破產(chǎn)管理人監(jiān)督法律制度研究

李玉明

貴州衡一律師事務(wù)所，貴州 貴陽 550000

在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，每年經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中都會(huì)有著一些企業(yè)進(jìn)入到破產(chǎn)程序，而在該程序處理中破產(chǎn)管理人具有無法忽視的重要作用。破產(chǎn)管理人實(shí)質(zhì)是指在破產(chǎn)程序處理過程中，專門負(fù)責(zé)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)管理、處分、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)以及破產(chǎn)方案擬定與執(zhí)行的一個(gè)專門機(jī)構(gòu)。為了保障破產(chǎn)清算程序的規(guī)范順利進(jìn)行，就必須加強(qiáng)對(duì)破產(chǎn)管理人相關(guān)活動(dòng)的監(jiān)督管理工作。因此，國(guó)家政府需要及時(shí)制定頒布相關(guān)法律法規(guī)制度，切實(shí)落實(shí)好責(zé)任追究制度，推進(jìn)社會(huì)破產(chǎn)程序公正公平、科學(xué)有效地進(jìn)行。

一、我國(guó)破產(chǎn)管理人監(jiān)督法律制度概述

在2007年6月1日我國(guó)正式開始施行新《企業(yè)破產(chǎn)法》，該項(xiàng)法律法規(guī)制度明確了破產(chǎn)管理人的相關(guān)職責(zé)，尤其代替以往的破產(chǎn)清算組進(jìn)行對(duì)企業(yè)破產(chǎn)程序的執(zhí)行處理。《企業(yè)破產(chǎn)法》對(duì)破產(chǎn)管理人在選任方式、責(zé)任承擔(dān)以及工作職責(zé)等方面的內(nèi)容都給予了科學(xué)規(guī)范，這樣才能夠保障社會(huì)破產(chǎn)管理人員的獨(dú)立性與專業(yè)性，充分發(fā)揮出其在企業(yè)破產(chǎn)程序活動(dòng)執(zhí)行中的價(jià)值作用。

（一）破產(chǎn)管理人選任制度

作為新《企業(yè)破產(chǎn)法》施行下的破產(chǎn)管理人必須具備扎實(shí)的業(yè)務(wù)能力與專業(yè)素質(zhì)，能夠達(dá)到市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻。新《企業(yè)破產(chǎn)法》明確規(guī)定了凡是依法設(shè)立的破產(chǎn)清算事務(wù)所、律師事務(wù)所以及會(huì)計(jì)師事務(wù)所等，具有相關(guān)專業(yè)從業(yè)資格的執(zhí)業(yè)人員都能夠依法擔(dān)任破產(chǎn)管理人，為企業(yè)進(jìn)行破產(chǎn)程序進(jìn)行規(guī)范操作辦事［1］。法院有權(quán)指定并確認(rèn)相關(guān)破產(chǎn)管理人，而市場(chǎng)債權(quán)人會(huì)議同樣有權(quán)利確認(rèn)、選任以及撤換管理人。針對(duì)破產(chǎn)管理人的選任，我國(guó)制定頒布了相關(guān)法律選任制度，可以簡(jiǎn)單概括為“法院任命、債權(quán)人無異議確認(rèn)”機(jī)制。2007年4月4日由最高人民法院審判委員會(huì)第1422次會(huì)議通過的《最高人民法院關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件指定管理人的規(guī)定》第二十條內(nèi)容，明確提到人民法院通常需要根據(jù)破產(chǎn)管理人名冊(cè)所呈現(xiàn)的名單人員，綜合采取輪候、抽簽以及搖號(hào)等隨機(jī)方式公正公開指定選任相關(guān)破產(chǎn)管理人。

