現代農業發展與耕地保護研究

蔡玉玲

(天水市自然資源勘測規劃研究院有限公司，甘肅 天水 741000)

2020年我國召開中央經濟工作會議明確部署2021重要工作，耕地問題列為其中，表明中央對維護好國家糧食安全堅定的信心。2020年作為特殊的一年，新冠肺炎疫情促使國際糧食市場處于波動狀態，采取強有力的措施保證糧食安全，是直接關乎國計民生的重要工作。經濟高速發展背景下，受多方面因素影響，我國耕地保護工作仍存在部分困境，不僅影響土地資源利用效率，而且難以實現現代農業良好發展目標。耕地作為我國最寶貴資源，其直接關乎全國人民吃飯問題，需始終牢筑基本國情，積極掌握政府管理與激勵機制關系，全面落實新常態下耕地保護工作，促進農業良好發展。

1 耕地保護工作對現代農業發展的重要價值

農業始終作為我國發展的根基，需積極堅守該發展根基，耕地是糧食種植核心主陣地，糧食生產仍然為農業發展主體，農業現代化進程中包含糧食安全水平的提高，現代農業作為保證糧食安全強有力的舉措。耕地保護工作對現代農業發展至關重要，凸顯的價值體現在以下幾方面。

1.1 耕地是現代農業發展的靈魂

耕地保護直接關乎我國3個“安全”，即糧食安全、生態安全、社會安全，作為國計民生大事。2020年7月，習近平總書記在吉林考察時強調，采取有效措施切實把黑土地這個“耕地中的大熊貓”保護好、利用好，耕地是現代農業發展的靈魂，更是農村發展改革的基礎保證，直接關乎“三農”工作順利實施。需強調的是，我國糧食逐步增產，越是該階段越應保持頭腦清醒，緊繃耕地保護弦，不容出現任何誤差[1]。

1.2 提高耕地資源利用率

結合我國中央經濟會議、農村工作宏觀規劃部署，逐步貫徹供給側結構改革工作，農業作為關鍵環節，向追求綠色化生態，更強調“質”需求變更，所以積極做好耕地“量”保護工作，需進一步強化耕地質量和生態保護。通過加大耕地保護，提高耕地資源利用率，大幅度提高耕地質量，從本質層面可實現質量、數量及生態“一齊緊”。

1.3 我國宏觀經濟調控的需求

始終堅守耕地紅線，可進一步促進現代農業良好發展，實現經濟增長方式轉變。資源約束進一步促進經濟增長發展方式轉變，是達成經濟可持續發展目標核心舉措，嚴格保護耕地，可從本質層面避免建設占用土地過度需求，進一步促進形成節約集約用地“倒逼機制”，促進經濟發展轉變為集約化。強化耕地保護是依托土地參與國家經濟宏觀調控，達成各類生產基本要素最優配置，提高耕地利用率，為我國農業發展提供驅動力。

2 我國耕地資源現狀及其保護問題分析

我國人口基數大，耕地資源匱乏，加之工業化、城鎮化發展速度較快，占用大量耕地，對土壤和水資源造成嚴重污染。我國歷經多年在農業發展中獲取傲人的成績，我國中科院預測中心強調，2019年農業種植結構不斷優化，糧食播種面積穩定略減，2020年我國糧食播種面積持平略減，為進一步穩定糧食價格、促進經濟良好發展具有重要作用。穩定耕地數量，提高耕地自身質量，進一步深層次挖掘產能，是保證我國糧食生產安全和現代農業發展的必由之路。當下耕地保護現狀不容樂觀，存在以下幾方面問題。

2.1 耕地總量方面

工業化、城鎮化快速發展，耕地后備資源逐步減少，因過快、過大擴張，城市用地增加與人口增長比例均超過正常范圍，對開發區、工業區無序化設定，土地資源利用率降低，不斷占據、減少城市周邊耕地資源；隨著農業自身內部結構持續性調整，農產品經濟效益走低，農民種植糧食積極性難以激發，大量農村青年群體逐步步入城市，促使耕地轉變為果園或閑置擱荒，部分農民將土地進行流轉意識較為強烈，整個耕地保護意識淡薄。

