立法與改革關系下珠海經濟特區立法權運行狀況及發展方向

曲芳林

珠海經濟特區立法研究中心，廣東 珠海 519000

1996年，第八屆全國人大通過“授權立法”的方式，賦予珠海經濟特區立法權，給予珠海極大的制度優勢。二十多年來，珠海履行“立法試驗田”作用，為珠海的改革探索提供了重要法治保障，也為全國性立法和其他地方立法提供了經驗和樣板。

一、珠海經濟特區立法權的發展歷程

經濟特區立法權是我國改革開放的產物，經濟特區立法權因改革而起，因改革而興，與改革密不可分。因此，珠海經濟特區立法權的發展歷程與改革開放的進程密切相關。

（一）珠海經濟特區立法權的發展階段

珠海經濟特區立法權主要經歷了四個階段，具體包括：

1.積極嘗試立法階段，即自1996年獲授經濟特區立法權至2000年《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）頒布實施前。1996年正處改革開放初期的探索階段。當時我國經濟非常落后，改革開放面臨著很大的現實阻礙。“先行先試是經濟特區的一項重要職責，目的是探索改革開放的實現路徑和實現形式，為全國改革開放探路開路”。［1］因此，經濟特區立法權早期的作用，主要是通過示范來消除改革疑慮，通過緩沖來維持發展穩定。這一階段，珠海結合改革的實際需要，運用特區立法權開展了大量先行性立法和試驗性立法，例如制定房地產登記條例、出租小汽車管理條例、技術成果入股與提成條例等，這些立法都早于法律、行政法規出臺，為國家立法提供了經驗。

2.踟躕盤桓階段，即自2000年《立法法》頒布實施至2010年經濟特區范圍擴容前。2000年《立法法》實施后，珠海獲得了較大的市立法權。這一階段珠海有兩個立法權：特區立法權和設區市的立法權。經濟特區法規的適用范圍嚴格限制在經濟特區范圍內，較大的市立法權制定的法規在全市行政區域內適用。囿于經濟特區范圍限制，為解決“一市兩法”問題，這一階段制定的法規以較大的市法規為主，但制定的經濟特區法規仍然在先行性立法方面進行了積極探索，例如在全國率先出臺了人民調解條例、科技創新促進條例、政府投資項目管理條例等。

3.穩步發展階段，即自2010年國務院批準珠海經濟特區擴大至全市范圍到2021年《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》公布。隨著中國市場經濟體制不斷與國際接軌和全面深化改革不斷推進，在2010年之后我國開始形成了具有中國特色的社會主義法律體系，主要的部門法、基本法都已經通過全國人大立法的形式存在，珠海經濟特區立法權先行性立法逐漸減少，操作性立法逐漸增加。操作性立法的創新性較少，主要是在上位法范圍內做適當的細化，具體可以分為兩大類：一是將政策法定化，二是推動配套措施的出臺。這一階段珠海仍然有較多創新性立法，例如橫琴新區條例、商事登記條例、橫琴新區港澳建筑及相關工程咨詢企業資質和專業人士執業資格認可規定等。

4.戰略機遇階段，即自2021年橫琴總體方案發布至今。《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》中提出，要用足用好珠海經濟特區立法權，允許珠海立足合作區改革創新實踐需要，根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定。建設橫琴粵澳深度合作區是國家全面深化改革開放的重要舉措，也是“一國兩制”的新實踐。機制體制對接是合作區建設的關鍵，如何用好合作區不同規則和機制交錯共存的區域優勢，發揮好合作區在改革創新方面的示范引領作用，實現兩地規則銜接和機制對接，是特區立法權在新時代面臨的重大挑戰，也是難得的歷史發展機遇。在這一階段，經濟特區立法變通權，是履行新時代改革“試驗田”最核心的法律工具，將會對實現合作區制度創新產生巨大的推動力。立法變通權是未來珠海特區立法權創新的關鍵所在。

（二）珠海經濟特區立法權的發展特征

珠海經濟特區立法權的發展特征，與改革開放的不同階段是相對應的。

1.在改革開放的初期，珠海經濟特區立法以先行性立法為主。改革開放初期，國家立法還很欠缺，很多法律、法規的立法條件和時機還不成熟，也沒有經驗。在這種情況下，珠海經濟特區立法權開展了大量先行性立法，積極發揮“試驗田”作用，填補了國家法律的“空白”，起到了試錯和示范作用，為全國改革開放積累了可復制推廣的成功經驗。

