影響“追償對象不包括未履行法定投保交強險義務的投保義務人”這一結論的成立。

結 語

在《道路交通事故社會救助基金管理辦法》施行之際，審視道路交通事故社會救助基金的社會法屬性和討論社會救助與社會補償的界分具有重要的意義。由于社會救助更為人所熟知，因而社會救助說就容易在學說競爭中獲得先入為主的優勢。然而，經過認真檢討，可以發現社會救助說的直接論證路徑和間接論證路徑都存在缺陷。相較之下，社會補償說從制度發展、命名方式、思想理念、概念構成等多個維度都可以得到有力闡釋。因此，道路交通事故社會救助基金的社會法屬性應當為社會補償，而不是社會救助。這一理論重述具有重要的制度價值，既維護了法律制度的體系性，又能夠在規范資金來源、擴大保障對象、劃定保障范圍、界定追償對象等方面發揮重要作用。

社會救助和社會補償的界分不僅是道路交通事故社會救助基金研究中的具體問題，更牽涉到社會法基礎理論中的社會法體系建構。社會補償能夠填補其他社會保障類型的漏洞，③參見婁宇：《論社會補償權》，《法學》2021年第2期。有其存在的必要性，但其與社會救助、社會保險等其他社會保障類型之間的界分依然有不清晰的地方，值得在未來繼續深入研究探討。