（二）破產(chǎn)管理人職責(zé)范圍

新《企業(yè)破產(chǎn)法》的制定頒布實(shí)施對(duì)破產(chǎn)管理人的相關(guān)職責(zé)做出了明確規(guī)定，主要包括了以下幾點(diǎn)內(nèi)容：1.深入調(diào)查企業(yè)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)狀況，編制對(duì)應(yīng)財(cái)產(chǎn)狀況報(bào)告；2.接手企業(yè)債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)、印章、賬簿以及文書等資料，負(fù)責(zé)對(duì)這些資料進(jìn)行整理分析；3.明確企業(yè)債務(wù)人的內(nèi)部管理事務(wù)；4.在召開第一次債權(quán)人會(huì)議之前，作出是否繼續(xù)或者停止債務(wù)人營(yíng)業(yè)的決定；5.代表市場(chǎng)債務(wù)人參加法院訴訟、仲裁或者其他法律程序；6.向法院提議召開債權(quán)人會(huì)議；7.法院認(rèn)為破產(chǎn)管理人需要履行的其他相關(guān)職責(zé)。

二、現(xiàn)行破產(chǎn)管理人監(jiān)督法律制度存在的不足之處

（一）破產(chǎn)管理人監(jiān)督相關(guān)措施不夠完善

雖然說新《企業(yè)破產(chǎn)法》的制定實(shí)施對(duì)社會(huì)破產(chǎn)管理人的資格消除情形做出了明確規(guī)定，然而還是存在著一些規(guī)定內(nèi)容較為籠統(tǒng)，缺乏良好的針對(duì)性和實(shí)效性，容易被市場(chǎng)相關(guān)人員鉆法律制度漏洞。例如，在新《企業(yè)破產(chǎn)法》中有一項(xiàng)規(guī)定內(nèi)容提到，由法院一方完全判定其是否存在著違規(guī)違法情形，這就一定程度證明了法院一方監(jiān)督執(zhí)行權(quán)力過大，倘若法院的最高級(jí)別執(zhí)行者與社會(huì)破產(chǎn)管理人達(dá)成某種灰色交易，那么就會(huì)容易侵犯到市場(chǎng)債權(quán)人的合法權(quán)益［2］。此外，新《企業(yè)破產(chǎn)法》對(duì)于破產(chǎn)管理人監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力規(guī)定不夠清晰明確，未科學(xué)有效采取相關(guān)方法控制措施，容易導(dǎo)致市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和行政管理機(jī)構(gòu)之間在權(quán)力執(zhí)行過程中產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)矛盾問題。破產(chǎn)管理人在企業(yè)破產(chǎn)程序執(zhí)行過程中產(chǎn)生的工作結(jié)果并不一定說就是完整正確的，如果法院沒有自身的判斷直接單一采納破產(chǎn)管理人一方的意見和建議，那么就會(huì)容易造成市場(chǎng)債權(quán)人利益受損。而債權(quán)人由于該原因?qū)е碌睦媸軗p理應(yīng)由破產(chǎn)管理人承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任，然而實(shí)際情況是新《企業(yè)破產(chǎn)法》并沒有做出相關(guān)明確規(guī)定。

（二）破產(chǎn)管理人選任監(jiān)督制度缺陷問題

雖然說我國(guó)現(xiàn)行的《企業(yè)破產(chǎn)法》在對(duì)破產(chǎn)管理人的監(jiān)督措施上在不斷強(qiáng)化，但是仍然還是存在著一些缺陷問題。首先是在破產(chǎn)管理人選任方式缺陷上，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行的《企業(yè)破產(chǎn)法》和相關(guān)司法解釋，人民法院具備關(guān)于破產(chǎn)管理人的選任權(quán)，同時(shí)還負(fù)責(zé)編制管理人名冊(cè)，然而法律針對(duì)人民法院如何編制管理人名冊(cè)并沒有清晰明確的標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)給予人民法院極大的自由裁量空間，并且也會(huì)給債權(quán)人對(duì)法院監(jiān)督造成一定困難。單一直接由人民法院對(duì)市場(chǎng)破產(chǎn)管理人進(jìn)行選任，這本身與國(guó)家法院的職能不符，會(huì)存在著司法干涉市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的嫌疑。由此可見，不應(yīng)該只由人民法院制定破產(chǎn)管理人名冊(cè)。其次是在破產(chǎn)管理人選任資格缺陷上，新《企業(yè)破產(chǎn)法》并沒有清晰明確規(guī)定破產(chǎn)管理人的范圍，在其第二十四條內(nèi)容中有提到：“管理人可以由相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)的人構(gòu)成清算組，亦或者是市場(chǎng)依法設(shè)立的破產(chǎn)清算事務(wù)所、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)擔(dān)任。”［3］然而該內(nèi)容中的“等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)”并沒有做出詳細(xì)明確的定義，是否僅指明列的三種類型讓人無法明知。

