個人破產立法：深入市場化法治化改革開放的重要一步

一、破產與市場經濟

講到個人破產立法，首先要理解破產與市場經濟的關系、破產法的重要社會調整作用，才能從本質上、基礎上認識個人破產立法的重要意義。破產是在市場經濟規律下或早或晚必然會發生的社會現象。破產與市場可謂是相生相伴的關系，盡管我們可能用其他聽起來更加順耳的概念表述破產的社會事實，或者在市場經濟上附加各種社會屬性，但都不會改變這一現實。我國的《企業破產法》正在修訂過程中，將個人破產制度納入立法修改范圍的社會呼聲很高，但也存在一些對個人破產的模糊認識和不當理解，需要進行解釋與澄清。

破產法是市場經濟充分發展后，才可能產生發展、穩定實施的。市場經濟基于交易，交易可以是一手交錢一手交貨、即時清結的，也可以是延期付款或交貨的信用交易。在發達的市場經濟中，信用交易是商品交換最重要的方式，信用關系是維系市場經濟正常運轉的關鍵。信用交易在當事人之間形成的借貸關系，在法律上稱為債。根據我國《民法典》的規定，債還可能因不當得利、無因管理、侵權行為等形成，但因交易而形成的債務關系始終占據主導地位。社會秩序以法律為主要維護和保障手段，所以保障債務關系的正常實現，維護債權人、債務人的正當權益，便成為確立市場經濟秩序的基礎，這是任何一個市場經濟國家在法律制度上必須妥善解決的基本問題。

在債務人有清償能力而不履行債務或對債務有爭議時，通過民法債權制度和民事訴訟與執行制度便可以保障債的履行（排除“執行難”的影響），使被阻斷的經濟關系重新得以正常有序地進行。但在債務人喪失清償能力、無法還清債務時，仍僅靠上述法律制度就無法有效解決債務問題了。

由于債務人已無足夠財產還清所有債務，還了張三的債，就還不了李四的債，就使多個債權人的債權在債務人的有限財產上因競合而發生清償沖突。原來債務人有清償能力時僅存在于單個債權人與債務人之間的個別清償矛盾，進一步擴展到了多數債權人相互之間。這時如仍允許債務人主動對個別債權人進行清償，允許債權人通過個別強制執行的方式實現債權，那么債務人先償還的債權人，或者先申請執行的債權人，可能獲得全額清償，而其他債權人因遲到一步，或債未到清償期限，則可能分文不獲，造成同等權利的債權卻得不到同等清償的不公平現象，進而導致債權人之間對債務人有限財產的無序爭奪。

問題的嚴重性在于，這是在國家無破產立法時法律允許并保護的不公平，當事人沒有合法的救濟渠道。由于正當利益不能得到法律保護，債權人只能通過自力救濟利用各種合法的、非法的手段爭取個別優先清償，于是就難免出現扣押債務人財產，搶東西還債，非法拘禁債務人逼債等違法行為，甚至與債務人串通進行種種欺詐行為。而那些誠實而不幸財務失敗的債務人，不僅要飽受多重訟累，而且對債務將永遠負有清償責任，無法解脫。還有一些債務人，其事業雖然陷入債務困境，但尚有復蘇、挽救的希望，也難以在法律制度內得到重整事業的機會。這就導致債務關系不能順利實現，社會信用低下，提高交易成本，市場經濟秩序混亂。這就需要破產法。

破產法通過將債務個別清償程序變更為集體清償程序，將債務人的所有財產集合起來，對所有的債權人按照債權的優先順位進行公平清償，為人們提供了保障債務關系公平、最終有序實現的法律途徑。破產法不是要使所有債權人都獲得全額清償，因為這在客觀上往往已不可能，而是要做到對全體債權人公平和有秩序的清償。從對債務人的保障看，一方面為其提供了免受多重訟累、一體解決債務清償糾紛的機會，而且給予債務人在符合法定條件下，豁免其在破產程序終結后未能償還債務的途徑。另一方面，破產法也為那些事業尚有挽救希望與挽救價值的債務人提供了通過強制性和解或重整程序避免破產、重振事業的機會。這些社會調整功能，使破產法成為維持市場經濟正常運行的最為重要的基礎法律之一。

二、個人破產立法的重要意義

我國現行的破產法是2006年出臺的《企業破產法》，其適用范圍僅限于企業，不包括自然人，這就使大部分市場主體失去了破產法的保護。隨著個人在經營與消費中信用活動的大幅增加，無法清償債務的現象也日益增多，迫切需要破產法的調整，解決相關社會矛盾。沒有個人破產法不僅無法解決對個人債務的公平清償等問題，而且也會影響企業破產的順利進行。例如，眾多民營企業在進行貸款等交易過程中，往往被要求其股東、董事等高級管理人員，甚至他們的親屬為企業債務提供連帶責任保證等擔保。在企業陷于債務困境、進入破產程序時，雖然現行立法規定有重整等程序可能挽救企業，但卻因沒有個人破產制度而救不了企業中的關鍵人物——老板，從而使企業的挽救也受到不利影響。

