試論食品安全事故的認定

楊娜莉，張宏，李琳，顧洪盼，徐瑋

石家莊市市場監督管理局（石家莊 050031）

發生食品安全事故既會嚴重影響人類健康，也會對社會和經濟造成非常巨大的影響，甚至會直接或間接影響政府在公眾中的形象和公信力。尤其在目前國家和公眾普遍重視“大健康”的背景下，食品安全事故關注度高，燃點低。自2009年2月28日我國頒布第一部《中華人民共和國食品安全法》，首次把食品安全事故定義為“食物中毒、食源性疾病、食品污染等源于食品，對人體健康有危害或者可能有危害的事故”以來，雖然《中華人民共和國食品安全法》歷經多次修改，食品安全事故定義表述有所差別，但都將食品污染、食源性疾病和食物中毒包含其中。在《中華人民共和國食品衛生法》時期，相關法律和標準有食物中毒的表述，沒有食源性疾病的表述，食源性疾病的概念僅僅是學術或理論上的，還沒有提升到法律層面。衛生行政部門既負責食品衛生的監督管理，也負責食物中毒的處置工作，不涉及部門之間的協調。1994年8月1日實施的GB 14938—1994《食物中毒診斷標準及技術處理總則》[1]，使得食物中毒診斷有章可循，對食物中毒的診斷和處置發揮了巨大的作用。2015年和2018年國家兩次對食品安全監督管理職責進行了調整，將食品安全的監督管理職責劃歸了食品安全監督管理部門（市場監督管理部門）；國務院衛生行政部門負責組織開展食品安全風險監測和風險評估，會同國務院食品安全監督管理部門制定并公布食品安全國家標準；疾病預防控制機構負責對與食品安全事故有關的因素開展流行病學調查。但在2017年3月23日，原國家質檢總局和國家標準委發布2017年第6號公告，廢止了GB 14938—1994《食物中毒診斷標準及技術處理總則》[2]。到目前為止，我國法律法規雖然對食品安全事故、食源性疾病和食物中毒有相應的表述，但對食品安全事故的認定未有一個明確的規定或標準，無論是食品安全事故的認定，還是食物中毒的診斷，都處于無法可依，無章可循的狀態。從既往文獻看，多是從食品安全事故的流行病學調查方面的研究[3-7]，即便是有食品安全事故認定的著作，也是基于衛生行政部門主導下的食品安全監管與食品安全事故的調查處理[8]。因此，在食品安全監管體制已經變更，監督管理職責發生重大變化的背景下，對食品安全事故的認定進行研究很有必要。這既有利于推動關于食品安全事故相關法規和標準的制定，促進食品安全事故認定的科學化、規范化和法制化，也有利于解決地方各級食品安全監督管理部門所需。

1 食品安全事故及相關定義

1.1 食品安全事故

《中華人民共和國食品安全法》（2021年4月29日第二次修正）第一百五十條規定，食品安全事故是指食源性疾病、食品污染等源于食品，對人體健康有危害或者可能有危害的事故。同時還規定，食源性疾病是指食品中致病因素進入人體引起的感染性、中毒性等疾病，包括食物中毒。

1.2 食源性疾病

1984年，WHO對食源性疾病給出定義：“食源性疾病是指通過攝食進入人體內的各種致病因子引起的、通常具有感染性質或中毒性質的一類疾病。”[9]《中華人民共和國食品安全法》（2021年4月29日第二次修正）第一百五十條規定，食源性疾病是指食品中致病因素進入人體引起的感染性、中毒性等疾病，包括食物中毒。

上述關于食源性疾病定義的表述雖有細微差別，但其基本內涵是一樣的。食源性疾病主要包括下列范疇：一是食物中毒，這是最常見的食源性疾病；二是食源性腸道傳染病，包括細菌性及病毒性腸道傳染性疾病；三是食源性寄生蟲病，包括囊尾蚴、旋毛蟲引起的人獸共患寄生蟲病及進食了生的或半生不熟的感染過吸蟲、線蟲的魚、蝦、蛙、螺等引起的人體寄生蟲感染性疾病。

1.3 食物中毒

GB 14938—1994《食物中毒診斷標準及技術處理總則》[1]中，把食物中毒的定義為指攝入含有生物性、化學性有毒有害物質的食物或把有毒有害物質當作食物攝入后所出現的非傳染性的急性、亞急性疾病，這也是高等醫藥院校教材普遍采用的一個定義[9-10]。這一標準已于2017年3月23日被廢止[2]，目前關于食物中毒尚無官方的統一定義。