2.2 耕地質量方面

我國注重耕地總數量的均衡性，對耕地自身質量提高有所忽視，即便耕地補償機制一定程度上保護了耕地數量，但新開墾的多屬于中低等農田，相較于被占用農田質量缺乏匹配度，長期以往整個耕地中高質量的耕地占比會逐步減少。同時，城鎮化、工業化發展速度過快，進一步對耕地產生嚴重污染，成為重金屬“污染地”。隨著人們種植糧食作物積極性降低，對耕地養護意識不足，農業長周期重視化肥、農藥的應用，忽視有機肥的投入使用，促使土壤自身性狀和營養化比重失衡，水土流失較為嚴重，人們使用的化肥、農藥均超出正常范圍，促使耕地生態問題日漸凸顯，生態環境治理極為緊迫。此外，作物單一性種植，土壤養分耗損嚴重。土壤中適合種植生長需求有限，長周期種植單一性作物，促使養分單一耗損，農民供給養分單一，難以有效補充土壤結構中大量成分，促使土壤環境惡化。

2.3 耕地保護監管方面

耕地監管作為保護強有力的措施，我國作為一個農業大國，當下耕地保護形勢仍然嚴峻，耕地保護監管制度不完善，并未對其進行動態化管控，促使耕地保護處于邊緣化。部分區域內政府一味追求短期效益，依法劃定農田范圍，選取經濟價值較低的耕地，忽視改造投入較大的中低產田。科學管理手段滯后，并未充分應用各類先進技術，構建完善的耕地保護動態監測系統，耕地保護執法仍存在滯后性。由此表明，我國耕地保護監督存在不足，進一步影響耕地保護成效[2]。

3 加大耕地保護促進現代農業發展策略及建議

從本質層面貫徹黨中央耕地保護宏觀部署，始終堅持以最嚴格的耕地保護制度，進一步從源頭遏制“非農化”，嚴格管控“非糧化”，做好耕地保護監督，堅守耕地紅線，為糧食安全生產提供強有力的保證，促進現代農業良好發展。

3.1 加強規劃管控和用途管制，堅決遏制耕地“非農化”

加強國土空間規劃管控，各級別國土空間規劃編制過程中，需有效凸顯以耕地保護為著力點，做實耕地保有量和永久基本農田，結合詳細規劃、專項規劃編制工作，進一步控制非農建設侵占各類耕地，保證耕地實際總數量處于穩定階段不再減少，宏觀協調處理生態保護紅線，進一步實現國土空間整體保護、綜合性修復和治理；嚴控各類建設無序化占用耕地，隨著經濟高速發展，城鎮化、工業化發展中占用大量耕地，各建設管理機構需積極對項目占用耕地必要性進行綜合性論證，嚴格控制建設占用耕地，尤其針對永久性基本農田，禁止占用耕地綠化造林、挖湖造景等，我國交通、水利等基礎工程建設內綠化用地、景觀等用地需嚴格依照相關規程實施；嚴格耕地農業用途管控，農業生產始終為耕地核心內容，需統籌布設生產布局，明晰耕地使用順序，進一步強化耕地監管，針對耕地轉為建設用地和其它用地，需進行雙重管制，禁止將耕地轉變為林地、園地等，保證耕地自身生產力。

3.2 推行特殊保護和分類管控，嚴控耕地實現“糧化”

耕地出現“非糧化”是現下亟需解決問題，糧食安全生產始終作為現代農業發展基礎，為達成該目標，應積極推行特殊保護各分類管理，促使耕地管控更具針對性。實行耕地特殊保護，應以區域內市、縣為核心主導者，積極組織開展區域內糧食生產功能區、永久基本農田開展管護，規范引導土地農業生產活動，對其進行實時跟蹤監管，避免出現耕地破壞行為，禁止占用永久性農田發展水產、果園等；推行耕地分類管理，糧食生產功能區需進一步保證其功能發揮，正確引導每年至少應生產一季糧食，永久性農田主要生產糧食作物，嚴格依照相關規范標準落實，一般耕地多用于多元化農產品生產，保證糧食及農產品生產目標達成基礎上，可適當用于非食用農產品生產；加大土地整治復耕，針對當下耕地總量有所減少，尤其針對高質量耕地占比減少，需進一步以政府為首，積極引領開展耕地整治工作，針對具有一定條件的需進行循環耕種，對土地利用存在限制條件的耕地需制定整改方案，分期分批次進行整改，基礎條件不佳的耕地，需進一步加大配肥改良治理，進一步提高我國耕地質量。

