新型城鎮化背景下河南城鄉社區協商治理存在的問題與完善路徑

中共河南省委黨校 劉曉玉

十八大以來，河南在推進新型城鎮化建設進程中形成了以黨建為核心引領，多元共建共治共享，運用互聯網信息平臺以及居民（村）代表提案制等城鄉社區協商治理模式。河南在取得成績的同時，還存在農村“空心化”、合并社區管理難度大、社區管理者素質參差不齊以及協商形式主義等突出問題與治理困境，因此，需進一步探索優化完善河南城鄉社區協商治理的實踐路徑。

一、新型城鎮化背景下推進城鄉社區協商治理的重要意義

（一）符合新型城鎮化的內涵要求

十八大以來，國家加大頂層設計與資源分配，全國上下著力推進新型城鎮化建設卓有成效，截至2020年全國城鎮化率已超過60%。新型城鎮化的“新”在于以人為本，把人民群眾獲得感、幸福感、安全感的提升作為衡量和實現城鎮化的核心要素。2014—2020年我國完成了1 億農民工入城落戶、1 億城鎮村居民改造、1 億中西部地區農村人口就近城鎮化的發展規劃。就城鎮而言，這新增的3 億群眾的利益訴求、發展狀況，民生保障當然需要滿足，他們產生的矛盾糾葛、困難問題當然需要協調，堅持以人為本，就是要把他們作為治理主體，引導其通過社區協商的方式更好地融入社區，融入城市。

（二）符合新型城鎮化的時代命題

對照國家“十四五”規劃和2035 年遠景目標，河南前瞻30 年、謀劃15 年，立足未來5 年的發展方向，并將“實施以人為核心的新型城鎮化戰略”作為“確保河南高質量發展現代化和高水平實現現代化”發展目標的十大戰略之一。這一時期的新型城鎮化著眼于社會全面進步和人的全面發展，未來不論是美化更新城市、改造老舊小區，建設城市“避險工程”，提高城市防御災害能力，還是建設智慧城市，創造宜居、宜養城市等，都需要眾多力量的加入奉獻。我們以創新推進城鄉社區協商治理的方式推動力量整合，共識凝聚，正是新時期在更高質量、更高水平推進新型城鎮化建設的時代要求。

（三）符合基層多元共治的本質要求

習近平總書記強調：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商。”一是表明通過創新發展城鄉社區協商符合我們黨“協商于民、協商為民”的“以人民為中心”的發展理念，“隨著中國特色社會主義進入新時代，全國各地涌現出各種各樣的協商治理實踐，以公眾參與為支撐的協商治理為解決爭議、協調利益和處理重大社會問題提供了有益工具和程序方法”。二是有助于構建基層多元共治的社會治理格局，更好地推進新型城鎮化建設。

二、新型城鎮化背景下河南城鄉社區協商治理存在的問題

（一）城鄉人口以及產業分布的改變給治理帶來挑戰

十八大以來，河南省在推進“以人為本”的新型城鎮化建設中持續發力。城鎮化的發展，使農村人口向城鎮聚集，城鄉社會結構悄然改變，這種人口結構的分布變化引發了社會生產生活結構乃至社會治理結構的變化。因為農村生存資源的相對稀缺，農村的青壯年人口大量外流，老人、婦女、兒童組成了留守家園的“386199 部隊”。鄉村治理需要知村為村的村干部，但是，僅有誤工補貼沒有額外副業收入的非專職村干部、村黨員也不得不加入外出務工的隊伍。這也是一直以來基層黨建弱化，村民大會、村黨員大會，甚至村支部會議無法正常召開的直接原因。這在很大程度上影響了村務治理。而這些以勞務輸出為主要謀生方式的農民工也給傳統的城市治理帶來挑戰。面對較高的城市生活成本，一些務工者不得不居住在簡易工地或租住在城中村與普通民居中，其城市身份識別的疏離性以及較高的生產生活流動性也給城市的平安建設、衛生防疫等帶來治理挑戰。

（二）“合村并居”加大了合并社區管理的強度和復雜性

隨著農民進城務工和農村“空心化”的出現，一些地方通過“合村并居”的方式進一步釋放土地流轉空間，推進城鎮化。“合村”一般會將多個行政村合并成一個較大的社區。“合村并居”后農民從散落的村莊走進了集中連片的社區，生活環境大為改善，但也要面臨許多新的適應困境。在身份認同上，農民要有一個從村民向居民的認同轉化；在生產方式上，農民上樓后傳統耕種的生活方式已難以維繼，與此同時，新生活的開支在加大，如果附近沒有可供就業的產業支撐，農民難免會陷入財政危機。在基層政權建制上，多個行政村合并后一般能起到精簡基層政權，降低行政成本的作用。為了方便管理，會讓原村干部充斥到新的村委會中，誰擔任書記，誰加入兩委、監委，如何開展工作建立組織權威和個人威信，如何平衡和協調關系等問題都使得這類社區的協商治理表現出復雜性。