1.4 食品污染

食品污染是指在各種條件下，導致有毒有害物質進入到食物中，造成食品安全性、營養性和/或感官性狀發生改變的過程[9]。

一般情況下，食品污染物按性質分為3大類，即生物性污染物、化學性污染物和物理性污染物，相對應的食品污染也分別稱之為生物性污染、化學性污染和物理性污染。食品污染事故包括生物性污染事故（如1985年始見于英國的瘋牛病事故、2000年的法國肉制品李斯特菌污染事故、2001年的歐洲口蹄疫事故及2003年的亞洲禽流感事故等）、化學性污染事故（如1956年日本的水俁病事故、2008年中國奶制品三聚氰胺污染事故及2011年的瘦肉精事故等）和物理性污染事故（如2011年日本福島核電站泄漏，2015年在與福島縣相鄰栃木縣一所小學的校餐被檢出放射性銫超標，其中竹筍的放射性銫超標一倍以上等）[9]。

2 食品安全事故認定的概念

食品安全事故認定的根本目的，是為了維護當事人的合法權益及切身利益，同時也是為了維護社會公共秩序正常運行，保證社會主義現代化建設順利進行。通過對食品安全事故的認定，分清事故責任，以便對當事人準確地進行行政處罰、刑事處罰以及解決民事損害賠償等工作，所以食品安全事故的認定是對食品安全事故及時進行法律處理的前提條件。

食品安全事故認定就是要認定某一事故是否是食品安全事故，是何性質的食品安全事故，這些與事故相關當事人的切身利益密切相關，需要有相關的法律法規或標準為依據，也需要有相應的證據來證明。

對此，我們認為食品安全事故認定應定義為“依照特定標準或規范對某一事故是否構成食品安全事故以及食品安全事故是何種性質進行判斷和確定的法律行為”。

3 食品安全事故認定原則

為客觀、公正、準確地對食品安全事故做出認定，事故認定工作必須遵循相應的基本原則。綜合考慮食品安全事故本身所固有的特點，參考王彬輝[8]的觀點，此次研究認為食品安全事故認定應遵循屬地管理、分級負責、尊重事實、依法有據、注重科學、多方協作的原則。

3.1 屬地管理分級負責的原則

《中華人民共和國突發事件應對法》第四條規定，國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。由此可見，分級負責、屬地管理是我國應急管理體制的主要內容之一。屬地管理分級負責在我國各級的食品安全事故應急預案中都有明確規定和要求。

所謂屬地管理就是對行政管理“橫”的方面提出要求，按照行政區劃屬于誰的行政轄區就由誰負責管理。當然，強調屬地管理并不是所有的事項都交由基層管理，與此緊密相連的就是分級負責。所謂分級負責就是從中央到地方各級“縱”的方面提出要求，從中央到地方要分級分工，各負其責，屬于哪一級職權范圍內的問題，由哪一級負責處理。

3.2 以事實為依據的原則

以事實為依據指認定食品安全事故的基礎是經過查證的客觀事實。這是認定食品安全事故的根本出發點，也是基本前提。

事實清楚是指有關食品安全事故發生的基本過程、原因等事故情況已了解清楚，且各方當事人對這些基本事實的認定無異議。食品安全事故何時、何地發生，造成何種后果，當事人有何違法行為、違法行為與事故之間是否有因果關系等一系列情況都是食品安全事故的基本事實，這些事實是認定食品安全事故的前提與基礎。確定事實是否清楚是建立在證據是否確實充分的基礎上的。證據確實充分是指用于食品安全事故認定的基本事實均有足夠充分的經查證屬實的證據予以證明。能夠證明食品安全事故事實情況的一切客觀真實情況即為食品安全事故中的證據。

3.3 依法認定的原則

認定食品安全事故責任，要依照我國相應的法律、法規、規定和標準，依法認定。我國現行認定食品安全事故的法律依據主要是《中華人民共和國食品安全法》和各級的食品安全事故應急預案，但還缺乏食品安全事故認定方面詳細具體規定，尤其是在《食物中毒事故處理辦法》[11]《食物中毒診斷標準及技術處理總則》[1]等規定和標準廢止后，明顯缺乏相應具體依據。急需制定相應的法律規范與標準，做到有法可依。

3.4 依靠科學技術的原則

食品安全事故的認定需要借助醫學上的判斷，如GB 14938—1994《食物中毒診斷標準及技術處理總則》[1]中明確規定食物中毒患者的認定由食品衛生醫師以上（含食品衛生醫師）診斷確定；食物中毒診斷的基礎是在食物中毒調查中所占有的資料，把這些資料進行整理，用流行病學的方法進行分析，結合各類各種食物中毒的特點進行綜合判斷；食物中毒的確定應盡可能有實驗室資料，從不同病人和中毒食品中檢出相同的病原。對原因不明的食物中毒，流行病學的分析報告至關重要，該報告必須滿足食物中毒流行病學特征性的要求，必要時可由三名副主任醫師以上的食品衛生專家進行評定。可惜這一規定已被廢止。