個人破產立法不僅是一項法律制度的建立，而且還是我國在市場化、法治化、國際化方面推進的一項重大的社會政策改革，對市場經濟體制及其法律體系的健全、完善，對營商環境的改進與提升具有重要意義。個人破產立法的目的與作用不僅在于法律方面，還包括通過其對市場經濟與社會全方位、多層次的調整和引導作用，促進實現更為廣泛的基礎性社會利益，這是我們在評價個人破產立法時必須予以充分認識的。

第一，市場經濟的發展需要最大限度的釋放所有市場主體的經濟活力，尤其是企業家的創造能量，這就需要我們為創業、創新與競爭、發展，提供完善的制度支撐、風險控制和社會保障，從破產方面為市場經濟下的經濟與金融活動提供全面的預期性判斷和穩定性保障。個人破產法中的各項制度設計，要充分體現“促進競爭、鼓勵創新、寬容失敗、保障生存”的宏觀立法目的，要通過自由財產和債務免責等個人破產特色制度設計激勵、保障債務人在財務失敗后能夠維持生活、積極回歸社會、創造財富，促進市場經濟發展、維護社會穩定。

第二，通過建立企業與個人全面的市場主體破產制度，建立起規范、公平、有效的債務清償機制，保障市場經濟的穩定運營基礎和正常社會秩序，促進社會誠實、信用理念的發展，實現市場經濟公開、公平、公正的基本原則，與國際規則與慣例接軌，更好地融入世界經濟貿易體系。

第三，個人破產法的制定有助于保障債務人的人權，即其作為人的生存權與發展權，進而為其在經濟上提供人權的基礎保障，使其在財務破產崩潰的情況下仍能夠維持其較為正常的社會生活與經濟活動。這是任何一個市場經濟社會都應當具備的基本功能，為此在個人破產法中要設置與企業破產不同的體現個人生存權和發展權的相關制度，尤其是自由財產與債務免責等制度。

第四，通過對個人債務在破產法律制度下的妥善處理，緩和、化解、消除由此可能產生的社會矛盾、負面因素，乃至因債務糾紛激化、生活無出路產生的違法犯罪行為，營造建立穩定、和諧社會的堅實基礎，促進深化社會全面的改革、開放，提升我國的營商環境，為市場經濟的健康發展提供法律與制度保障。所以，個人破產法的制定具有重要的超出其法律作用的積極社會意義。

三、什么是個人破產制度

個人破產與企業破產存在許多共通之處，但也存在一些重大的區別。企業在破產清算程序終結后就要注銷消滅，而個人在破產清算程序終結后仍會繼續生存。為了維持個人在破產程序終結后的生存，就需要在破產程序中為債務人保留必要的自由支配財產，建立合理的自由財產制度，并且建立對債務人的債務免責制度等個人破產的專有制度。這不僅是市場經濟長遠發展的客觀要求，也是社會文明與人道主義的體現。

1.自由財產制度

建立自由財產制度的基本理念是，在個人債務人破產時，“他們首先應該有足夠的財產以滿足自己和家人在破產后的最低生活需要，必要時包括最低的業務需要”。其實在對債務人進行強制執行時也要遵循同樣的原則，只不過沒有破產制度規定的那么規范和具體。

在此需注意的是，“自由財產制度要解決的，是為債務人及由其撫（扶）養家庭成員的基本生活提供必要的金錢與財產保障，為其繼續工作提供合理的條件，以及為其重新創業、就業提供無生存負擔的環境，但不是為其保留或提供用于經營活動的、超出工作保障條件的財產與資金資源”。自由財產保留維持個人破產人的生活水平一定要低于一般工薪階層的生活水平，這樣的個人破產制度才能夠體現出責任的公平，才能為人們所認同，也符合市場經濟社會的常識與邏輯。否則，破產就可能會變成對個人經營或生活中財務失敗的鼓勵。

2.債務免責制度

債務免責制度是個人破產法中最具特色的制度之一。“免責的規定是為了公共的福利而作出的憲法允許的、必要而合理的對財產所有權的限制?！泵庳熤贫缺Ｗo的是個人破產中誠實而不幸（不慎）的債務人，是為使其及早擺脫債務困境，減輕社會負擔，同時可以促使債務人盡早提出破產申請、減輕債權人損失。在立法中要以我國國情現狀為基礎，確定需要并能接受何種程度的免責制度，要通過哪些具體規定加以實現，要做到對債務人與債權人利益予以合理衡平的保護。

