消費(fèi)領(lǐng)域公益訴訟中懲罰性賠償金的歸屬問題研究

譚玉華

北京德和衡（武漢）律師事務(wù)所，湖北 武漢 430030

消費(fèi)公益訴訟懲罰性賠償金歸屬爭議的焦點(diǎn)，目前主要是歸屬國庫還是歸屬消費(fèi)者。這是因?yàn)閼土P性賠償金不僅是特殊的民事責(zé)任形式，而且還具有懲罰性、威懾性、警戒性等特點(diǎn)。而本研究認(rèn)為，應(yīng)將消費(fèi)公益訴訟懲罰性賠償金歸屬公益基金。為了彌補(bǔ)消費(fèi)領(lǐng)域中存在的懲罰性賠償制度適用有限的問題，在消費(fèi)公益訴訟中采用懲罰性賠償，不僅能使司法能動(dòng)性得到充分發(fā)揮，而且還能促進(jìn)社會(huì)消費(fèi)秩序的維護(hù)和保護(hù)公私利益。

一、歸屬國庫

消費(fèi)公益訴訟懲罰性賠償金歸屬國庫是一種常見的方式，與公法視野下的懲罰性賠償?shù)膮^(qū)別是目前歸屬爭議的焦點(diǎn)所在。

（一）現(xiàn)有觀點(diǎn)與理由概述

消費(fèi)公益訴訟的懲罰性賠償金歸屬國庫，實(shí)際是對行政行為轉(zhuǎn)變成司法審判而處罰，勢必面臨多重處罰的問題，即在遭受行政處罰甚至刑事處罰的基礎(chǔ)上還要進(jìn)行公法處罰，與一事不二罰的原則相違背。雖然均是歸屬國庫，歸國家所有，由國家及其職能部門對懲罰賠償金享有管理、支配、使用權(quán)，但是對此做法也有多種不同的觀點(diǎn)，有的觀點(diǎn)認(rèn)為需要將消費(fèi)公益訴訟懲罰性賠償金歸屬國庫，通過國家進(jìn)行統(tǒng)一管理、支配和使用；有的觀點(diǎn)認(rèn)為大規(guī)模消費(fèi)侵權(quán)主要是在一定地域范圍中出現(xiàn)，所以應(yīng)將消費(fèi)公益訴訟懲罰性賠償金歸屬地方財(cái)政，由地方政府進(jìn)行管理、支配和使用；有的觀點(diǎn)認(rèn)為需要將消費(fèi)公益訴訟懲罰性賠償金歸屬有關(guān)行政管理部門來管理、支配與使用；另一些觀點(diǎn)則認(rèn)為需要將消費(fèi)公益訴訟懲罰性賠償金歸屬審理法院代為管理和支配與使用。而這些都是歸屬國庫的一種表現(xiàn)，這些看法的提出理由主要有以下幾點(diǎn)：一是與常規(guī)的消費(fèi)私益訴訟存在本質(zhì)上的區(qū)別，消費(fèi)公益訴訟旨在維護(hù)公共利益，不存在向具體受害者消費(fèi)損害賠償?shù)膯栴}；二是消費(fèi)公益訴訟的原告并非消費(fèi)侵權(quán)行為直接受害者，也就是不是消費(fèi)者本人，而是公訴機(jī)關(guān)進(jìn)行的，所以消費(fèi)者沒有領(lǐng)取賠償金的資格和條件；三是在不特定消費(fèi)侵權(quán)訴訟時(shí)，沒有涉及消費(fèi)者損害賠償問題［1］。

（二）觀點(diǎn)評(píng)述

雖然這些觀點(diǎn)和理由都有一定的道理，但是并沒有把問題實(shí)質(zhì)完全說到位，問題的核心就在于懲罰性賠償兼具保護(hù)公益和私益的雙重功能，若直接歸屬國庫，勢必會(huì)影響其在保護(hù)私益方面的功能。懲罰性賠償提出的前提就是消費(fèi)者被侵權(quán)，公益訴訟旨在強(qiáng)化公益保護(hù)，因此需要將懲罰性賠償金納入公益，國庫又是這些懲罰性賠償金的收納主體。由此引發(fā)的矛盾就是懲罰性賠償金的請求權(quán)與歸屬相悖，其中被侵權(quán)的消費(fèi)者具有懲罰性賠償金的請求權(quán)，而這一觀點(diǎn)是將懲罰性賠償金納入國庫，使得具有請求權(quán)的主體利益受損。在此類公益訴訟時(shí)，訴訟主體并非實(shí)體權(quán)利人，一般以檢察院和消協(xié)為主，且以訴訟提起人的視角來發(fā)起公益訴訟，如果將此類公益訴訟獲得的懲罰性賠償金直接上繳國庫，就會(huì)出現(xiàn)本屬于實(shí)體權(quán)利人和具有請求權(quán)的消費(fèi)者轉(zhuǎn)移給國家，這樣就很難解釋尚無法律規(guī)定的情況下如何轉(zhuǎn)移請求權(quán)，而且消費(fèi)者個(gè)人權(quán)利保護(hù)也被忽視，消費(fèi)者又是直接受損的主體，不僅難以通過此類公益訴訟獲取懲罰性賠償金的救濟(jì)，而且再次訴訟的權(quán)利也會(huì)隨之消失，使得被侵權(quán)的消費(fèi)者利益受到較大影響。