3.5 堅持多方協作的原則

《中華人民共和國食品安全法》規定，食品安全的監督管理和食品安全事故的處置由食品安全監督管理部門（市場監督管理部門）負責，國務院衛生行政部門負責組織開展食品安全風險監測和風險評估，會同國務院食品安全監督管理部門制定并公布食品安全國家標準，疾病預防控制機構負責對與食品安全事故有關的因素開展流行病學調查。這樣的規定勢必要求各相關部門必須在分工負責的基礎上，做到多方協作，形成合力。涉及食用農產品的，還需要農業農村部門的配合，排查是否涉及刑事案件的，還需要公安部門的配合等。因此，食品安全事故的認定，應堅持多方協作的原則。

4 食品安全事故認定的部門

4.1 食品安全事故認定的部門

《中華人民共和國食品安全法》第一百零三條第一款規定，事故單位和接收病人進行治療的單位應當及時向事故發生地縣級人民政府食品安全監督管理、衛生行政部門報告；該條第二款規定，接到報告的縣級人民政府食品安全監督管理部門應當按照應急預案的規定向本級人民政府和上級人民政府食品安全監督管理部門報告；第一百零五條規定，縣級以上人民政府食品安全監督管理部門接到食品安全事故的報告后，應當立即會同同級衛生行政、農業行政等部門進行調查處理，并采取措施，防止或者減輕社會危害；第一百零六條規定，發生食品安全事故，設區的市級以上人民政府食品安全監督管理部門應當立即會同有關部門進行事故責任調查，督促有關部門履行職責，向本級人民政府和上一級人民政府食品安全監督管理部門提出事故責任調查處理報告。從這些規定來看，食品安全監督管理部門是食品安全事故處置的主管部門。按照誰主管誰負責的行政管理原則，食品安全事故的認定，應該由食品安全監督管理部門負責。

原衛生部辦公廳發布《食品安全事故流行病學調查技術指南（2012年版）》（衛辦監督發[2012]74號）[12]規定，按照屬地管理，分級負責的原則，縣級疾病預防控制機構負責一般食品安全事故的調查，市級疾病預防控制機構負責較大食品安全事故的調查，省級疾病預防控制機構負責重大食品安全事故的調查，國家級疾病預防控制機構負責特別重大食品安全事故的調查。參照這一規定的原則，結合我國對食品安全事故的分級響應[13]，對食品安全事故的認定，應確定為Ⅳ級食品安全事故由縣級食品安全監督管理部門認定；Ⅲ級食品安全事故由設區市級食品安全監督管理部門認定；Ⅱ級食品安全事故由省級食品安全監督管理部門認定；Ⅰ級食品安全事故由國家級食品安全監督管理部門認定。

4.2 流行病學調查結論與食品安全事故認定的關系

《食品安全事故流行病學調查技術指南》（2012年版）[11]導言中明確指出，食品安全事故調查的任務是通過開展現場流行病學調查、食品衛生學調查和實驗室檢驗工作，調查事故有關人群的健康損害情況、流行病學特征及其影響因素，調查事故有關的食品及致病因子、污染原因，做出事故調查結論，提出預防和控制事故的建議，并向同級政府確立的承擔組織查處事故的部門提出事故調查報告，為同級政府確立的承擔組織查處事故的部門判定事故性質和事故發生原因提供科學依據。由此可見，食品安全事故流行病學調查結論是食品安全事故認定的主要證據之一，而不是由食品安全事故流行病學調查結論來代替食品安全事故的認定。

5 食品安全事故認定的依據

食品安全事故認定的依據應包括事實是否存在，是否具有法律依據，是否有科學理論依據等。其中，事實是指運用各種證據證明與食品安全事故發生的相關事實；法律依據是指有關食品安全事故法律、法規和食品安全事故處理相關辦法等；科學理論依據是指食品安全事故的流行病學等科學理論。

5.1 食源性疾病事故認定的依據

食源性疾病事故認定的依據主要包括以下內容：

1. 證明與食品安全事故發生的相關事實證據；

2. 有關食品安全事故法律、法規和食品安全事故處理相關辦法等規定；

3. 食品安全事故的流行病學調查報告；

4. 流行病學調查不能做出調查結論的，由5名食品安全專家（至少含2名流行病學調查專家）進行評定。評定結論中至少應包含有是否是食品安全事故，如果確定為食品安全事故，應明確事故性質和事故發生原因。