3.3 堅持增量提質和建管并舉，改進耕地占補均衡管理

保證耕地總量均衡的同時，提高耕地實際生產質量，是當下亟需解決問題，可開展以下幾方面工作。實施耕地綜合整治提升，各區域內應積極推行試點工作，對耕地、永久性農田做好整體整治，試點需嚴格依照相關規程進行實施，待整治區域任務目標達成之后，完善永久基本農田數據庫，保證耕地數量、質量，且保證整體數量趨于穩定；擴展補充耕地來源途徑，各區域內自然資源管理，需結合打造高水平農田建設，開展補充耕地工作，將其相關信息反饋至自然資源管理部門，對其進行審核之后納入建設任務內容內；加強補充耕地后期種植管護，耕地應積極加強后續種植管護，制定完善的管理方案，明晰劃分管理職責、標準及措施[3]。

3.4 嚴格動態監管和執法監督，健全耕地保護長效機制

耕地保護目標達成，需進一步加強監管和監督力度，完善耕地保護長效機制，凸顯在以下幾方面。杜絕違法占用耕地，各區域內需結合自身發展狀況，建立完善的執法監督機制，手續缺乏完善的建設項目禁止施工，已經進入施工中應及時停工，加大處理違法占用耕地行為，以我國相關部署，逐步落實農村亂建亂占用耕地問題，始終以“零容忍”態度遏制各類不良行為；構建耕地保護共同責任機制，耕地保護作為一項復雜性、綜合性工作，需聯合多個部門開展保護，建設上下共同責任機制，市、縣級政府作為杜絕耕地“非農化”、“非糧化”強有力的主體，其他部門依照自身職責做好配合；強化耕地保護激勵約束機制，各區域內應逐步提高土地出讓收入用于農業占比，支持耕地保護建設工作，完善耕地保護和種糧動態化監督機制，強化糧食種植導向和激勵約束機制，對不吻合耕地用途管制要求農業生產活動，應及時取消相應的扶持資金[4]。

3.5 充分應用有機肥源，推進有機肥產業化

有機肥料作為保護我國農業生態環境、提高土壤自身肥力關鍵性方法，我國有機肥源較為豐富，作物秸稈每年產量高達7億t，農村生活垃圾和糞便為2.5億t。因耕作習慣和秸稈還田機械化推廣力度不足，促使農戶秋收后將秸稈進行大面積焚燒，大量有機資源浪費，對環境產生嚴重污染。各類作物應積極推廣高茬收割，嚴禁焚燒秸稈。可積極構建耕地測土配方培肥機制，實現耕地用養結合，積極給予相應的補貼，如給予100元·667m-2作為配肥基金，主要用于土壤改良，此類補貼主要提供給使用農家肥、秸稈還田等農戶，鼓勵支持更多農戶使用有機肥，實現現代化農業發展結構升級優化目標。

3.6 充分發揮科技技術，建立耕地保護動態化信息化制度

信息時代背景下，為動態化掌握耕地保護實際狀況，以此為基礎，為后續整改方向及措施制定提供參考，需進一步加大科學技術力度，對耕地進行精準性監測，同時選用土地利用措施和治理技術，優化改良耕地生產力，進一步提高耕地質量。從未來戰略方針層面分析，糧食安全科技創新需有新的內涵，應從單一性強調提高產量逐步轉變為提高品質，提高耕地資源持續性利用。加大糧食安全科技創新，發揮科技自身優勢，作為我國“十四五”重要任務目標之一。積極構建耕地保護監測系統，動態化對各類耕地信息收集，并將其納入政府信息公開項目范圍，及時向全社會進行披露，接受全方位的監督，進一步擴大耕地保護主體范圍；需積極利用土地利用和監測技術，如遙感、“3S”技術，適度開發三維立體化空間，向地下和地上上空發展，促使耕地保護目標達成，促進現代農業良好發展[5]。

4 結束語

耕地保護作為農業發展的基礎，更是我國經濟持續發展驅動力，關乎國計民生，需始終以生態文明為核心思想，緊抓實施鄉村振興戰略為突破口，各區域內堅持以“科學合理利用土地，切實保護耕地”基本國策，通過促進現代農業發展為最終著力點開展耕地保護，采取強有力的保護策略，獲取良好的保護成效。