在免責制度中要明確何種債務人可以免責，并規定哪些行為屬于不免責行為，有此類行為者便不能享受免責。如對那些進行欺詐債權人、損害債權人利益行為或違反破產法規定義務者不適用免責制度。要根據市場經濟的原則、債權的社會屬性等，確定何種性質的債務屬于不免責債務。此外，在免責制度中應設置良好品行考察期，在該期間債務人負有持續還債的義務。要重視對債權人權益的維護，要保障債權人的知情權、異議權、監督權以及對免責的撤銷權。

3.破產與逃債

破產是逃債嗎？破產法是如何防范逃債行為的？解釋這個問題首先需要正確的理解什么是逃債。所謂逃債，是指債務人或其相關人員采取轉移、隱匿財產、虛構債務與擔保、規避對債務清償等各種欺詐手段，對本應清償也有能力清償的債務，惡意拒不清償或少清償，侵害債權人權益的行為。

自從債權債務關系產生以來，在債權人與不誠信的債務人之間就存在著層出不窮、花樣翻新的追債與逃債的博弈。這種博弈在破產法產生之前就普遍存在，在破產法產生之后自然也會擴展到破產程序中。但是，規范的破產本身并不是逃債，相反，規范的破產程序是防范、糾正和制裁逃債最為有力的手段。

債務人是否逃債，不能僅看債務客觀上是否得到全部清償，因為在市場經濟中，即使是誠信的債務人也可能由于種種市場風險、人為失誤乃至偶發事件而無法清償到期債務，導致債權人損失。但這不是逃債，而是商業和社會活動的正常市場風險。雖然債權人受到損失，但只要債務人沒有惡意欺詐等行為，就不構成逃債。債務人不是因為進入破產程序才導致債務不能清償，而是因為不能清償債務才進入破產程序，進入破產程序只是使原來就已經存在的債務不能清償狀況完全暴露在債權人和社會面前，并通過破產程序尋求對債權人的公平清償和法律保障。

破產法是防范逃債行為最為有力的法律武器，它規定有無效行為和撤銷權等制度，可以將債務人的各種逃債行為認定為無效行為，可以撤銷債務人的各種欺詐行為和對個別債權人的偏袒性清償行為，追回財產對債權人公平分配，還規定有對債務人違法行為的責任制度。在破產程序啟動后，管理人就接管債務人的全部財產和經營、訴訟等事務，債務人喪失對企業的財產管理和經營權力。管理人可以在債務人內部查閱賬冊，進行審計，追查財產并追究逃債行為，使債權人得到最大可能的清償。所以，破產不是也不會引發、放縱債務人的逃債行為。

四、個人破產的社會配套制度

在個人破產制度的建立過程中，我們還需要對與個人破產相關的法律法規和配套社會制度予以建立、修改與完善，如進一步針對個人破產完善財產登記制度、健全財產和收入查詢系統、建立財產變動實時監控系統等；要完善社會信用制度，包括征信制度、失信懲戒、信用修復；還要進一步完善社會保障制度，解決破產人在自由財產制度保障之外的生活、工作與社會救濟問題；等等。尤其是要健全刑法對破產犯罪的規定、加大對破產違法行為的懲戒力度，回應社會上對個人破產可能導致債務人欺詐逃債的疑慮。為保障個人破產的順利實施，還應當建立與個人破產相關的政府破產管理行政機構與社會服務機構。

有的觀點認為，個人破產雖有立法必要，但其實施環境與配套制度尚不完善，不宜立即立法，這一看法是不妥的。配套制度的完善是一個相對性的問題。某種意義上講，任何一部法律出臺時都存在配套制度不完善的問題。換言之，沒有一部法律在出臺時其配套制度是完全完善的。即使是法律本身同樣會存在不完善的問題，也是需要在實施中逐步發現、解決問題，所以需要定期進行立法修訂。我們講配套制度是否完善，是相對于法律的正常實施而言，這是要以類似法律、類似實施行為能否實現為標準評價的。例如，破產屬于集體的執行行為，可以與個別的民事執行相比較。我國經過多年解決“執行難”的努力，執行中的查控財產、防止逃債等措施以及對失信人的懲處制度已經相對完善了，借用于解決個人破產問題已有很好的保障基礎。

個人破產是一個綜合性的社會問題，其解決不能僅靠破產法規定的各種法庭內程序，還需要在個人破產法的基礎支撐和原則指導下通過多種法庭外債務清理制度共同予以解決。這不僅可以提高個人債務問題的解決效率，降低債務清理的社會成本以及對債務人的不良影響，有利于取得更加良好的社會效果，而且有助于改變民間存在的對個人破產的一些不當觀念，引導輿論導向，加強對個人破產制度的社會宣傳，輔助個人破產法的順利實施。

（王欣新，中國人民大學破產法研究中心主任、法學院教授/責編 張 棟）