懲罰性賠償金制度既要保護(hù)集體公益，又要保護(hù)消費(fèi)者的私益，若只將懲罰性賠償金歸屬于任何一方，都會(huì)與立法初衷相違背。我國在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中，針對經(jīng)營者對消費(fèi)者實(shí)施消費(fèi)欺詐的情況，賦予消費(fèi)者請求獲取價(jià)款3倍的賠償?shù)臋?quán)利，即便只是對賠償?shù)谋堵蔬M(jìn)行了固定，但是其具有的懲罰性沒有變化，只不過沒有針對經(jīng)營者的違法程度而設(shè)定更加詳盡的懲罰，說明懲罰性賠償?shù)牧⒎ǔ踔跃驮谟诒Ｗo(hù)消費(fèi)者權(quán)益。值得一提的是，當(dāng)消費(fèi)者正當(dāng)權(quán)益被侵害時(shí)，消費(fèi)者不僅可以通過訴訟獲取高額賠償，而且通過懲罰性賠償足以懲戒和威懾違法違規(guī)經(jīng)營者，進(jìn)而在穩(wěn)定消費(fèi)秩序的同時(shí)增強(qiáng)消費(fèi)者的消費(fèi)信心，避免由于懼怕經(jīng)營者違法違規(guī)而不敢消費(fèi)和不敢維護(hù)自身的正當(dāng)權(quán)益，有效地增強(qiáng)了消費(fèi)者的安全感，也有助于刺激市場消費(fèi)和活躍市場經(jīng)濟(jì)。即便是在最新的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《食品安全法》中，所采用的固定倍率的做法也均沒有變化，可見在法益保護(hù)中消費(fèi)者得到大于損失的賠償十分重要，那么若忽視懲罰性賠償制度的私益保護(hù)功能，只是將其對于不法行為的懲罰功能發(fā)揮出來，勢必會(huì)與懲罰性賠償立法初衷相悖。

此外，還有學(xué)者認(rèn)為公益訴訟中需要獨(dú)立設(shè)置懲罰性賠償請求權(quán)，但是這樣的看法是把公法懲罰采用懲罰性賠償?shù)拿x并通過公益訴訟提出。消費(fèi)公益訴訟本質(zhì)上是一種民事訴訟，民事訴訟中又不能將公法懲罰作為唯一請求權(quán)，那么勢必就需要增設(shè)公法，進(jìn)而在此類訴訟中只有公益保護(hù)功能，而喪失了對消費(fèi)者的私益保護(hù)功能，此時(shí)就類似于行政處罰的性質(zhì)。

因此，本文認(rèn)為，基于消費(fèi)公益訴訟的懲罰性賠償金歸屬于國庫是一種不可取的做法［2］。

二、歸屬消費(fèi)者

上述我們對消費(fèi)公益訴訟懲罰性賠償金歸屬國庫進(jìn)行了否定，而將其歸屬消費(fèi)者就顯得理所應(yīng)當(dāng)，實(shí)踐中也有學(xué)者認(rèn)為懲罰性賠償請求權(quán)本屬消費(fèi)者，應(yīng)直接歸屬消費(fèi)者。而此時(shí)又需要面對以下矛盾和問題。

（一）違背公益訴訟的初衷

公益訴訟是以民事訴訟的方式而實(shí)施，由法定機(jī)關(guān)、組織以保護(hù)國家、社會(huì)公共利益為目的而發(fā)起的訴訟，且當(dāng)事人訴訟目的并非個(gè)人利益，旨在維護(hù)公共利益。因此，消費(fèi)公益訴訟提起的目的也是維護(hù)公共利益，也就是對違法者給消費(fèi)秩序帶來的損害進(jìn)行維護(hù)的過程。而如果直接將懲罰賠償金全部歸屬于消費(fèi)者，那么使得公益訴訟成為消費(fèi)者獲取自我損失賠償?shù)墓ぞ撸瑢?dǎo)致公益訴訟的價(jià)值發(fā)生變化，就與初衷相悖。

