加快推進云南數據要素市場建設的建議

課題組

黨的十九屆四中全會首次將數據納入生產要素，明確要健全數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制。中共中央、國務院發布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出，要加快培育數據要素市場等任務。數據應用已滲透到經濟社會各領域，數據資源作為數字經濟時代的核心生產要素，相比能源、材料等傳統生產要素，數據以獨特的生產要素屬性，正在對經濟社會發展產生更為重大而深刻的影響。加快破除制約數據應用的體制機制障礙，完善法律、政策、標準、技術等相關保障，對于全面推進“互聯網+”、打造數字經濟新優勢具有重要意義。為此，課題組在調研的基礎上，提出加快推進云南數據要素市場建設的相關建議。

一、云南省數據要素市場建設取得明顯成效

第一，頂層設計不斷深入。近年來，中共云南省委、云南省人民政府從全省實際出發，先后出臺了《云南省數字經濟發展規劃》和全國首個省級層面的《區塊鏈產業發展規劃》以及多項相關實施方案和意見，不斷完善數字經濟發展頂層設計體系。2017年6月以來，云南省先后出臺了《關于重點行業和領域大數據開放開發工作的指導意見》《云南省政務信息資源共享管理實施細則》和《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的實施意見》等重要文件，為推進數據資源共享開放和全面深度開發利用奠定了基礎，對加快數據要素市場培育提出了目標要求。此外，即將出臺的《云南省“十四五”云上云行動計劃》和《云南省“十四五”新型基礎設施建設規劃》將促進云南省數據要素市場加快形成。

第二，數字“新基建”不斷完善。當前，云南省已建成18個互聯網出省方向、27條省際光纜，光纜線路222.2萬公里，互聯網出省總帶寬能力達到20.23T。建成移動基站33.5萬個，5G基站2萬個，4G和固定寬帶實現100%行政村覆蓋。建成7個大中型數據中心，現有機架總數約3萬架。建成區塊鏈服務網絡16個州（市）城市節點，建成跨境陸地光纜13條，國際傳輸帶寬1.03T。昆明成為全國第四個擁有三大基礎電信運營商國際通信局的城市。此外，昆鋼、云天化等企業也已基本實現生產設備數據實時采集，正在推進數字孿生工廠建設。

第三，數字化資源不斷積累。一批國家級數據中心落戶云南。國家禁毒大數據云南中心堅持“云南建、全國用”，不斷匯聚數據資源，為公安、司法部門及跨部門辦案提供數據支撐。中國林業大數據中心和中國林權交易（收儲）中心采集、收集各類涉林數據，為“林業資源一張圖”、亞洲象監測預警等項目提供有力支撐。國家農業農村大數據云南分中心已采集全省129個縣（市、區）的土壤養分、農業氣象等農業基礎數據資源，匯聚全省土地確權數據，為土地流轉、產業布局等提供權威數據查詢與分析。玉溪市在全國率先實現新型汽車電子標識社會化首發，共發行汽車電子標識35萬多輛，車聯網模塊109032臺，覆蓋玉溪市約80%的機動車輛，走出了一條“政府主導推動、國有資本控股、社會資本注入、開放股權平臺、建營一體運作、構建市場生態、提升治理能力”的新路子。

二、云南省數據要素市場建設存在的問題

第一，政策法規體系支撐不夠。雖然云南省已出臺相關文件并大力培育數據要素市場，但在數據確權、數據質量管理、數據共享等方面還沒有明確的政策法規支持，一定程度上阻礙了云南省數據要素市場形成。沒有政策法規的支撐，現有的大量政府數據未能開放共享，無法實現其價值。

第二，數據開放共享存在瓶頸。現階段，我國90%的可用數據均是政府所有，如何激活數據要素、推動數據服務，是數據要素行業繁榮的關鍵。各地在數據服務方面進行了多種嘗試，但由于市場敏感度較低、對數據行業了解深度不夠、技術積累薄弱，導致數據服務項目運營不佳。如“一網通辦”“一站通辦”和“一體化平臺”以及一些企業的ERP平臺，特別是大中型企業和大型制造業企業，其數據應用場景受到用戶和操作對象等多種條件限制。

