中外現(xiàn)代檔案法規(guī)研究

李思思

黑龍江大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150080

自2021年《檔案法》修訂之后，檔案法規(guī)的熱度也隨之而來。通過對中外現(xiàn)代檔案法規(guī)發(fā)展的回顧，比較中外現(xiàn)代檔案法規(guī)的共性與差異，既可以吸取歷史的經(jīng)驗(yàn)，又可以借鑒西方檔案法規(guī)建設(shè)的長處，以提升中國檔案法規(guī)建設(shè)的水平。

一、中外現(xiàn)代檔案立法概況

（一）中國現(xiàn)代檔案立法概況

在經(jīng)歷了艱苦的解放戰(zhàn)爭并取得勝利后，中華人民共和國于1949年正式成立，新中國的一切事物都在向著好的方向逐步地發(fā)展完善，檔案事業(yè)也不例外。隨著國家各項(xiàng)法律法規(guī)的建設(shè)，檔案法規(guī)建設(shè)也開啟了一個新的階段，經(jīng)過幾代人的努力，檔案法規(guī)經(jīng)歷了從初創(chuàng)到成熟完善的過程。

1949年10月至1966年5月是我國檔案法規(guī)的初步建設(shè)時期。在此期間我國發(fā)布了例如《中共中央關(guān)于收集黨史資料的通知》等諸多的檔案法規(guī)，為保護(hù)歷史檔案免遭破壞和保護(hù)歷史全貌發(fā)揮了非常重要的作用。關(guān)于機(jī)關(guān)文書和檔案工作上的問題也急需以文本法規(guī)的形式制定并發(fā)布相關(guān)文書處理新制度和檔案管理新制度。為解決上述問題我國出臺了《公文處理暫行辦法》等法規(guī)，上述法規(guī)的發(fā)布使新中國的文檔工作站在了新的起點(diǎn)上，同時也成為我國檔案法規(guī)建設(shè)的重要組成部分。1959年我國發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)一管理黨政檔案工作的通知》，它為我國檔案法規(guī)的基本原則澆筑了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，該原則為推動我國檔案工作發(fā)展起到了積極作用，并且也一直延續(xù)至今，是我國檔案法規(guī)建設(shè)的核心之處。1955年我國發(fā)布了《國家檔案局組織簡則》，這是我國首個對檔案行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)立的法規(guī)，該簡則對國家檔案局的性質(zhì)和具體任務(wù)做出了規(guī)定，這對于加強(qiáng)對檔案的管理和監(jiān)督以及對于日后各級檔案行政管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和提高檔案工作的效率都起到了極大的促進(jìn)作用。1956年我國發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)國家檔案工作的決定》，對于檔案管理情況與當(dāng)下國情不相適應(yīng)的部分做出了明確的規(guī)定，例如檔案工作的性質(zhì)、基本原則等等方面。在這一時期，我國還發(fā)布了關(guān)于各級國家檔案館建設(shè)、加強(qiáng)發(fā)展科技檔案管理工作等方面的系列法規(guī)。

1976年10月至20世紀(jì)80年代末是我國檔案法規(guī)建設(shè)的恢復(fù)和發(fā)展時期。1979年正式恢復(fù)了國家檔案局和中央檔案館的名稱，并召開了全國檔案工作會議；1980年我國做出了開放歷史檔案的決定；1983年我國發(fā)布了重新制定的《檔案館工作通則》，該通則指出了檔案館的性質(zhì)、基本任務(wù)等等，這也使得檔案館真正成為我國檔案事業(yè)的主體，為全國各地各類檔案館的建設(shè)和恢復(fù)工作鋪墊了良好的基礎(chǔ)和充足的準(zhǔn)備；1980年我國發(fā)布了《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》，該條例是各地區(qū)、各行業(yè)系統(tǒng)修訂自身科學(xué)技術(shù)檔案工作規(guī)章制度時所參考的最具影響力的法規(guī)條文。1983年我國在此前的工作通則上補(bǔ)充了新的內(nèi)容，制定了《機(jī)關(guān)檔案室工作條例》，該條例規(guī)定了機(jī)關(guān)檔案部門的職能并對有關(guān)機(jī)關(guān)檔案工作內(nèi)容做出了更加明確的規(guī)定。并且專門檔案的管理辦法逐步地建立了起來。1987年我國通過了《檔案法》，該法是我國第一部獨(dú)立的檔案法典，它以法律條文的形式將我國有關(guān)檔案和檔案工作的根本性和原則性問題固定下來。該法對于我國檔案事業(yè)發(fā)展具有里程碑式的意義，對于我國檔案法制建設(shè)而言也是飛躍式的進(jìn)展。為了《檔案法》能夠更好地施行，1990年我國發(fā)布了《檔案法實(shí)施辦法》，將《檔案法》中的法律條文對應(yīng)著進(jìn)行了具體化展開，并在結(jié)構(gòu)上也是保持一致的。

