政務公開背景下機關檔案的管理及利用研究

劉婧

（棲霞市寺口鎮(zhèn)綜合服務站，山東 煙臺 265317）

信息時代，政務公開是民主法治的主要內容之一，檔案資源作為政府信息的重要構成，對信息的傳遞、交流有重要的意義，因此做好檔案資源的開發(fā)及利用工作意義重大。如何在政務公開背景下合理管理及利用機關檔案，滿足社會各界對機關檔案的利用需要，是相關部門目前需要研究的課題［1］。

一、政務公開對機關檔案管理的意義

（一）政務公開有利于檔案信息共享

檔案具有原生性的特點，是其他信息整理、加工的基礎。隨著信息技術的發(fā)展和應用，檔案的開發(fā)和利用更加便捷，國家檔案局相繼下發(fā)檔案信息化建設文件，要求實現檔案的科學管理、合理配置，以及檔案的標準化、數字化管理。相關制度明確規(guī)定，各級政府部門要及時把本部門的信息報送同級檔案管理部門，這對打破政府的信息壟斷，實現信息資源的共享、利用，以及滿足社會各界對機關檔案的需求都有積極的意義［2］。

（二）政務公開是提高檔案信息開放程度的最佳途徑

檔案館是實現檔案信息開發(fā)利用的主要部門，《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）明確規(guī)定，各級檔案館應利用刊物、廣播電臺、電視臺、互聯(lián)網等途徑公開其所保管的檔案［3-4］。由此可見，除傳統(tǒng)政務公開方式外，各級政府還應充分利用政府門戶網站，滿足信息化建設要求［5］。同時，隨著電子政務的興起，檔案管理部門要充分利用網絡等先進技術，做好機關檔案信息公開、利用等工作。

（三）政務公開可以完善機關檔案利用程序，增強機關檔案服務意識

政務公開對完善機關檔案管理程序、提高機關檔案服務能力有積極的作用。傳統(tǒng)的檔案管理重館藏、輕服務，雖然檔案館也圍繞政府及社團開展工作，但檔案的社會服務功能并未得到有效利用。在當前政務公開的背景下，檔案館應從用戶需求出發(fā)，推出有針對性的服務，這有利于社會與普通百姓了解檔案信息，并在政府信息的集中收集方面豐富館藏信息，在服務方面轉被動為主動，充分發(fā)揮檔案館的社會服務職能［6］。

（四）政務公開給機關檔案管理提出新要求

政務公開需要機關檔案管理工作的大力支持，對機關檔案管理工作提出了較高的要求。一是針對機關檔案涉及的資料要及時收集、整理并歸檔。政務公開的前提是做到政務信息全面，機關檔案部門要切實負起責任，及時收集各類檔案資料，避免資料不齊全或積壓在個別部門。二是機關檔案管理工作要盡快實現信息化管理，更好地為政務公開服務，滿足電子文檔信息需求。信息化背景下，電子檔案數量大幅增加，機關檔案管理要把電子檔案的歸檔納入辦公自動化建設與電子政務建設工作中，加強文檔管理一體化建設。

二、政務公開背景下機關檔案管理及利用中存在的問題

（一）機關檔案開放利用意識不強

隨著社會的發(fā)展，機關檔案管理理念也應得到更新，但從實際情況來看，機關檔案使用與服務表現出明顯的滯后性，一是機關檔案管理者缺乏開放意識，二是公眾對機關檔案的關注度偏低。對機關檔案的認識不僅包括個人對機關檔案的認知，還包括社會層面對機關檔案的認識。當前，公眾對機關檔案的認識不足，多數人認為機關檔案管理僅僅是一份機要工作，僅僅是保管各類型的機關檔案，且此類問題在部分領導身上也有體現，他們片面地認為只需做好實體機關檔案的保管工作，而進行機關檔案資料的開發(fā)只會耗費大量的人力、物力。受傳統(tǒng)思想影響，部分機關檔案管理者比較懈怠，在機關檔案管理中鮮少考慮社會層面對機關檔案的需求，對公眾利益不夠重視，影響了社會檔案意識的普及。此外，對經管、法學、城建等專業(yè)檔案的管理，非專業(yè)檔案管理者無法勝任，也影響了機關檔案的開發(fā)利用。

在我國，機關檔案使用主體僅限于國家機關、科學工作者及少數史學研究人員等。因機關檔案管理者的理念落后，機關檔案管理主要是做好機關檔案保管工作，未發(fā)揮機關檔案的戰(zhàn)略作用，造成機關檔案信息的浪費，機關檔案利用率偏低，沒有實現社會層面的傳播。

（二）檔案提供與應用脫節(jié)