（三）沒有改變管理人任命主體單一的模式

在現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》中，參與企業(yè)破產(chǎn)程序處理的管理人以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)都是由人民法院全權(quán)決定的，而該種現(xiàn)狀將會(huì)容易導(dǎo)致產(chǎn)生兩方面現(xiàn)實(shí)問題。一方面如果由法院選任的破產(chǎn)管理人并未全面深入了解到破產(chǎn)企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)發(fā)展情況，而是全憑自身實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)展開企業(yè)破產(chǎn)清算，不讓市場(chǎng)相關(guān)債權(quán)人參與其中發(fā)表意見和想法，那么就會(huì)造成破產(chǎn)管理人一家獨(dú)大，市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)無法發(fā)揮出實(shí)際性監(jiān)督管理作用，無法切實(shí)維護(hù)好破產(chǎn)企業(yè)債權(quán)人的合法權(quán)益。除此之外，企業(yè)破產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)清算任務(wù)較為繁重，法院法官、監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及破產(chǎn)管理者作為破產(chǎn)企業(yè)財(cái)產(chǎn)清算的官方代理人員，如果他們與破產(chǎn)企業(yè)同流合污貪污犯罪，那么將會(huì)直接侵犯到市場(chǎng)相關(guān)債權(quán)人的根本利益，造成他們實(shí)際利益的損失。由此可見，如果不及時(shí)有效改變破產(chǎn)管理人任命主體單一的模式，那么始終還是無法避免在破產(chǎn)清算過程中腐敗行為的發(fā)生，無法充分保障債權(quán)人的切身利益。

（四）債權(quán)人會(huì)議作為非常設(shè)性機(jī)構(gòu)

我國(guó)現(xiàn)行的《企業(yè)破產(chǎn)法》并未明確規(guī)定債權(quán)人會(huì)議的異議權(quán)，從而會(huì)降低該會(huì)議的監(jiān)督效用。與此同時(shí)，新《企業(yè)破產(chǎn)法》還未清晰明確規(guī)定市場(chǎng)債權(quán)人會(huì)議的具體監(jiān)督形式，促使債權(quán)人會(huì)議無法行使好其監(jiān)督職權(quán)，降低債權(quán)人會(huì)議對(duì)破產(chǎn)企業(yè)清算流程的監(jiān)督作用。除了第一次債權(quán)人會(huì)議是由法院在法定期間內(nèi)定期召集之外，之后的債權(quán)人會(huì)議通常只會(huì)在必要時(shí)進(jìn)行召開，就會(huì)出現(xiàn)債權(quán)人會(huì)議在休會(huì)期間，無法有效參與到對(duì)破產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)程序辦理中的相關(guān)事務(wù)監(jiān)督活動(dòng)，再加上市場(chǎng)上一些小債權(quán)人由于自身法律意識(shí)淡薄，或者是覺得受償率會(huì)偏低，而不愿積極主動(dòng)參與到對(duì)破產(chǎn)企業(yè)清算過程的監(jiān)督管理［4］。由此可見，即便是債權(quán)人會(huì)議代表了全體債權(quán)人的利益，然而因?yàn)閭鶛?quán)人會(huì)議是作為一種非常設(shè)性機(jī)構(gòu)，不同成員參與破產(chǎn)清算監(jiān)督工作的積極性會(huì)高低不一，從而影響到整體監(jiān)督工作質(zhì)量，難以最大程度發(fā)揮出債權(quán)人會(huì)議對(duì)破產(chǎn)清算的監(jiān)督作用。