第三，市場主體作用發揮不足。一是從企業數據看，大部分企業存在數據家底不清情況，有些企業有數據但難以實現與相關領域企業數據的對接等問題。二是從政府數據看，存在有些部門數據底數、數據臺賬不清，有些部門有數據但不愿與其他部門共享，部門縱向數據打通了，但橫向數據難以打通，層級部門數據打通了，但跨區域、跨行業的數據難以打通等問題。

第四，數據管理能力亟須提升。目前，大部分部門、企業在數據管理能力方面明顯不足，欠缺數據管理意識、管理方法以及管理模式等。如何通過合理配置人、財、物等因素，通過履行計劃、組織、領導、控制等職能，改變管理意識、改進管理方法、構建管理新模式，提高數據管理能力等需進一步研究和探索。

第五，平臺保障能力有待提升。目前，昆明、玉溪等部分州（市）在轄區范圍內做了積極探索，但全省尚未建立集中統一的政務數據匯聚、交換共享平臺。2016年，由云投集團與貴州大數據交易所控股股東合資成立彩云大數據產業發展有限公司，作為政府、行業、企業數據的流通交易中介進行了積極探索和嘗試，但以政務、行業數據匯聚、開放帶動社會數據資源交易流通的機制，全省統一的政務云、政務共享交換平臺，特別是云南大數據交易中心等都未建立。

三、云南省數據要素市場建設的建議

第一，著力推進數據確權立法。一是建立并完善數據治理框架體系和規則秩序，界定好數據管理體制機制、數據開放共享策略機制、數據治理準則標準、數據安全及隱私保護法律法規等，確保數據有效治理。二是明確政府數據要素的所有權和使用權，逐步將所有權和使用權分離。借鑒玉溪智慧交通模式，所有權歸政府，企業可以有使用權。

第二，著力促進數據開放共享。一是研究建立省級層面數據共享制度，建立高效有序的數據開放、數據共享和數據協調、數據服務等機制，確保數據要素有序流動，促進數據要素市場有效運轉。二是以交通運輸、環保、林草、氣象、衛生健康等重點行業為試點，推動數據有序開放，打通數據共享通道。推進“智慧政務”建設，加快推動全省網上政務服務平臺共享交換系統和政務服務數據資源中心建設，推動政務服務數據共享復用和業務協同。三是對市場主體明確使用權使用期限，逐步將數據要素無償使用變為有償使用。

第三，著力激活數據要素市場活力。一是充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，保障不同市場主體平等地獲取生產要素，推動要素配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化，激發各主體的積極性主動性，構建良性生態體系。二是推進政府數據開放共享，引導培育一批具有自主知識產權的本土企業，引進一批已成一定規模的大數據企業，實現大數據產業關鍵核心技術突破。吸引企業參與到數據采集、數據存儲、數據加工、數據流通、數據分析、數據安全全產業鏈的各個環節，確保數據要素市場自立自強。三是提升社會數據資源價值。培育數據新業態，以行業為主體培育不同類型的數據加工產業，探索優化數據加工模式與定價機制，深化產業結構性改革升級。四是結合云南省勞務市場特點，以數據標注產業為試點探索培育擴大數據要素市場主體。

第四，著力形成數據要素估值機制。一是加緊數據資產運營機制的探索與實踐，構建安全可靠的數據資源開發利用環境，促進多元主體參與各類數據產品和服務開發和運營，形成科學合理的定價機制。二是按照數據要素所有權與使用權分離的原則，在保留政府數據所有權前提下，通過拍賣、招標、協議等方式將數據要素使用權以一定的價格、年期及用途出讓給使用者。

第五，著力建立數據安全保障機制。一是數據安全是數據成為生產要素的重要前提，從立法、政策、技術等層面保障數據安全，構筑數字生態安全體系，開展數據安全治理，確保數據要素市場安全可靠有效運行。二是加快數據要素市場制度建設，確保數據要素市場健康運行、規范交易。三是盡快構建數據產權保護制度，維護公共數據共享產權，加強數據交易市場監管。四是加強數據資源整合和安全保護。探索建立統一規范的數據管理制度，提高數據質量和規范性，推動完善適用于大數據環境下的數據分類分級安全保護制度，加強對政務數據、企業商業秘密和個人數據的保護。