廣西實施科技項目“揭榜制”的實踐與思考

徐 燕

（廣西壯族自治區科學技術情報研究所,廣西 南寧 530022）

我國首次提出“揭榜掛帥”制度是在2016年4月的全國網絡安全和信息化工作座談會上。會議指出，要盡快在核心技術上取得突破，可以探索搞揭榜掛帥，把需要的關鍵核心技術項目張榜公布，英雄不論出處，誰有本事誰就揭榜[1]。2020年中央經濟工作會議和2021年全國科技工作會議的報告中都提及“揭榜掛帥”，并且《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中進一步對“揭榜掛帥”提出了明確要求。2021年1月，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十九屆五中全會精神專題研討班開班式上再次強調，要有力有序推進創新攻關的“揭榜掛帥”體制機制。

1 “揭榜掛帥”制度的內涵和必要性

在科技項目管理中，“揭榜掛帥”制度是指根據當前重大科技創新需求來設置榜單，對揭榜者不設門檻要求，以結果論英雄的一種科技創新項目管理模式。“揭榜制”工作是指由企業、行業提出實際研發需求，政府提供對接平臺，并予以立項認可和經費資助的一種新型科技計劃項目立項方式[2]。“揭榜掛帥”制度和“揭榜制”工作的核心內容是一致的，都是以重大需求為導向、以解決問題為最終目標，引入競爭機制，優中選優的科研課題分派機制和激勵機制。列入“榜單”的關鍵技術難題，必然會引發社會各界對科技創新主體的更多關注，吸引更多社會資本投入相關技術領域，從而通過市場競爭激發創新活力。“揭榜掛帥”制度和“揭榜制”工作本質上都是以創新性科研成果來兌現科研獎勵經費的非周期性科研資助安排，以結果為考核目標的后資助模式。研究“揭榜制”工作在廣西科技項目管理中的實施情況，激發科技創新主體的積極性，實現區域關鍵技術的突破創新很有必要。

2 “揭榜掛帥”制度（“揭榜制”工作）在國內部分先進省份的實施情況

2017年以來，全國各地各行業先后開始“揭榜掛帥”的探索與實踐。2017年，貴州省在全國首創“技術榜單制”，突破科技項目的地域限制，率先面向全國連續發布3批技術榜單，解決了制約貴州省煤炭工業領域發展的難題，成功實現產業轉型升級。2018年，廣東省科技廳設置技術攻關類、成果轉化類兩類適合“揭榜制”的重大科技項目，給其他省市的“揭榜掛帥”制度實施提供了參考模式。2019年，江蘇省實施“揭榜掛帥”，以重大科學前沿和產業科技前瞻“榜單”為引導，設置包括光子芯片核心材料、天地融合衛星移動通信等21個科技專項項目，先遴選確定項目負責人，再由其組建團隊揭榜，每年投入財政資金1億元。2020年，北京市科委及相關部門推出“揭榜掛帥”機制，加大在新冠肺炎疫情防控和關鍵產業鏈的研發攻關力度，打破科技項目論資排輩等束縛，激發各類創新主體的積極性。2020年下半年，北京市科委與通州區政府成立全市首個城市副中心工業設計人才工作站[3]，發布了十大需求榜單。13位專家揭榜，組建的技術研發團隊涉及新材料、感知研究、人機交互等多個專業領域。2021年，江西省科學技術廳向全國公開張榜，發布科技項目30項，總金額超4.1億元。其中經費最高的企業承諾出資3 000萬元，以期通過“揭榜掛帥”研究秸稈未完全得到無害化處理或資源化利用、產值效益較低的問題，創新解決企業“卡脖子”技術困局。江西省財政經費、企業研發經費投入力度之大可見一斑。在2022年北京冬季奧運會上，新一代人工智能服務機器人集語音識別、智能導航等核心技術驚艷亮相，這也是“揭榜掛帥”機制凝聚人才、攻堅克難的成果。

3 廣西科技項目“揭榜制”工作的實踐

3.1 精準施策，制定實施辦法

2020年7月，為了進一步完善廣西科技計劃項目管理體系，創新科技管理組織模式，促進全社會加大研發經費投入，促進科技供需雙方有效對接，廣西壯族自治區科學技術廳印發實施了《廣西科技項目揭榜制工作實施辦法（試行）》。該實施辦法中提出，由企業、行業提出實際研發需求，政府提供對接平臺并予以立項認可及經費資助。財政資金對“揭榜制”項目按一定的比例給予研發補助，技術攻關類項目補助金額最高不超過1 000萬元，成果轉化類項目補助金額最高不超過500萬元。

