制定我國個人破產法應當處理好十種關系

破產制度是重要的市場主體退出機制，對建立現代化經濟制度，完善中國特色社會主義法治體系，推進供給側結構性改革，優化營商環境有重要作用。2020年5月，中共中央、國務院發布《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，提出“健全破產制度，改革完善企業破產法律制度，推動個人破產立法”。《企業破產法》修改已經納入十三屆全國人大常委會立法規劃，這又在立法層面進一步凸顯出了個人破產立法的現實性和緊迫性。完全可以認為，在我國制定個人破產法或將個人破產制度納入到統一的“破產法”中加以規范，已成為勢所必然之事。個人破產立法在我國是一個全新的立法工程，其所涉及的問題縱橫交錯，頗為復雜。筆者認為，在我國制定個人破產法應當處理好以下十種關系。

一、處理好地方立法與國家立法之間的關系

2020年8月26日，我國第一部個人破產地方立法《深圳經濟特區個人破產條例》通過，標志著我國開始出現正式的個人破產法律制度。2021年7月16日，深圳市民梁某某的個人破產重整計劃草案獲得法院批準，標志著我國個人破產程序已經開始依法運轉。與此同時，地方性的破產規范性文件亦大量出現。2019年4月，浙江臺州市中級人民法院率先發布了《執行程序轉個人債務清理程序審理規程（暫行）》，對執行程序中的執行不能的被申請人進行集中債務清理。這是我國首個具有個人破產程序性質的個人債務清理程序地方文件。之后溫州市、蘇州市吳江區、山東高青縣、瀘州市龍馬潭區等地方法院陸續出臺一系列性質相似的規范性文件。這些由地方法院為主導的，在《企業破產法》的框架下，結合《民事訴訟法》出臺的規范性文件，反映了經濟社會發展的現實需求下必要的地方性探索。

但破產制度本質上應當是全國性統一的法治系統，不宜由地方進行割據式立法，否則會制約破產法律規范的實施效果。目前的地方性探索存在以下主要的問題：一是破產規范性文件對破產概念的理解不盡一致，其所調整的范圍也參差不齊，有的雖然冠以“債務集中清理”之名，實際上卻是執行和解制度的變相說法，并不具有個人破產制度的實質功能。二是效果的輻射范圍有限，例如對債務人權利的限制只能在本區域有效，出了本區域就無法保障落實。三是各區域有關個人破產方面的規范制定和執法司法存在著沖突和矛盾。不過，地方性探索為全國性探索提供了寶貴的、豐富的實際素材，為全國性探索奠定了扎實可靠的基礎，使全國性試點的時機得以成熟，亟待全國人大常委會授權最高人民法院和司法部在全國層面選擇若干典型區域進行個人破產制度的試點。只有在試點成功的基礎上，再進行全國性個人破產的立法方為切實有效快捷之道。

二、處理好個人破產與企業破產之間的關系

我國目前的破產法是2006年制定的《企業破產法》，當前要在企業破產之外增加個人破產，人們已經就其必要性、可行性乃至緊迫性基本達成了共識，尚存爭議的是，個人破產制度的立法載體應當如何安排？是將其安插在現在的《企業破產法》之中，將來改為統一的“破產法”，還是單獨另行制定一部獨立的《個人破產法》？在上述兩個選項外，還有觀點主張將商自然人的破產納入《企業破產法》之中，而將消費者的個人破產法單獨制定；還有觀點認為，我國應當同時制定“破產法”和“重整法”兩部法律；等等，不一而足。根據我國的立法規劃，《企業破產法》目前已經處在修改之中，個人破產立法究竟何去何從仍待決斷。

從比較法層面看，各國關于個人破產立法的體例選擇并不完全相同。美國采用的是統分結合模式，在統一的破產法典中對個人破產做出特殊的專章規定。根據1979年《美國聯邦破產法典》的規定，無論是個人還是企業在適用破產清算程序上都適用統一程序；但對于重整則不然，消費者重整、公司等商事主體的重整、農場主的破產分別適用不同程序。英國法針對個人和公司分別適用不同的破產程序，其中在個人破產程序中包含了以破產令為代表的清算程序以及個人自愿整理程序和郡法院的管理令。德國采用的是一般破產主義，即債務人適用統一破產法典的所有規定，針對不從事或曾經從事獨立經濟活動但債務明晰的自然人，可適用個人破產程序。日本倒產法體系除了一部專門規定清算程序的《破產法》外，還包括《民事再生法》《公司更生法》以及《公司法》等。重整程序的多元性是日本倒產法上的特色之一。