自20世紀(jì)90年代開始，我國檔案法制建設(shè)進(jìn)入了完善時期。1992年我國發(fā)布了《檔案法規(guī)體系方案》，這標(biāo)志著我國檔案法規(guī)體系的正式確立［1］。1996年我國對《檔案法》進(jìn)行了修訂，修訂內(nèi)容主要包括賦予檔案行政管理部門行政執(zhí)法與處罰的職能等，其后對《檔案法實(shí)施辦法》也進(jìn)行了修訂并于1999年正式發(fā)布施行。我國在2011年發(fā)布了新的《檔案法規(guī)體系方案》［1］，它為未來檔案法制建設(shè)注入了時代的活力，筑牢了檔案法制建設(shè)的統(tǒng)籌性，將會推動我國法制建設(shè)邁向一個更高的階梯。2020年我國對《檔案法》進(jìn)行了修訂，將檔案開放年限從30年縮短至25年。我國對于《檔案法》修訂也可以被看作是檔案法規(guī)體系正在逐漸完善的過程。2021年我國發(fā)布的《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中指出要對《檔案法實(shí)施辦法》進(jìn)行修訂。地方性檔案法規(guī)的修訂是會隨著《檔案法》的修訂和各個地方的具體情況來進(jìn)行的，以省級地方性檔案法規(guī)為例，我國90%以上的省級地方性行政法規(guī)都進(jìn)行過適時修訂，這不僅有利于及時應(yīng)對變化著的社會情況，也有利于促進(jìn)完善檔案法制建設(shè)。此外，我國相繼出臺了《電子簽名法》和《政府信息公開條例》等等法規(guī)，《電子簽名法》的出臺的目的就是保障對進(jìn)入信息技術(shù)時代以來所產(chǎn)生的電子文件的安全保管和利用，《政府信息公開條例》的出臺所帶來的影響力不只是在檔案法制建設(shè)領(lǐng)域，更是在全社會的法制建設(shè)中也留下了濃墨重彩的一筆，它的出臺為全社會人民提供了一條獲取政府檔案信息的途徑和保障，也使得政府信息公開更加透明化。

（二）外國現(xiàn)代檔案立法概況

十月革命的勝利標(biāo)志著世界近代史的開端，世界各國的檔案法制建設(shè)在這個時期都取得了一定成果并且法制建設(shè)也日漸地完善。十月革命勝利后，蘇聯(lián)發(fā)布了《列寧檔案法令》，它是世界上第一部社會主義國家的檔案法規(guī)，以檔案立法來推動檔案工作，明確確立了檔案所有權(quán)。爾后，蘇聯(lián)相繼發(fā)布了多個檔案法規(guī)，對蘇聯(lián)本國的檔案工作做出了較為全面的規(guī)范，也為之后誕生的社會主義國家的檔案法制建設(shè)和檔案工作做出了示范。