2.在全面深化改革時期，珠海經濟特區立法對變通性立法的需求更為迫切，創新難度越來越大。隨著中國特色社會主義法律體系的基本形成，使特區立法權的行使與過去相比已有比較大的差異。一方面，國家法律體系的不斷完善使經濟特區先行性立法的必要性大大降低，而通過變通性立法實現制度創新的比重要求則相應提高；另一方面，隨著公民法治觀念的提高以及法規備案審查等制度越來越嚴格，整個社會對特區立法權行使的合法性和合理性提出了更高的要求，特區要實現立法創新難度也越來越大。［2］

二、立法與改革關系下珠海經濟特區立法權運行存在的問題及挑戰

正如上文所述，伴隨著改革開放的發展以及經濟特區立法的實踐探索，以變通權為核心的經濟特區立法權被賦予了新的使命，對立法創新的要求也越來越高。但是立法實踐中，經濟特區法規逐漸喪失創新性，存在照抄上位法或者其他地方立法的現象，特區立法存在的必要性也大打折扣，除此之外，經濟特區立法還存在“為逃避普通地方立法的事項限制和批準程序，就普通立法事項制定經濟特區法規”的現象，［3］這些問題在珠海經濟特區立法的過程也一定程度存在，在處理立法與改革之間的關系確實遇到了一些挑戰和問題，并且背后的原因有很多方面。

（一）經濟特區法規變通權限不清，難以把握改革力度

《立法法》規定，經濟特區授權立法可以在遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則的前提下，根據具體情況和實際需要對法律、行政法規進行變通和補缺，但在地方立法實踐中對“法律和行政法規的基本原則”的內涵把握不是很準確，對處理“變通”的尺度、“填缺”的空間與確保法律、行政法規的統一正確實施之間的關系存在困惑。這一問題在對橫琴粵澳深度合作區進行立法的過程中表現得尤為突出。例如《立法法》第八條第（八）（九）項規定對民事基本制度，對基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度作了法律保留。但是這種原則性規定并沒有明確何為“基本制度”。這就導致《橫琴方案》提出的“逐步構建民商事規則銜接中國澳門、接軌國際的制度體系”要求難以落地，擔心稍有不慎侵犯到國家專屬立法權。同時，在“一國兩制”背景下推進粵港澳大灣區建設、在橫琴粵澳深度合作區實行粵澳共商共建共管共享的新體制，做到改革決策與立法決策緊密結合，都需要對涉及改革發展的海關、金融、稅收等經濟制度進行調整，但是由于經濟特區變通權限不清，如有變通都需要赴全國人大和國家相關部委請示匯報，一定程度上影響了特區立法權改革創新的力度。

（二）備案審查日益嚴格，導致經濟特區立法過于審慎，改革創新的意愿被壓制

自祁連山立法“放水”事件以來，全國人大和國務院對地方性法規、規章開展了大規模清理工作，并且對地方性法規審查的標準非常嚴格，但是審查的標準又不明確具體。立法實踐中，發現地方性法規與上位法不一致的條款要說明情況。如果被認為存在立法“放水”的問題，就會被全國通報，這導致珠海和其他經濟特區在立法中過于審慎，擔心稍有突破不僅要復函全國人大和國務院寫情況說明，還要面臨追責。在立法過程中，領導在決定是否進行制度創新時，必須考慮此種變革是否能夠獲得中央的認可和承認，以及立法創新可能帶來的不確定后果。

（三）改革攻堅期涉及利益錯綜復雜，珠海特區立法的傳統觀念和思維模式面臨挑戰

改革是一場深刻的革命，涉及各領域重大利益關系調整，涉及各方面重要體制機制完善。建設橫琴粵澳深度合作區是國家深化改革開放的重要舉措，《橫琴方案》要求珠海用足用好經濟特區立法權，實現粵澳規則對接銜接。如何實現內地與澳門不同法域規則對接銜接，具有開創性、復雜性，并且沒有先例可循，珠海經濟特區立法權傳統的認知、思維方式和方法路徑面臨著很大挑戰：