3.2 精心組織，遴選技術榜單

2020年10月，廣西壯族自治區科學技術廳組織開展科技項目揭榜攻關工作，“揭榜制”項目分為技術攻關類和成果轉化類兩大類別。技術攻關類項目主要是由有技術難題或者重大需求的廣西本地企業提出，通過科技廳發榜后，揭榜攻關對象為全國范圍內的高校、科研機構、科技型企業或聯合體。成果轉化類項目為比較成熟并且符合廣西產業需求的重大科技成果，主要針對全國范圍內擁有自主知識產權的高校、科研機構和科技型企業[4]，通過廣西壯族自治區科學技術廳發榜后，揭榜轉化對象為廣西壯族自治區內有技術需求和應用的企業或由其牽頭的聯合體。“揭榜制”項目圍繞解決廣西產業發展中“卡脖子”技術難題，推動制糖業、氧化鋁等傳統優勢產業研發與成果轉化應用，推進石墨烯、非金屬材料、復合材料等高性能新材料關鍵技術開發及產品研發，支持大數據、人工智能技術研發與應用示范，推動高端生態食品、海洋經濟、生物醫藥、電子信息產業、智能制造等新興產業實現“蛙跳式”發展。

3.3 精確對接，組織張榜揭榜

在廣西壯族自治區科學技術廳指導發布的第一批榜單中，廣西國有東門林場張榜發出“具有一個或多個優異特性的桉樹新品系”技術研發需求。該項目最終由廣西大學和廣西林業科學研究院揭榜，合作攻關研究。截至目前，廣西壯族自治區科學技術廳根據各廳局和各市科技局推薦的項目，優選張榜發布兩批榜單共51個項目，涉及現代特色農業、高端金屬新材料、綠色高端石化、高端裝備制造、電子信息、機械、新一代信息技術、生物醫藥、高端綠色家居、生態環保產業、新能源汽車、海洋資源保護與開發利用、前沿新材料等領域，如圖1所示。其中，現代特色農業的占比最大。通過評審推薦、組織需求方揭榜方對接，備案公示后發布揭榜公告。

圖1 廣西科技項目“揭榜制”工作需求榜單（按產業分類）

4 廣西科技項目“揭榜制”工作的經驗與借鑒

廣西科技項目“揭榜制”工作模式使參與企業與研發方合作皆取得明顯成效。

案例一，柳州源創電噴技術有限公司的“英雄榜”為“電控燃油噴射器超精細孔的超快激光冷加工高端裝備集成及制孔工藝開發”，聯合揭榜方為廣西科技大學和西安中科微精光子制造科技有限公司。通過組建技術團隊共同研發飛秒激光超精密制孔裝備，與國外同類產品相比加工效率大幅提升，加工精度更高。單臺裝備每年加工噴油嘴導流片的數量超過100萬片，年產值超過4 000萬元，可為該公司節約幾百萬元的生產成本。

案例二，桂林市優利特電子集團有限公司（以下簡稱優利特公司）圍繞產業發展和企業自身的關鍵技術瓶頸出發，提出“具有完全自主知識產權的全自動血細胞顯微圖像掃描分析系統”的研發需求榜單。重慶理工大學成功揭榜，組建17人的合作研發團隊“披掛上陣”，在一個月之內就完成理論研究報告輸出以及算法框架設計等工作。優利特公司將持續投入2 000萬元經費用于該項目技術研發，項目完成后將有效提高國產醫療器械技術水平，打破國外企業的專利壟斷和技術壟斷，大大降低該項醫療器械生產成本，可為每年300萬～500 萬例中國血液病病人節約檢查費用。