筆者認為，我國最理想的做法是制定單獨的“個人破產法”，原因在于立法技術較為簡單。“個人破產法”僅需對適用于個人破產的特殊制度，如破產豁免財產制度、失權制度和復權制度、消費者破產的特則、遺產破產制度等這些只適用于個人破產而不適用于企業破產的制度加以規定即可，其他的制度和程序參照適用《企業破產法》的規定。從立法進程上看，目前，全國性的個人破產立法試點工作尚未啟動，而《企業破產法》需要盡快修改完善，如果將個人破產問題納入其中一并考慮，則勢必影響其修法進程，既不利于《企業破產法》的及時修訂出臺，也不利于“個人破產法”的成熟制定。

三、處理好商自然人破產與消費者破產的關系

在個人破產立法的適用范圍問題上，理論上存在一般個人破產主義、商個人破產主義與消費者破產主義等不同主張。不區分自然人的身份是否屬于商人，均適用于個人破產法的，為一般破產主義；只允許商人適用個人破產法的，為商人破產主義；通過專門的法律規范和調整消費者的破產事項的，為消費者破產主義。從我國司法實踐看，一般破產主義和商人破產主義的做法都是存在的。例如，《深圳經濟特區個人破產條例》第2條規定：“在深圳經濟特區居住，且參加深圳社會保險連續滿三年的自然人，因生產經營、生活消費導致喪失清償債務能力或者資產不足以清償全部債務的，可以依照本條例進行破產清算、重整或者和解”，其所采的為一般破產主義。山東省高青縣人民法院出臺的《關于企業破產中對有關個人債務一并集中清理的意見（試行）》中規定：“本意見集中清理的個人債務，是指破產企業生產經營活動中對企業債務承擔清償責任的有關個人債務。”其所采用的則為商人破產主義。從比較法上看，單純地實行消費者破產主義的立法是不存在的。

但是與此同時又要關注到消費者破產有諸多不同于商自然人破產的特殊性，這些特殊性應受到必要的重視。其一，消費者破產應傾斜適用司法外的債務整理程序。消費者因可甄別的消費行為不能清償到期債務后，并不是立即要進入破產程序中進行司法處置，而是可以根據《民法典》《消費者權益保護法》等法律的規定，在消費者協會等社會組織的主持下進行概括的債務整理，對消費者實行破產前的拯救行動。其二，消費者破產主要適用破產和解程序，以防止破產清算為主要目標。例如，《德國破產法》針對消費者破產程序主要采用的庭外和解模式；和解不成進入庭審程序后亦盡量促使債務人和債權人達成償債協議了結債務，法院對表決未通過的償債協議擁有更強的強制裁決權。其三，消費者破產通常適用簡易程序處理。消費者破產的法律關系較為單純，債權人的人數亦不會太多，低成本地快捷化處理符合其案件特征。與之有別，商自然人的破產法律關系則與企業破產幾乎沒有性質上的差別，因而其在法律調整上更接近于企業破產。其四，破產懲戒制度的適用有別。破產法上的懲戒制度，一般不適用于消費者破產領域，對消費者非理性的消費所導致的破產，通常采用信用咨詢或者教育制度來疏導。其五，破產犯罪制度的適用不盡相同。例如，法國破產法強調對商人債務人（含企業和商自然人）在破產程序中的犯罪行為予以懲戒，而對于消費者債務人在破產程序中不誠信行為并不施加以嚴厲的破產刑事責任懲戒。

鑒于商自然人和消費者的破產存在著諸多差異，因而盡管我國的個人破產立法亦需采納一般破產主義而不宜采納商人破產主義或消費者破產主義，從而將消費者破產納入其中進行一體化調整，但對消費者破產的特殊性應當給予足夠的關注。

四、處理好破產保護與破產懲戒之間的關系

現代意義上的破產法并不恪守絕對的債權人本位主義或債務人本位主義，破產法的功能實際上是“雙刃劍”，一方面對誠實守信的債務人給予盡可能的法律保護，另一方面，對違背誠信原則實施破產詐欺的債務人則實行必要的破產懲戒。廣義言之，破產保護是包括破產無罪主義、破產免責制度、自由財產制度、復權制度、破產和解與破產重整制度等對債務人有利的各種制度之總和。狹義言之，破產保護除破產和解與破產重整外，指的就是破產免責主義。破產免責主義指的是經過破產程序實施破產分配后，債務人所剩余的未能清償的債務余額就此予以豁免的立法原則。實行破產免責，這是破產法為債務人帶來的最大福利，同時也是其區別于執行程序的主要不同。毫無疑問，我國的個人破產法亦應確立破產免責制度。