食品安全事故的流行病學調查報告的內容應包括但不限于[12]：

①調查過程：目的、方法：包括流行病學的內容（調查人群描述、病例定義、如何開展病例搜索、如何選擇病例和對照、資料收集方法、資料分析方法等）與實驗室檢測的內容（樣本采集與運送方法、采用的實驗室檢測技術和數據分析方法）。

②調查結果：現場流行病學調查、食品衛生學調查、實驗室檢驗結果。

③調查結論：概括事故調查中的主要發現和特點，做出結論的主要依據、理由。調查結論內容應當包括事故范圍、發病人數、致病因子、污染食品及污染原因。不能做出調查結論的事項應當說明原因。

5.2 食品污染事故認定的依據

食品污染事故認定的依據主要包括以下內容：

1. 證明與食品污染事故發生的相關事實證據（被污染食品的名稱、數量、來源、流向證據和情況說明；污染物的名稱、數量、可疑污染環節證據和說明）；

2. 有關食品安全事故法律、法規和相關管理辦法等規定；

3. 相關食品的檢驗報告；

4. 其他必要的材料。

6 涉及腸道傳染病類食源性疾病的認定

《中華人民共和國傳染病防治法》第六條規定，國務院衛生行政部門主管全國傳染病防治及其監督管理工作。縣級以上地方人民政府衛生行政部門負責本行政區域內的傳染病防治及其監督管理工作。第七條規定，各級疾病預防控制機構承擔傳染病監測、預測、流行病學調查、疫情報告以及其他預防、控制工作。

從上述規定看，衛生行政部門是傳染病防治及其監督管理的主管部門，疾病預防控制機構承擔傳染病監測、預測、流行病學調查、疫情報告以及其他預防、控制工作。這里所說的傳染病當然包括腸道傳染病。這一點在原衛生部頒發的《食品安全事故流行病學調查工作規范》（衛監督發[2011]86號）[14]中已有體現。該規范的第二十二條規定，事故流行病學調查涉及傳染性疾病的，疾病預防控制機構應當同時按照《中華人民共和國傳染病防治法》的有關規定采取相應措施。《食品安全事故流行病學調查技術指南（2012年版）》[12]中也提出了同樣的要求。

《中華人民共和國傳染病防治法》第三條規定，本法規定的傳染病分為甲類、乙類和丙類。其中甲類中涉及腸道傳染病的是霍亂；乙類中涉及的腸道傳染病有病毒性肝炎、細菌性和阿米巴性痢疾、傷寒和副傷寒等；丙類中涉及的腸道傳染病有除霍亂、細菌性和阿米巴性痢疾、傷寒和副傷寒以外的感染性腹瀉病。

中華人民共和國衛生行業標準WS 271—2007《感染性腹瀉診斷標準》[15]中明確規定，本標準規定了除霍亂、痢疾、傷寒、副傷寒以外的感染性腹瀉的診斷依據、診斷原則、診斷和鑒別診斷。其中的感染性腹瀉包括沙門菌腸炎（包括除傷寒及甲、乙、丙型副傷寒以外的所有沙門菌感染）、腸致瀉性大腸桿菌（腸致病性大腸桿菌、腸產腸毒素性大腸桿菌、腸侵襲性大腸桿菌、腸出血性大腸桿菌/產志賀毒素大腸桿菌和腸集聚性黏附大腸桿菌）腸炎、致瀉性弧菌（包括副溶血弧菌、河弧菌、擬態弧菌、霍利斯弧菌等）腸炎、彎曲菌（空腸彎曲菌、結腸彎曲菌）腸炎、小腸結腸炎耶爾森菌腸炎、輪狀病毒腸炎、諾如病毒腸炎、腸腺病毒腸炎、隱孢子蟲病、藍氏賈第鞭毛蟲腸炎。

根據《中華人民共和國傳染病防治法》的規定、傳染病的特點和處置傳染病疫情的相關技術要求，市場監督管理部門（食品安全監督管理部門）也不具備處置傳染病疫情的專業技術能力和條件，對此，我們認為涉及腸道傳染病類食源性疾病不宜認定為食品安全事故，應由衛生行政部門和疾病預防控制部門依照傳染病處置的相關規定和要求進行處置，其中涉及的相關食品，市場監督管理部門應依法處置。

7 結語

食品安全事故認定具有很強的政策性和專業性，對食品安全事故的認定應堅持相關的原則，也必須有相應認定的依據，并且需要與相關事故（傳染病疫情）進行界定，只有這樣才有助于科學規范對食品安全及相關事故的處置、保護相關當事人的合法權益，維護社會穩定。通過對食品安全事故相關概念、認定原則、認定依據以及與相關事故的分析，提出了食品安全事故認定的總體架構、在食品安全事故認定方面應注重的相關問題和制定有關標準或規范性文件的建議，有利于推動食品安全事故認定的科學化、規范化和法制化。