三、破產(chǎn)管理人監(jiān)督法律制度優(yōu)化改進(jìn)措施

（一）完善破產(chǎn)管理人法律監(jiān)督機(jī)制

在破產(chǎn)管理人監(jiān)督法律制度實(shí)踐改進(jìn)工作中，要積極完善法律監(jiān)督機(jī)制，形成多元監(jiān)督主體，主要可以劃分為四個(gè)方面內(nèi)容。第一方面是人民法院，法院需要嚴(yán)格按照新《企業(yè)破產(chǎn)法》，對(duì)市場(chǎng)破產(chǎn)管理人員進(jìn)行合理安排，并督促他們規(guī)范操作定時(shí)定期將破產(chǎn)企業(yè)的財(cái)產(chǎn)清算流程和成果傳遞至法院進(jìn)行了解，促使破產(chǎn)管理人的任何執(zhí)法行為都在當(dāng)?shù)胤ㄔ罕O(jiān)督范圍中。值得注意的是，由于法院本身每日所管轄的工作內(nèi)容較廣，難以起到極佳的監(jiān)督效果，因此還需要額外安排其他主體實(shí)施監(jiān)督功能。第二方面就是債權(quán)人，債權(quán)人作為破產(chǎn)企業(yè)財(cái)產(chǎn)清算的直接受益者，他們理應(yīng)獲得對(duì)企業(yè)財(cái)產(chǎn)清算的監(jiān)督權(quán)，承擔(dān)起對(duì)企業(yè)清算的相關(guān)監(jiān)督責(zé)任。市場(chǎng)債權(quán)人不僅能夠?qū)ζ髽I(yè)財(cái)產(chǎn)清算進(jìn)度有知情權(quán)，同時(shí)享有對(duì)破產(chǎn)管理人資格質(zhì)疑權(quán)等。第三方面是專門行政機(jī)構(gòu)。國(guó)家政府針對(duì)市場(chǎng)破產(chǎn)企業(yè)的清算監(jiān)督管理工作，還需科學(xué)有效建立起專門的財(cái)產(chǎn)流程司法監(jiān)督部門，由該部門負(fù)責(zé)對(duì)破產(chǎn)管理人行為展開有力監(jiān)督。在實(shí)踐監(jiān)督過程中，一旦司法監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)破產(chǎn)管理人存在著違法違規(guī)行為，那么就有權(quán)否決法院選定破產(chǎn)管理人的資格［5］。與此同時(shí)，還需司法監(jiān)督部門對(duì)企業(yè)實(shí)際清算財(cái)產(chǎn)展開審核工作，確保相關(guān)數(shù)據(jù)信息保持一致。第四方面是臨時(shí)破產(chǎn)管理人，在對(duì)臨時(shí)破產(chǎn)管理人進(jìn)行任命前，有關(guān)部門必須對(duì)其展開資格審核認(rèn)定工作。有該四方面主體形成完善的監(jiān)督機(jī)制，能夠充分保障破產(chǎn)管理人的法律監(jiān)督效果。

（二）改進(jìn)破產(chǎn)管理人選任監(jiān)督制度

首先要?jiǎng)?chuàng)新改革破產(chǎn)管理人的選任模式，科學(xué)采用以人民法院選任為主，債權(quán)人會(huì)議選任為輔的雙軌制立法模式。由國(guó)家人民法院指定的破產(chǎn)管理人，在組織召開第一次債權(quán)人會(huì)議時(shí)，可以由債權(quán)人會(huì)議確認(rèn)或者另行選任信任的優(yōu)秀破產(chǎn)管理人，充分發(fā)揮出債權(quán)人會(huì)議的監(jiān)督效用，切實(shí)保障每個(gè)債權(quán)人合法利益。只有在該當(dāng)選人不適宜擔(dān)任該職務(wù)時(shí)，人民法院方可拒絕債權(quán)人會(huì)議選任的破產(chǎn)管理人任命。除此之外，還需科學(xué)引入應(yīng)用行政機(jī)關(guān)參與選人制度。在法院或者債權(quán)人會(huì)議選任市場(chǎng)破產(chǎn)管理人后，需由專門的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)破產(chǎn)管理人資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審查工作，只有在審查通過后才可授予其破產(chǎn)管理資格。而法院只需要審查申報(bào)破產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和人員的相關(guān)條件，然后根據(jù)行政管理機(jī)構(gòu)的審查結(jié)果進(jìn)行破產(chǎn)管理人名冊(cè)的制定，這樣不僅能夠降低法院的監(jiān)督管理工作量，提升監(jiān)督工作效率，還可以杜絕法院法官以權(quán)謀私行為的發(fā)生。