科技項目實施情況表明，廣西“揭榜制”工作模式的優點主要體現在以下幾個方面。

（1）“揭榜制”工作有效地促進科技人才聚集，高層次人才由“資格、資歷”評價轉變為“成果、成效”評價。長久以來，科技項目研究經費管理的項目申報制發揮了積極的作用，但仍存在一些不足之處：一是項目管理、監督過程煩瑣，科研人員在申報、中期匯報檢查及評審過程中，需要花費較多的時間和精力去填寫表格，提供匯報材料，應付檢查、考核和驗收。二是在立項評審中，相關人員容易根據經驗主觀判斷，埋沒那些學科領域中影響力不夠大而實際上有較大科研潛力的項目申報負責人。在部分科研機構，論資排輩的情況比較常見，不少地方存在重職稱輕實力、重學歷輕能力等不合理現象。“揭榜制”工作讓有真才實學、勤于鉆研的科研人員有機會參與重大科研項目攻關。“揭榜制”工作對科研人員的要求規則簡潔穩定，在一定程度上能解決以上問題，最大限度地保證科研人員專注于科研工作本身，聚焦廣西重點領域和產業發展的關鍵核心技術需求，創新人才培育、引進機制，解決區域人才創新資源不足的問題。

（2）“揭榜制”工作有效地促進科技研究前端聚焦，企業由被動創新轉變為主動創新。企業是科技創新的主體，也是科技和經濟緊密結合的重要力量。我國的大多數科技企業由于人才和研發經費有限，會尋求高校、科研院所開展技術研發，屬于被動式科技創新。“揭榜制”工作由政府部門提供平臺，企業發布重大技術榜單，高校、科研機構積極參與科研競爭進行揭榜，改變了研發創新的被動局面，提高了產、學、研合作的效率，推動了人才鏈、產業鏈、創新鏈和資金鏈的深度對接融合。

（3）“揭榜制”工作有效地促進科技創新中間協同，創新主體由獨立創新轉變為合作創新。一直以來，我國多數創新主體獨立進行技術創新，周期長、投入高、見效慢。同時，高校、科研院所的科技成果與企業技術研發需求存在供需信息不對稱問題。“揭榜制”工作是企業張榜出題，高校、科研院所揭榜答題，鼓勵組建科技創新聯合體進行技術聯合攻關，張榜方與揭榜方供需信息一一對應，實現創新主體由獨立創新向合作創新的轉變。這種新型科技攻關機制有效整合優勢和聚集科技創新資源，能提高科研工作效率，降低研發風險，減少企業的科研成本。企業在利用高校、科研院所的研發人員、實驗室等資源時，更容易破除高級科技人才流動壁壘，破解“卡脖子”技術難題。

（4）“揭榜制”工作有效地促進科技成果后端轉化，科技成果由中間產品轉變為最終產品。“揭榜制”工作的市場導向作用明顯，打破了科技論文、專利、成果等轉化的“最后一公里”難題，解決技術創新“投入高、周期長、見效慢”的難題，進一步有效破解技術難題，提高科技成果轉化率。“揭榜制”工作的效果導向、成果導向精準，企業與高校、科研機構等創新主體圍繞破解重大技術需求難題，產、學、研緊密結合，促進科技成果由中間產品轉化為經濟產值的最終產品。

5 廣西科技項目“揭榜制”工作的思考

5.1 在榜單遴選設置環節加強頂層設計

政府部門首先要在榜單遴選設置環節上加強頂層設計，同時在揭榜基本條件、研發實施方式、經費補助標準等方面做好宏觀調控。廣西“揭榜制”科研項目，幾乎全部來自企業、行業技術需求。企業是科技創新的主角，只有充分激發企業的潛力和活力，才能發揮科技成果轉化的推力和張力。出題方必須是真正接觸到社會生產生活一線問題的企業，企業代表全程參與項目論證環節，企業最終確定揭榜團隊，企業實施科技成果轉化和產業化。張榜方必須是具有公信力、執行力的政府部門，以保證“揭榜制”項目的正常組織管理。出題方重點針對應用技術創新領域，根據應用性、短期化、市場化的特點，堅持從需求和問題出發，在前期調研工作中找準重點技術需求，加強遴選，尋找有效解決實際問題的科研項目成果，明確創新目標，逐級上報、評審推薦，張榜方最終確定榜單，分類備案管理。面向全國高校、科研院所尋求解決方案，利用區內外創新資源解決關鍵核心技術難題，吸引更多的區內外優秀專家團隊揭榜，為張榜企業“紓困”“解難”，同時激發出更多具有突破性、創新性的科研成果。通過“揭榜制”工作釋放創新活力，推進重點項目的攻關研發和成果轉化，科技、金融、產業融合發展，破解科技與經濟“兩張皮”的難題。