（二）激勵(lì)功能矛盾

懲罰性賠償金制度的設(shè)立，旨在激勵(lì)被侵權(quán)的消費(fèi)者，運(yùn)用法律武器同侵害自身消費(fèi)權(quán)益的不法行為做斗爭，以確保自身的正當(dāng)消費(fèi)權(quán)益得到維護(hù)。同時(shí)，高倍率的懲罰性賠償金，旨在激勵(lì)消費(fèi)者訴訟維權(quán)，同時(shí)通過消費(fèi)者自主提起訴訟，能有效彌補(bǔ)公權(quán)執(zhí)法資源在消費(fèi)領(lǐng)域中的資源不足，如果在公益訴訟中將賠償金判決完全歸屬于消費(fèi)者，那么消費(fèi)者不用訴訟就能獲得高額賠償獎(jiǎng)勵(lì)，從而消費(fèi)者不用訴訟，只要在消費(fèi)公益訴訟后就能得到巨額的懲罰性賠償，進(jìn)而出現(xiàn)維權(quán)消極的情況。消費(fèi)者不愿意維權(quán)則只待獲得來自公益訴訟的救濟(jì)，從而導(dǎo)致以節(jié)約執(zhí)法資源為目的的公益訴訟與法律鼓勵(lì)消費(fèi)者積極維權(quán)的目的相悖，導(dǎo)致司法資源被消耗且消費(fèi)者消極維權(quán)，其喪失法律激勵(lì)維權(quán)功能。

（三）找不到消費(fèi)者

從現(xiàn)實(shí)的司法實(shí)踐來看，由于消費(fèi)者難以有效證明自身的消費(fèi)者身份，而經(jīng)營者又切實(shí)發(fā)生了危害消費(fèi)者的行為，此時(shí)就需要采取公益訴訟的方式對經(jīng)營者的違法行為進(jìn)行處理，從而面臨缺乏訴訟主體的矛盾。若將賠償金判決給消費(fèi)者，則需要面對消費(fèi)者難以自證的問題。而公益訴訟介入則是為了解決這一問題，但是賠償金直接歸屬消費(fèi)者又會(huì)再次出現(xiàn)問題，即消費(fèi)者難以自證為消費(fèi)者，進(jìn)而難以領(lǐng)取賠償金，使得公益訴訟本來是為解決訴訟主體矛盾，卻又陷入矛盾。而現(xiàn)實(shí)是難以把所領(lǐng)取的賠償金上繳到國庫，進(jìn)而需要再次面臨懲罰性賠償金歸屬國庫的矛盾，若不上繳國庫，又沒有消費(fèi)主體，導(dǎo)致問題難以解決，進(jìn)而該制度的價(jià)值和合理性勢必存疑。

基于此，本研究認(rèn)為，司法實(shí)踐的消費(fèi)公益訴訟懲罰性賠償金歸屬消費(fèi)者的做法不予肯定［3］。

三、歸屬公益基金

通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，若歸屬國庫，就只保護(hù)了公益而忽視了私益的保護(hù)，若歸屬消費(fèi)者，則會(huì)存在上述三點(diǎn)矛盾，即違背公益訴訟的初衷、懲罰性賠償?shù)募?lì)功能喪失、找不到消費(fèi)者。那么消費(fèi)公益訴訟懲罰性賠償金歸屬問題應(yīng)該如何處理呢？所以就出現(xiàn)了歸屬公益基金的觀點(diǎn)。

（一）現(xiàn)有觀點(diǎn)概述

將懲罰性賠償金設(shè)立公益基金實(shí)際是司法實(shí)踐中的創(chuàng)新，且得到最高法和最高檢的高度重視，但在公益訴訟中的適用合法性有著一定的爭議，這是由于將公益性賠償金歸屬公益基金缺乏法律依據(jù)的支撐，存在司法私自增設(shè)懲罰性賠償金獨(dú)立請求權(quán)之嫌。而把公益基金的屬性定為獨(dú)立私自體，需要明確公益基金的法律地位，若納入獨(dú)立私自體，把懲罰性賠償金歸屬于公益基金，那么則說明公益基金就是具備懲罰性賠償實(shí)體請求權(quán)之主體，使得賠償金判決歸屬公益基金喪失合法性。因此，本研究認(rèn)為，消費(fèi)公益訴訟中的懲罰性賠償制度并非歸屬于消費(fèi)者的直接賠償，是尚無法律定論的一種全新的懲罰性賠償制度。而公益基金是建立在保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益之上的一種公益組織，具有無因管理人的特點(diǎn)，為預(yù)防私益和公益受損，公益基金在實(shí)施管理消費(fèi)者的行為時(shí)，勢必難以行使權(quán)利來保障公益和私益。此外，《民法典》對無因管理的權(quán)利與義務(wù)也進(jìn)行了規(guī)定，若采取設(shè)置公益基金對消費(fèi)者權(quán)利進(jìn)行管理，則能滿足公益訴訟在請求權(quán)方面來源于消費(fèi)者，加上無因管理可以要求作為受益人的被侵權(quán)消費(fèi)者承擔(dān)因?qū)嵤┕芾硎聞?wù)而產(chǎn)生的必要開支，那么就能將公益保護(hù)支出、訴訟成本等隸屬于必要開支之列，從而預(yù)防消費(fèi)者消極應(yīng)訴就能獲取懲罰性賠償金的問題。