（三）細(xì)化規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督

針對(duì)破產(chǎn)管理人的法律監(jiān)督工作，需要進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督，將破產(chǎn)管理人的職業(yè)義務(wù)與職業(yè)操守有效納入企業(yè)破產(chǎn)法監(jiān)督體系中。在職業(yè)操作方面，破產(chǎn)管理人需要聽取借鑒市場(chǎng)債權(quán)人的相關(guān)意見，始終以債權(quán)人根本利益為重，杜絕來自外界的利益誘惑，做好對(duì)財(cái)產(chǎn)清算相關(guān)數(shù)據(jù)信息的保密工作，不能夠以權(quán)謀私，侵犯到債權(quán)人的切身利益。在職業(yè)義務(wù)方面，破產(chǎn)管理人需要高度重視對(duì)待信托業(yè)務(wù)，在依法享有暫時(shí)持有權(quán)期間，需要維護(hù)好清算財(cái)產(chǎn)的完整性，確保財(cái)產(chǎn)和實(shí)際的一致性［6］。破產(chǎn)管理人在變價(jià)和分配清算財(cái)產(chǎn)任務(wù)中，需要嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)制度，杜絕出現(xiàn)違規(guī)行為。在細(xì)化規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督工作中，還需健全內(nèi)部責(zé)任工作體系，根據(jù)破產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部構(gòu)建出完善的責(zé)任體系，促使企業(yè)財(cái)產(chǎn)清算任務(wù)各個(gè)環(huán)節(jié)能夠切實(shí)落實(shí)到破產(chǎn)管理人中。

（四）充分行使債權(quán)人會(huì)議監(jiān)督權(quán)

市場(chǎng)債權(quán)人會(huì)議作為全體債權(quán)人的意思表示機(jī)構(gòu)，可以基于國(guó)家破產(chǎn)程序法律監(jiān)督和重大事項(xiàng)決定來維護(hù)每個(gè)債權(quán)人的根本利益。我國(guó)現(xiàn)行的新《企業(yè)破產(chǎn)法》第六十一條明確規(guī)定了其擁有五項(xiàng)職權(quán)，也就是債權(quán)核查權(quán)、管理人資格與費(fèi)用及報(bào)酬審查權(quán)、管理人監(jiān)督權(quán)、重整計(jì)劃與和解協(xié)議權(quán)、破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的變價(jià)與分配權(quán)。因此，債權(quán)人會(huì)議不應(yīng)該只是在第一次召開會(huì)議上行使自身的監(jiān)督權(quán)利，還需在企業(yè)財(cái)產(chǎn)清算全過程進(jìn)行有力監(jiān)督，充分行使好新企業(yè)破產(chǎn)法賦予的相關(guān)法律權(quán)利，以此來發(fā)揮出債權(quán)人會(huì)議在企業(yè)破產(chǎn)程序處理中的相關(guān)監(jiān)督作用，科學(xué)保障破產(chǎn)程序公正有效地進(jìn)行。

綜上所述，破產(chǎn)管理人在社會(huì)企業(yè)破產(chǎn)案件處理中起著極為重要的作用，任何破產(chǎn)管理人的行為都需要受到監(jiān)督法律制度的規(guī)范約束，只有這樣才能夠最大程度發(fā)揮出破產(chǎn)管理人的效用，切實(shí)維護(hù)好每個(gè)債權(quán)人的根本利益。因此，需要完善破產(chǎn)管理人法律監(jiān)督機(jī)制，優(yōu)化改善破產(chǎn)管理人選任監(jiān)督制度，科學(xué)有效細(xì)化規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督，并引導(dǎo)市場(chǎng)債權(quán)人充分行使債權(quán)人會(huì)議監(jiān)督權(quán)，依法維護(hù)好自身的利益。