（三）社區管理者素質參差不齊，居民協商意識與能力有待提高

現代化社區治理要求社區工作人員不再局限于過去某一項工作，而是打破界限，具備“一崗多責、一專多能”的基本素質。然而現在大部分的社區管理從業者，整體文化素質和業務能力并不高，也缺乏對黨和國家方針政策的系統學習和深入理解，在面對基層突發事件和處理棘手問題時，往往出現應對偏差。當然，基層群體既包括干部管理者，也包括基層群眾。社區中的群眾都是以獨門獨戶的空間形式存在，容易陷入“各掃門前雪，休管他人瓦上霜”的狹隘意識中，大家只關心個人利害得失，對涉及公共利益、公共財產、公共環境的社區事務參與度不高。事實上居民作為協商主體，其參與社區協商治理的程度不僅取決于協商意識的提高，而且受其協商能力的影響，他們的政治覺悟、文化素質、個人修養、道德水準、專業知識等都會影響到社區協商治理效能的發揮。

（四）一些地區推進城鄉社區協商還存在形式主義的問題

近幾年，在河南省委省政府的推廣督導下，全省各地市城鄉社區協商的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的四步協商機制與協商程序已經建立起來，基層組織與基層群眾的協商意識與協商能力也得到提升。但是因為地方治理能力的差異，一些地區在推進城鄉社區協商民主建設中還存在形式主義的問題：有些地方社區的協商制度只是以一種上級文件的形式而存在，用來應付上級的專項巡視督查，在具體的基層自治運轉中沒有真正貫徹實行；有些地方特別是在農村社區，雖然協商機制初步建立，但因為村民外出務工者眾多，或者當地村民組織動員能力欠缺，導致協商主體參與度不高，協商民主的廣泛性與代表性不能真正展現；有些地方雖然在一些協商議題中能夠廣泛動員利益相關者參與協商，也有相應的協商程序運轉，但協商過程流于表面，程序大于內容，最終協商結果的科學性也大打折扣；有些地方只把協商作為利益博弈的手段，協商結果并未真正施行，長此以往，組織開展協商的政府公信力也因之受到質疑；有些地方只把社區協商作為地方政府進行民主政治建設的政績工程，協商治理的精神內核沒有展現，治理效果更無從談起。

三、新型城鎮化背景下完善河南城鄉社區協商治理的路徑選擇

（一）始終堅持加強基層黨組織的黨建引領作用

“基層黨建工作與發展城鄉社區協商具有內在的統一性。基層黨建引領城鄉社區協商的政治方向，基層黨組織是城鄉社區協商的領導核心，也是城鄉社區協商的基礎保障”。因此，在當前全面從嚴治黨、堅持黨領導一切的背景下，推進城鄉社區協商治理的發展完善，就必須始終堅持和加強基層黨組織建設。圍繞協商治理加強基層黨組織建設，首先，要求加強市、縣、鄉、村四級有效聯動，其中，市、縣一級黨委和政府應把城鄉社區協商工作納入重要議事日程和目標管理，加強對城鄉社區協商的組織領導、工作協調和督促檢查。村（社區）一級黨組織要充分發揮領導核心作用，加強對城鄉社區協商的領導，及時向鄉鎮、街道黨委和政府提出工作建議，確保協商活動依法開展、穩妥有序。其次，要充分發揮城鄉社區黨組織的“領頭羊”作用，加強社區干部隊伍的人才儲備建設，培養造就一批熱愛城鄉社區工作的干部隊伍，推進開展基層協商治理納入各級黨政領導班子和領導干部政績考核指標體系，并通過全省正在施行的“蹲苗育苗”工程，引導幫助一批青年干部、優秀畢業生服務于基層、鍛煉于基層，成長于基層。再次，要加強基層干部的政治能力建設，牢固樹立底線思維，“在城鄉社區協商實踐中，對于什么事情、什么話題是可以協商的，什么是不可以協商的”要有把握方向的能力，對“明顯違反黨的政策、相關法律法規的事項，上級黨委政府明確要求、明文規定必須執行的事項，以及明顯帶有歧視性、不公平的事項”，明確其不可協商性，始終注意防范和化解“消極協商”帶來的治理風險。