由此可見，將懲罰性賠償金納入公益基金后，公益基金并非直接向被侵權(quán)的消費(fèi)者賠償，而是將被侵權(quán)消費(fèi)者作為公益基金的管理主體，使得懲罰性賠償金既能對消費(fèi)者的損失進(jìn)行賠償，又能保證公益訴訟引發(fā)的訴訟成本得以降低，還能將多余的懲罰性賠償金用于消費(fèi)者權(quán)益維護(hù)的公益訴訟之中，使得懲罰性賠償金不僅有利于公益和私益的保護(hù)，而且還能對經(jīng)營者的違法違規(guī)行為進(jìn)行震懾，有效維護(hù)整個(gè)市場消費(fèi)秩序的穩(wěn)定性和高效性［4］。

（二）歸屬公益金的必要性論證

一是有助于司法實(shí)踐矛盾的解決。歸屬公益基金的做法旨在鼓勵(lì)消費(fèi)者敢于與不誠實(shí)、非法經(jīng)營行為說不、作斗爭，既能對違法行為進(jìn)行懲罰，又能達(dá)到防患于未然的目的，同時(shí)還能解決歸屬國庫引發(fā)的重復(fù)性懲罰和歸屬消費(fèi)者引發(fā)的諸多矛盾與問題。由于歸屬公益基金的做法并沒有將賠償金直接歸屬消費(fèi)者，又能避免懲罰性賠償金淪為私益保護(hù)的專屬工具，契合公益訴訟初衷，將剩余懲罰性賠償金納入公益基金且主要用于維護(hù)公益而非繳國庫，著力解決一事不二罰的窘境。

二是有助于私益得到更好的保護(hù)。在公益基金無因管理中，通過尋找被侵權(quán)消費(fèi)者，對消費(fèi)者被侵權(quán)的行為進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，推動(dòng)懲罰性賠償制度的落地落實(shí)，在彌補(bǔ)消費(fèi)者損失的同時(shí)，對違法行為進(jìn)行震懾和遏制。同時(shí)，將賠償金作為公益基金，又能有效解決訴訟雙方實(shí)力懸殊的問題，這是因?yàn)槭芎οM(fèi)者往往是獨(dú)立個(gè)體，很難具有與經(jīng)營者抗衡的訴訟能力，而消費(fèi)者協(xié)會(huì)則能有效解決這一問題。

三是有助于公益得到更好的保護(hù)。之所以要設(shè)立公益保護(hù)，主要是為滿足設(shè)立公益基金而產(chǎn)生的必要性支持，而消費(fèi)者利益并非只是個(gè)人利益，還涉及恢復(fù)被破壞的市場消費(fèi)環(huán)境和消費(fèi)秩序。公益保護(hù)則是從公益基金中獲取部分基金來恢復(fù)消費(fèi)秩序，達(dá)到保護(hù)公共利益的目的。但是賠償金使用需要限制在無因管理之內(nèi)，從而使得消費(fèi)公益訴訟中懲罰性賠償提起的合法性得以保障。即通過無因管理使得判決賠償金歸屬公益基金的方式得以合法，實(shí)現(xiàn)對公益和私益的有效保護(hù)［5］。

四、結(jié)語

懲罰性賠償較為特殊，兼具公益、私益保護(hù)的雙重功能，加上賠償金往往數(shù)額大，所以需要在司法實(shí)踐中審慎對待，在確保立法初衷得以保護(hù)的同時(shí)，要兼顧公益和私益保護(hù)時(shí)的價(jià)值，將消費(fèi)公益訴訟中的懲罰性賠償金歸屬公益基金，只是本研究提出的一種觀點(diǎn)和嘗試，在司法實(shí)踐中如何確保公益基金用在公益，如何加強(qiáng)對其的使用和監(jiān)管需要法律來指引。因此本研究建議，把歸屬公益基金作為賠償金歸屬的統(tǒng)一方式，實(shí)現(xiàn)司法統(tǒng)一，并加大無因管理的范圍，完善法律規(guī)定，優(yōu)化管理內(nèi)容、費(fèi)用等細(xì)節(jié)，才能更好地使懲罰性賠償金的歸屬問題得以落地落實(shí)。