政府信息公開相關文件指出，政府所掌握的與公共服務、社會管理及經濟等相關的檔案信息以及政府出臺并存儲的文件及相關資料都是政府信息的內容［7］，但當前部分政府并未把應歸檔存儲的文件作為政務公開的內容，僅按傳統(tǒng)管理模式將其作為內部人員的參考資料，導致陽光政務與公民對機關檔案的需求之間產生矛盾，存在機關檔案提供與應用之間脫節(jié)的問題。雖然機關檔案管理部門提供了機關檔案集中查閱服務，但并未實現大面積普及。據統(tǒng)計，我國各級檔案管理部門的檔案開放數據僅占總數的25%，也就是說，多數檔案管理部門并未向公眾開放檔案查詢服務。

（三）機關檔案公開引起的安全問題

政府檔案中大量涉及個人隱私信息，如檔案所有人的學歷、工作履歷、犯罪前科或照片、指紋等身份標記等，在這些涉及個人信息的檔案利用上，往往存在機關檔案利用和所有人隱私保護之間的沖突問題［8］?！稒n案法》未對公共檔案使用的隱私權保護方面作出明確規(guī)定，導致部分公共檔案信息被非法使用。例如，在新聞報道中公開犯罪嫌疑人及受害人的個人信息等基礎信息，明顯侵犯了檔案所有人的隱私權。

另外，部分敏感行業(yè)及領域的檔案公開也存在公共安全風險。早在《中華人民共和國政府信息公開條例》頒布前，就有學者認為若不講立法成本與制度成本，應修改《檔案法》的相關條款，將檔案公開全部納入政務公開的范疇。比如教育、供水、供熱、供電、供氣、醫(yī)療衛(wèi)生、公共交通、計劃生育等關系國計民生的公共服務單位的相關檔案，若公開則存在一定的公共安全風險，因此必須妥善處理此類檔案公開利用與公共安全之間的關系。

（四）檔案公開對檔案管理的挑戰(zhàn)

長期以來，在傳統(tǒng)檔案管理理念的影響下，檔案管理的封閉性較強，缺乏活力，檔案利用率低，檔案信息公開程度相對較低，難以滿足檔案開發(fā)與利用的需要。一是傳統(tǒng)的檔案管理理念不適應時代發(fā)展需求。根據相關規(guī)定，各級政府的檔案資料在達到一定年限后可向公眾開放，相較于“僅限于本單位使用”的規(guī)定已有了較大進步。政務公開的目的是實現政務資源的共享，提高信息利用率，但實際情況卻是各單位仍將檔案資源作為本單位的資源，僅供本單位使用，忽略了公眾需求，一般不向社會提供查閱服務。例如，部分機關明確拒絕除公檢法等部門外的單位或個人查閱本應公開的檔案資料，給出的理由是檔案為內部資料，外界無權查閱。二是部分地方政府在沒有法律依據的情況下，把本應免費向公眾開放的檔案資源轉化成經濟資源，擅自收取檔案查詢費，增加了檔案使用人的經濟負擔。

三、政務公開背景下機關檔案管理及利用的優(yōu)化策略

（一）革新機關檔案管理理念

1.樹立權利人獲取信息是其依法享有知情權的理念

政府機關是保管和公開機關檔案信息的義務人，應履行公開的義務，而公民、法人及其他社會組織則是公開權利人，擁有知悉政務信息的權利。因此，政務公開是政府機關必須履行的一項法定義務，且必須在規(guī)定時間內就某項信息能否公開作出書面回應［9］。若政府不公開本應公開的信息，導致公民利益受損，當事人可以提起行政訴訟。

2.政府信息公開是公益事業(yè)，不得以此牟取經濟利益

政府在工作中產生的信息是公共檔案信息，從本質上來說，公民是這些信息的主人，檔案使用人查閱機關檔案時，政府可按查詢成本適當收取費用，但僅限于成本費，不能以營利為目的收取高額費用。

3.堅持公開是慣例、保密是特例的原則

涉密機關檔案的保密范圍首先是《中華人民共和國保守國家秘密法》（以下簡稱《保密法》）界定的信息；其次是其他法律法規(guī)規(guī)定不予公開的檔案信息；最后是與政府部門和公民無關的信息，如上下班時間等信息。不宜公開的機關檔案信息包括機關工作人員的個人隱私、企業(yè)的商業(yè)機密、刑事案件中不宜公開的信息，以及政府尚在研究階段還未形成正式決定的信息。除上述信息外，政府其他信息都應公開。當前，企業(yè)工商登記、土地登記、地質資料等信息都可以在相關政府機關無償查閱。此外，若某一文件只有部分內容能夠公開，則要將涉密內容進行刪減后，再予以公開。