（二）豐富城鄉社區協商主體，提高協商意識與能力

優化完善河南省城鄉社區協商治理創新發展，既要有條件地支持社會組織作為第三方力量參與社區治理，也要更廣泛地動員與培養有條件的城鄉居民參與社區協商，進一步提高社區治理效能。在新時代社區協商治理領域，社會組織作為第三方的客觀性與專業性應當給予更大的賦能空間。這就需要在厘清國家與社會、政府與社會組織權責邊界的前提下，有序推進社會組織的“去行政化”，達成政社良性互動，并在法治框架下依法規范社會組織協商行為。另外，要加大扶持有條件的社會組織開展黨建工作，培育社會組織的紅色基因。除了社會組織作為協商主體，還有數量和能量更為巨大的居民群體應當成為協商治理的主力軍。近年，隨著中國人口結構的變化以及醫療衛生事業的進步，不論是城市還是鄉村，都出現了60 歲左右老人增多的情況，這一群體中的老干部、老教師、老戰士、老專家、老模范等“五老”是當前農村基層最基礎的力量，也是基層協商治理力量之源。賀雪峰教授說：“農村基層治理現代化的重心不在于其正式化、官僚化，也不在于引入外界的鄉賢力量，而在于走群眾路線，將本來就存在于農村中的能量極大熱情極高無所不在的‘負擔不重的人’的積極性調動起來，讓他們參與到基層治理中。”為了節省基層治理成本，提高治理效率，我們通過規范性、組織化的建設方式把這一批人員凝聚調動起來。有條件的地區還可以建立區域化“社區協商人才數據庫”，根據人才庫人員的住地、專長、意愿進行協商主題的調配，進一步提高協商治理的精準性與有效性。

（三）健全城鄉社區自治、德治、法治相結合的治理體系

黨的十九屆四中全會明確要健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系。三治結合，意味著不論城鄉基層治理都不能單純依賴某種治理方式和治理路徑。根據三治內涵，基層社會的治理主體可以劃分為不同類型，其中村民（街道）委員會，一些社會組織，如鄉村中的紅白理事會，普通城鄉居民就是自治型主體；由城鄉“五老”、新鄉賢等發揮道德規范作用的主體就屬于德治型主體；像街道辦事處、鄉鎮黨政機關就屬于法治型主體，主要依靠國家法律、黨內法規等進行治理。現在建立健全基層治理體系的主體路徑，可以按照“自治型主體為主導、法治型主體來指導、德治型主體為輔導”的思路進行，并從制定、實施和監督等環節進行機制完善。首先，法治型主體制定正式規范時應最大限度擴大協商主體參與范圍，并因地制宜地將非正式規范融入到正式規范的制定中。其次，對基層治理規范的實施要確保在法律框架下綜合運用各方力量，規范與群眾最緊密接觸政府職能部門、黨政干部的行為。再次，完善監督機制，將基層政府及其派出機關、村（社區）黨組織、村（居）民委員會、村（居）務監督委員會、村（居）民小組、駐村（社區）單位等外部監督主體與社區社會組織、業主委員會、居民代表等內部監督主體相結合，確保自治、法治、德治相結合的三治體系有效運轉。

（四）因地制宜地推動協商民主程序有效運行

當前城鄉社區協商治理效能的提高，有賴于“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”這四大基層民主程序的建構完善與有效運行。針對“民主選舉”程序，應著力于更大程度保障群眾參選便利性與公平性的設計，比如“應將選舉工作盡量安排在返鄉探親的高峰期，并且建立起與外出務工村民溝通的網絡機制”；針對“民主決策”程序，應當著力于各地創新探索的各類工作法從文件到現實的落地生效；針對“民主管理”程序，有條件的地區應當整合市縣各級黨校與培訓機構的培訓資源，加大協商主體專項技能與參與意識的培訓；針對“民主監督”程序，要加強村務（社區居務）監督委員會的組織建設，賦予其監督權限，確保民主監督既“不越權”也“不失位”。當然“協商民主有自身的工作程序和方法，要做好協商民主，必須注意協商細節、程序和過程本身”。而有效運行協商民主的基本程序與環節，應掌握和運用好規范性與靈活性，科學性與有效性相結合的原則。比如發源于鄧州市的“四議兩公開”工作法已成當地群眾民主決議的行動共識，但隨著近幾年新型城鎮化的快速發展，有的農村如果嚴格按照全部程序對所有基層事務進行民主協商，往往會因為相關人員缺席而無法進行，或是所涉群眾事務利益糾葛不大，疲于運行復雜程序反流于形式主義。為了應對這種新情況，可由當地黨委會牽頭在葆有民主精神前提下將協商程序合并，即“村支部提議”與“村兩委商議”合并，“黨員大會審議”與“村民代表會決議”合并，合并后程序雖然簡化，但基層民主協商的理念與精神內核依然不變，涉及基層群眾利益的重大事務民主決策的治理方式依然不變。