1.在立法思路上，珠海經濟特區立法權在合作區立法中，調整的主體和內容不再僅限于本市的、單一的內地法律制度體系，而是面臨對內需要實現合作區涉及的中央、廣東省、中國澳門、珠海市等多重政治實體的法治融合，對外需要統籌國內法制和涉外法制，在堅持法制統一前提下對標中國澳門乃至國際民商事規則。

2.在立法程序上，合作區實施粵澳共商共建共管共享的新體制，雙方聯合組建合作區管理委員會、執行委員會，但它們都不是傳統意義上的政府組織；合作區上升至廣東省屬地管理，但合作區仍然屬于珠海的行政管轄區域。《橫琴方案》要求運用珠海特區立法權對已經上升至省級管理的合作區進行立法，這一新的管理模式在立法程序上對我國現有的立法工作機制，即“黨政領導、人大主導、政府依托、各方參與”造成很大沖擊。例如在合作區立法程序上如何體現黨的領導？合作區已上升為省一級管理，但是立法權歸屬于珠海行使，那如何解決管理等級和立法等級的不對等？合作區執委會是否可以作為立法的提案主體？如果可以，那勢必會對立法法和地方組織法造成很大沖擊。諸如此類的問題特區立法權仍在探索階段。

三、立法與改革關系下珠海經濟特區立法未來發展方向

習近平法治思想中對法治與改革的內在關系進行了充分論述。改革和法治如“鳥之兩翼、車之雙輪”，一方面，要運用法治思維和法治方式深化改革，發揮法治對改革的引領和推動作用，確保重大改革于法有據；另一方面，法律不能成為改革的絆馬索，要把法治改革納入全面深化改革的總體部署，立法要主動適應改革的要求，實現立法和改革相銜接。充分發揮珠海經濟特區立法變通權，我認為需要從以下幾個方面考慮：

（一）完善經濟特區授權立法機制。解決珠海授權立法的現存問題，關鍵在于明確授權立法的權限。對于珠海經濟特區授權立法的權限范圍界定可以采取原則性規定和禁止事項列舉相結合的方法，明確列舉出經濟特區法規禁止涉及的事項，以增強經濟特區立法實踐的可操作性，減少立法活動的爭議，并從源頭上解決法規沖突的問題。［4］

（二）明確備案審查標準。審查標準是規范性文件備案審查中最為關鍵和核心的內容。近年來，在法規和司法解釋的備案審查實踐中積累了大量案例和經驗，形成了合憲性、政治性、合法性、適當性的審查標準，而我國《立法法》《監督法》多以“相抵觸”“不一致”等原則性表述來體現，但是在實踐中往往難以把握和操作，所以需要進一步明確備案審查的標準。

（三）調整傳統特區立法的觀念和模式。改革開放的形勢在變化，但經濟特區立法的授權目的沒有變，需要改變的是觀念、認識和思維方式。在立法實踐中發現，目前現有的立法思路和方法路徑難以解決改革發展中的問題，或者受到上位法的限制，或者受到改革實踐復雜性的牽制，尤其是合作區立法，我們發現可以挖掘的立法創新“富礦”有很多，但是研究下去會發現，運用傳統的觀念和方式會導致“無路可走”“無能為力”。因此，我們需要對現有的立法模式、立法思維進行重新審視，深入對比研究境內外類似的立法模式，探索開辟新天地，

（四）本著謹慎的原則行使立法變通權。隨著人們法治觀念日益提高，中央也一再要求“重大改革于法有據”的形勢下，特區立法權既要發揮法治創新的作用，同時又要確保不會對國家法制統一造成過大破壞，所以運用特區立法權應該本著謹慎的態度。經濟特區對于需要立法的事項，應該優先行使設區市的普通立法權，只有當需要立法的事項超越設區市立法權的范圍，或者需要對法律、行政法規基本原則進行變通時，才運用特區立法權進行立法。對于需要變通的事項涉及重大利益的，要開展立法前評估和表決前評估，充分考慮對社會輿論、法制統一帶來的影響，不能突破立法法的底線。