5.2 在科研攻關環節加強科技政策引導

“揭榜制”工作的特征是對揭榜人員沒有身份的限制，不論資歷、不設門檻，關鍵是能夠解決科技難題，唯才是用、唯求實效，以結果為導向。“揭榜制”對科研資源優化整合、科技體制機制改革創新是一種倒逼機制。探索建立新形勢下的科技人才激勵機制和科研項目管理機制，促進高層次創新人才培養，為科技領域的原始創新培育優秀后備人才，才能發揮科技政策引導的最大作用。要為揭榜“帥才”在政策上“松綁”、在科研中“減負”，在平臺建設、醫療保健、職稱申報、人才培養等方面給予政策優惠，特別是對技術項目提出方和揭榜方進行靈活績效獎勵，為揭榜人才團隊解決后顧之憂。對揭榜人員特別是對核心團隊，發揮領軍人才的優勢和長處，配備并發揮科研助理作用，讓專業的人做專業的事。引導更多政策、資金等支持“揭榜制”項目，充分調動人才的創新積極性，全方位落實《關于進一步深化科技體制改革推動科技創新促進廣西高質量發展的若干措施》（簡稱“廣西科改33條”），在政策上為“揭榜制”工作保駕護航。

5.3 在“揭榜制”工作實施環節加強科技成果評價

在遵循科技創新的規律基礎上，對“揭榜制”項目實行科技成果分類評價，發揮市場、社會等多元評價主體的作用，以實際問題為導向，以解決問題為標準，綜合考慮多方因素參與最終成果評價。根據“揭榜制”項目反饋和實際執行情況及時調整、優化，個性化設置具體程序，“揭榜制”工作人才選拔制度才會真正出成果。對“揭榜制”項目實施評估后，建議對實施效果優秀的高校、科研機構揭榜團隊進行獎勵，讓那些想干事、能干事、干成事的科技人才“掛帥出征”，真正做到人盡其才、才盡其用。以“揭榜制”工作項目為催化劑，將提升企業技術創新能力需求與高校、科研院所的研究資源和智力資源成果轉化結合起來，進一步促進科研創新和科技成果落地開花。

5.4 在“揭榜制”項目實施前加強風險防控

科學研究本身存在不確定性，不能一蹴而就，科研項目實施目的是嘗試用不同的方法反復研究找出其內在規律，從而達到預期目標。“揭榜制”項目公開向企業、行業征集，由政府部門主導，項目預期目標明確，社會關注度高，但仍存在一定的風險，因而需要加強風險防控。即使出現不能按期達到目標的情況，可以建立相應的分級補償配套機制，提升財政科研資金的利用率，降低項目實施的風險。同時，鼓勵更多的高校、科研院所參與“揭榜制”工作，建立多重細致的實施方案，探索多條技術路線，在項目進展中及時發現問題并糾正偏差，最大限度地確保項目預期目標順利達成。

6 結語

黨的二十大報告強調，加快實施創新驅動發展戰略，加快實現高水平科技自立自強，以國家戰略需求為導向，積聚力量進行原創性引領性科技攻關，堅決打贏關鍵核心技術攻堅戰。為貫徹落實廣西壯族自治區黨委、政府關于科技創新工作總體部署，堅持“前端聚焦、中間協同、后端轉化”工作思路，大力推進科技項目“揭榜制”工作是實施創新驅動發展戰略，通過創新引領發展的有力舉措。科技項目“揭榜制”工作聚焦技術攻關關鍵領域，幫助企業、行業找到“帥才”組織科研團隊進行技術攻關，解決企業、行業發展中的重大關鍵共性技術難題，推動重大成果轉化為現實生產力。

當前，“揭榜制”工作人才選拔制度仍存在社會參與不足、揭榜率不高、效果不明顯等問題，研究如何有效規避揭榜失敗的風險，發揮“揭榜制”工作的制度優勢，更好地選拔出優秀科技人才[5]，提高科技成果轉化率很有必要。要打破傳統人才選拔機制上的條條框框，從制度上、源頭上激發自主科技創新活力。在高層次科技人才相對缺乏、科技創新水平有待提高的廣西，尤其需要科學、合理實施“揭榜制”工作模式，引導全社會協同創新，積極推進重點產業的技術攻關和科技成果轉化，為提升產業競爭力、推動廣西產業高質量發展提供強有力的科技支撐。