美國是立法比較完備的國家。從19世紀(jì)末到20世紀(jì)80年代初，為了加強(qiáng)對檔案信息資源的有效管理，制定了一系列的檔案法規(guī)，1976年美國對1950《聯(lián)邦檔案法》進(jìn)行了修正和補(bǔ)充；1987年加拿大發(fā)布了《國家檔案館法》，并于2004年發(fā)布《圖書檔案館法》；1967年英國修訂了新的《公共檔案法》；1979年法國發(fā)布了《法蘭西共和國檔案法》；1918年芬蘭發(fā)布《芬蘭檔案法》，并進(jìn)行過1939年、1981年、1994年三次修訂；1996年馬來西亞發(fā)布《國家檔案法》，并于1971年修訂。1975年巴西發(fā)布《國家檔案館條例》，此后經(jīng)過多次修訂。

二、中外現(xiàn)代檔案法規(guī)的共性

縱觀中外現(xiàn)代檔案法規(guī)的發(fā)展，不難發(fā)現(xiàn)，各國檔案立法還是有一些共同之處的。

（一）中外檔案立法環(huán)境相似

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各國都在極力地創(chuàng)造良好的社會立法環(huán)境，鼓勵人民使用自己的合法權(quán)利，各國采用開設(shè)檔案展覽、開展檔案宣傳教育、開展關(guān)于檔案的趣味競賽等活動來使民眾更多地了解檔案，從而使檔案立法的環(huán)境逐漸地變好。

（二）中外將檔案立法納入其他信息立法

目前，各國將檔案立法納入其他信息立法之中，加深檔案立法與其他信息立法之間的聯(lián)系，方便信息整合以及綜合管理。例如2008年法國出臺的《遺產(chǎn)法典》就將檔案立法納入了遺產(chǎn)立法體系。

（三）中外將私人檔案納入立法之中

在各國的檔案立法中都在不斷加大重視私人檔案，為私人檔案制定管理?xiàng)l例等等，例如我國2021年新修訂的《檔案法》中就有對私人檔案的監(jiān)控、收集、利用和公布的規(guī)定，雖然還存在著一定的不足，但是我國在未來也會逐步給予私人檔案領(lǐng)域更多的關(guān)注。

（四）中外立法原則相似

各國都遵循檔案立法的根本原則，即指必須維護(hù)體現(xiàn)國家的歷史、民族利益，以及國家的安全、公民利益。并且遵循集中統(tǒng)一管理檔案的原則、維護(hù)檔案的完整與安全原則、檔案開放利用原則、檔案機(jī)關(guān)獨(dú)立性原則，這四個原則是中外檔案立法共同遵循的基本原則。

三、中外現(xiàn)代檔案法規(guī)的差異

（一）檔案法規(guī)發(fā)展道路不同

縱觀中外現(xiàn)代檔案法規(guī)的建設(shè)道路不難發(fā)現(xiàn)，它們之間的發(fā)展道路是截然不同的。中國的檔案法規(guī)體系分為了五個層次，即第一層次：檔案法律；第二層次：檔案行政法規(guī)；第三層次：中央檔案行政規(guī)章；第四層次：地方檔案法規(guī)；以及第五層次：地方檔案行政規(guī)章。我國現(xiàn)代檔案法規(guī)的建設(shè)走的是先發(fā)布檔案行政法規(guī)再發(fā)布檔案基本法的道路。自1949年新中國成立后我國發(fā)布了很多檔案法規(guī)和檔案行政規(guī)章［1］，例如1983年我國制定的《機(jī)關(guān)檔案工作條例》等等，但直到1987年我國才正式通過了第一部檔案領(lǐng)域的基本法即《檔案法》，這是我國檔案法規(guī)的發(fā)展道路。而西方與我國是不同的，西方國家的檔案法規(guī)的建設(shè)走的是先發(fā)布檔案法律再到檔案法規(guī)的道路。例如世界上第一部檔案基本法所誕生的國家——法國，《穡月七日檔案法令》就是法國于1794年最先發(fā)布的檔案法律；英國也是先頒布檔案法律再頒布檔案法規(guī)的國家，1838年英國議會通過了《公共檔案法》；德國也是先頒布檔案法律再頒布檔案法規(guī)的國家，1988年德國議會頒布了《德國檔案法》。