（二）構建機關檔案開放長效機制

從我國機關檔案開放程度來看，在開放數量、開放范圍、開放方式及利用群體等方面都很有限。因此，機關檔案開放的鑒定工作首先要處理好如下關系。

1.開放與不開放的關系

機關檔案開放要秉持“以開放為原則、不開放為例外”，當前，多數機關檔案除涉密或個人隱私檔案外，都已具備開放條件。檔案管理者應處理好開放與安全之間的關系，機關檔案信息可能涉及外交、文化、軍事、國家安全等方面，若不適度開放，將會影響社會的安定與團結，因此機關檔案開放的鑒定工作必須慎之又慎［10］。若機關檔案滿足解密要求，則要開放，同時，按照相關規(guī)定，對延期開放的機關檔案要有選擇地開放。在進行機關檔案開放鑒定時，既要保護國家利益，同時也要加強個人隱私保護，對有損個人尊嚴、安全的機關檔案，要控制使用。

2.先開放和后開放的關系

在機關檔案開放過程中，受限于人力、物力及財力，機關檔案不可能同期全部開放，要根據社會需求把握好機關檔案的開放時間。先開放公眾需求大的機關檔案，如勞動就業(yè)、房產、醫(yī)療、教育、扶貧等方面的機關檔案要早開放，其他機關檔案則可延遲開放。此外，需先開放時效性強的機關檔案。機關檔案的時效性體現在其價值形態(tài)與使用者的需求上。在使用者的需求方面，只有適時滿足其需求，機關檔案才有價值。在價值形態(tài)方面，部分檔案的價值形態(tài)會發(fā)生轉變，部分文書檔案記錄的資料只有及時開放，使用者才能從中總結經驗教訓，否則此類機關檔案就只具備史料價值。

（三）加強機關檔案安全管理

1.完善機關檔案密級標識，從規(guī)范文件密級標識著手

針對當前定密工作不完善的問題，要根據《保密法》等法律法規(guī)的相關規(guī)定，依據政務公開的要求，明確劃分保密范圍，根據要求確定文件密級；對涉密文件標注密級與保密期限，二者缺一不可。

2.做好歸檔文件的開放鑒定

根據我國文件歸檔制度的規(guī)定，可以把開放鑒定放在歸檔環(huán)節(jié)，在確定文件保管期限的基礎上，明確文件保密等級，確定機關檔案的使用范圍，以便在對外提供查閱服務時區(qū)別對待。

3.對涉密檔案及時解密

多數機關檔案經過一定的保密期限就會解密，因此密級鑒定及調整是一項常規(guī)工作。檔案管理部門要及時、主動與保密部門及檔案來源單位溝通，及時做好涉密機關檔案的解密工作。

4.及時調整機關檔案管理法律法規(guī)

傳統(tǒng)的機關檔案管理中，保密是首要任務，而在政務公開背景下解決開放和保密間的矛盾需要依賴法律法規(guī)的建設。根據《檔案法》的規(guī)定，機關檔案需滿足一定年限才能公開，而關于怎樣公開，現行法律體系沒有統(tǒng)一的規(guī)定，需要立法機關等部門及時填補法律空白，且機關檔案管理等部門積極做好配合工作。

（四）扎實做好機關檔案基礎業(yè)務

機關檔案公開前，要做好機關檔案的歸類、編目及檢索等整理工作，將機關檔案公開所需的機關檔案資料收集齊全，及時補齊缺失的資料，尤其是檔案管理者要切實負起責任，根據機關檔案管理規(guī)定，確保機關檔案資料的完整性，從而為機關檔案開放做好準備工作。同時，應深度挖掘機關檔案資源，為公眾方便、快捷地獲取機關檔案創(chuàng)造條件。隨著社會開放程度的提高，公眾獲取信息的范圍更廣，信息來源與傳播渠道也更廣泛，但公眾理解、收集信息的能力有限，因此多角度、綜合性的信息以及包含分析、預測等內容的高層次機關檔案信息更受歡迎?？傊?，檔案管理部門要根據公眾需求及本部門的特點，構建時效性強、規(guī)模大的數據庫，建設全面、系統(tǒng)、多層次的機關檔案信息服務體系。

四、結語

政務公開程度是衡量國家民主程度的標準，隨著相關法律法規(guī)的完善，對檔案管理部門來說，檔案開發(fā)與利用環(huán)境面臨較大的變化，這既是機遇，也是挑戰(zhàn)。政務公開背景下，檔案管理部門要充分利用現代信息技術，創(chuàng)新機關檔案管理措施，為社會各界提供良好的檔案服務。