當然，對債務人實行破產免責制度并不是絕對的、不附帶任何條件的。具體表現在兩個方面：其一，有權申請破產免責的債務人必須屬于“誠信但不幸”的債務人。如果債務人被證明有任何違背誠信原則實施破產逃廢債務的行為和事實，均被排除在破產免責制度的適用范圍之外。其二，債務人要獲得破產免責，必須要順利通過“免責考察期”的檢驗。在考察期間內，破產人必須恪守各項破產制裁的行為規范，如不得高消費等，同時在該期間內，破產人也產生失權后果，如破產人不得擔任企業高管等。因而，免責考察期也是失權存續期，經過這段時間，破產人沒有違規違法等行為，最終的免責效果方才發生，破產人經過復權程序后成為正常人；如果破產人提前清償了剩余債務，則免責觀察期提前結束，破產人恢復權利。可見，免責觀察期帶有“緩刑”意味，對破產人最終能否獲得免責和復權至關重要。

免責考察期的確定應當考慮三個因素：第一，債務人已經清償的債務比例，清償的比例越高，則免責考察期越短，反之亦然。第二，債務人的一貫表現。重復破產者、輕率負債者或過失破產者雖然不可一概排除在破產免責之外，但要加長免責考察期。第三，債務人的償債能力。償債能力越強，免責考察期就越長，反之亦然。根據國際慣例，我國個人破產的免責考察期可考慮在3～7年區間視案情加以確定。

破產懲戒主要包括兩方面的內容：一是對破產犯罪的懲罰，另一是失權制度的運用。為了保障市場經濟的正常運行，各國都將一些嚴重違背誠信的破產行為作犯罪化處理。虛假破產行為造成市場主體間的不信任，經濟交易安全大大降低，從而客觀上阻礙經濟交易，不利于市場經濟發展。從世界發展趨勢看，為加大對破產犯罪的懲處力度，破產犯罪有從破產法向刑法轉移的立法潮流，在未來的刑法修正案中，應對破產犯罪有一個完備、系統的規定，避免惡意破產人鉆法律空白、躲避法律制裁去實施侵害破產債權人利益的行為。

我國《刑法》對破產犯罪做出了規定，第162條規定了妨害清算罪，第162條之一規定了隱匿、故意銷毀會計憑證、會計賬簿、財務會計報告罪，第162條之二規定了虛假破產罪。但其規定也存在著有待完善的方面：其一，應當擴大《刑法》中破產犯罪的主體范圍，使其不僅限于債務人企業或者債務人企業的工作人員，同時涵蓋破產程序中包括債權人、破產管理人等其他參與主體。其二，不僅需要將破產清算中的破產犯罪納入刑法的調整范圍，而且對破產和解、破產重整程序中所發生的破產犯罪，亦應進行刑法規制。其三，將破產義務的設定與破產懲戒的規定匹配起來。《企業破產法》規定了債務人相關人員在破產程序過程中的共5項配合義務，但《刑法》僅對其中的隱匿或者故意銷毀依法應當保存的會計憑證、會計賬簿、財務會計報告等行為進行懲戒，卻忽視了債務人相關人員若違反了其他程序配合義務也應當被懲戒的問題。同時，適當降低立案追訴標準，目前規定的50萬元的構罪標準顯得過高，不利于對破產犯罪人進行有效的刑事懲罰。

五、處理好自愿型破產與強制型破產之間的關系

自愿型破產與強制型破產是針對債務人而言的，如果破產程序的啟動是根據債權人的申請而發生的，則稱之為強制型破產；反之，如果是債務人主動申請自己破產，則稱之為自愿型破產。在破產法的發展史上，自愿型破產的產生具有深遠的歷史意義。自愿型破產的產生，意味著破產法不再只是維護債權人利益，開始重視債務人的利益保護。關于我國個人破產立法應當傾向于保護債權人的利益還是債務人的利益，筆者曾就此進行問卷調查，571份問卷中，412人次選擇了“維護債權人利益為主”，357人次選擇了“幫助誠實而不幸的債務人擺脫債務負擔”，344人次選擇了“維護社會公共利益”，另有20人次選擇了“其他”。由此可見，多數人希望在個人破產法上兼顧債權人、債務人利益以及社會公共利益。以此為依據，我國個人破產立法應當在自愿型破產和非自愿型破產或強制型破產之間進行衡平性規制。