（二）調(diào)整檔案法律關(guān)系的側(cè)重點(diǎn)不同

我國在檔案立法方面更加側(cè)重的是公共領(lǐng)域，對私人的權(quán)利和義務(wù)沒有過多重視，雖然我國在出臺第一部《檔案法》時就已將檔案所有權(quán)形式明確為國家、集體和個人，但《檔案法》的所有條款幾乎都是針對于公共檔案的。在2021年新修訂的《檔案法》中有對于私人檔案的監(jiān)控、收集、利用和公布的規(guī)定，但對于私人檔案的流轉(zhuǎn)問題、引導(dǎo)保護(hù)問題、責(zé)任劃分問題以及如何利用等問題未作出具體的規(guī)定。相比較西方國家在檔案立法方面更加注重私人的權(quán)利，重視私人檔案，尤其是法國對于私人檔案的管理制度在全世界范圍內(nèi)都是非常完善的，在立法數(shù)量上基本相同，例如1979年發(fā)布的《法蘭西共和國檔案法》中第二章是公共檔案，第三章是私人檔案，將私人檔案放在了與公共檔案同樣重要的位置上。

（三）檔案立法的結(jié)構(gòu)不同

法律基本是由三部分構(gòu)成：總則、分則和附則。中西方檔案立法結(jié)構(gòu)在分則部分存在著明顯的差異。我國《檔案法》分則主要包括檔案機(jī)構(gòu)、檔案管理等等。《法蘭西共和國檔案法》的分則部分即公共檔案、私人檔案、公共檔案和私人檔案通則、懲處條款［2］，可以發(fā)現(xiàn)二者之間還是存在著明顯的差異的，有的國家的檔案法分則中也有關(guān)于人員的規(guī)定以及檔案鑒定方面的內(nèi)容等等。

（四）檔案法規(guī)內(nèi)容不同

美國《聯(lián)邦檔案法》中第四條專門具體地描述了署長的職責(zé)，后來頒布的《聯(lián)邦機(jī)構(gòu)檔案管理法》中第七條也描述了總審計長相對應(yīng)的職權(quán)，這在我國《檔案法》中是沒有的；加拿大2004年施行的《加拿大圖書檔案館法》［3］，該法中既包含圖書館法又包含檔案法，這種做法也是比較少見的；俄羅斯于2004年施行的《俄羅斯聯(lián)邦檔案事業(yè)法》在第一章詳細(xì)地解釋了有關(guān)法律中所出現(xiàn)的基本概念專業(yè)的術(shù)語，這在我國也是沒有的，也是俄羅斯此次實(shí)施的檔案法規(guī)的一大特色；與西方檔案法規(guī)相比，我國有獎勵條款并且鼓勵捐贈，這在西方國家是不常見的。

四、總結(jié)

通過對中外現(xiàn)代檔案法規(guī)的比較可以看出，我國在檔案法制建設(shè)中取得了一定的成就，但還是存在著一些的不足，可以從外國現(xiàn)代檔案法規(guī)的發(fā)展中得到一定的啟示，例如加大對私人檔案的重視，借鑒西方國家對私人檔案領(lǐng)域立法的經(jīng)驗(yàn)，不斷完善私人檔案領(lǐng)域立法的內(nèi)容，加大對私人檔案的監(jiān)管；加大檔案法規(guī)的宣傳力度，提升公民的檔案意識，營造良好的檔案立法環(huán)境；提升檔案立法與其他立法的協(xié)調(diào)度，堅(jiān)持遵循立法的系統(tǒng)性，堅(jiān)持與國家大政方針相同的步調(diào)，堅(jiān)持互補(bǔ)協(xié)調(diào)的原則，堅(jiān)持解決檔案工作的新問題。綜上所述，我國檔案立法汲取西方國家的長處的同時也要保持自身的特色，將我國檔案法制建設(shè)不斷完善，為檔案國際立法貢獻(xiàn)一份力量，為其他國家提供一份示范。