為此個人破產立法需要避免在兩個方向上走向極端。一個是對債務人過于嚴苛，具體表現在實行破產不免責，或者雖然規定破產免責制度，但適用門檻很高，標準過嚴，難以發揮出破產保護的實際效益。或者過分延長破產失權的行為考察期，或者債務人的復權條件過于嚴格，等等。同時，對有利于債務人的各種制度，如自由財產制度、破產和解制度、破產重整制度等，均應當在個人破產法上有具有可操作性的規定，防止其流于形式而被束之高閣。另一個極端則是對債務人進行過度保護，使個人破產立法完全從債權人本位顛倒為債務人本位。

現實中我們所見到的個人破產立法和司法的傾向大多對債務人有利。其結果是自愿型破產的數量高達90%以上。個人破產法被視為是債務人的“法律盾牌”，以至于形成了這樣的說法，個人破產法是債務人的救濟法，而不是債權人的清償法。數據背后實際上是破產立法及其制度安排失去了平衡。筆者認為，個人破產立法應當避免這種失衡現象，力求衡平保護，從而使自愿型破產和強制型破產均可尋找到足夠的驅動力。

六、處理好破產清算、破產和解與破產重整之間的關系

現代破產法是從廣義上來理解破產法的，狹義上的破產僅指破產清算，廣義上的破產還包括破產和解與破產重整。我國《企業破產法》是從廣義上規定破產程序的，無疑個人破產立法也應如此。問題在于，這三大程序相互間的關系應當如何進行立法上的合理安排？

三種程序存在并行結構和單一結構兩種選擇。并行結構是橫向模式，破產清算、破產和解與破產重整作為破產程序的三大子項，在邏輯結構上處在平行狀態，由當事人根據立法規定擇一而行。單一結構則屬于縱向模式，破產清算、破產和解與破產重整之間有一個先行后繼的順位關系，以預防破產為己任的破產和解與破產重整程序先于破產清算程序予以適用，只有當其不具備適用條件或者經適用卻以失敗而告終時，才適用破產清算程序。

兩種模式各有利弊。并行結構的好處在于當事人可以在權衡各種因素后對所需要適用的破產程序進行精準選擇，避免程序空耗，審期延滯。并行結構的弊端在于可能導致債務人濫用破產清算程序以達破產免責、逃廢債務的目的。單一結構則有利于避免破產清算程序被提前利用，也有助于盡可能避免破產結果的發生，發揮破產法的預防破產功能。

我國地方性破產立法或規范對上述兩種模式皆有體現。例如，《蘇州市吳江區人民法院關于個人債務清理的若干規定（試行）》中規定：“有個人收入且超過維持其本人及其撫（扶）養家庭成員基本生活水平的債務人，應以制定債務清償計劃的方式申請債務清理。” 這里采用的就是單一結構程序模式，《深圳經濟特區個人破產條例》則采用的是并行結構程序模式。理論上對究竟是選擇“一道門”還是“三道門”的問題亦有爭議。在比較法上，兩種程序模式均有被采用，例如，美國法采取的就是并行結構模式，而德國法則采取的是單一結構模式。

筆者認為，我國個人破產立法應當將破產和解與破產重整前置，破產清算程序只能作為例外而非原則加以適用。主要的理由仍然是“利益平衡說”。因為通過破產和解與破產重整，債權人有更為充分的程序話語權和參與權，和解成功或重整成功，債權人的債權受償比例較之于破產清算分配要更高。同時也有利于通過預防破產，發揮出個人破產立法應有的穩定秩序、調節關系、保護公益等制度價值。對個人破產法會不會導致破產逃廢債務的擔心，針對并非破產和解與破產重整，而是破產清算。對債務人而言，只要不是以破產逃債為目的，那么破產和解或破產重整的司法救濟仍是一個利好選擇。

七、處理好破產失權和破產復權之間的關系

破產失權，或稱破產失格，是指破產法或其他法律，規定破產人在一定期限來到之前，或者在一定的事實發生之前，不得從事某些商業活動、擔任某些社會公職、實施某些民事行為等。例如，德國《法院組織法》中規定破產人復權前，不可擔任法院參審員、榮譽法官等。臺灣地區《消費者債務清理條例》規定債務人申請清算后一定時間內資格和職業權利受限（諸如地政士、律師、不動產經紀人等）。香港《破產條例》規定破產人在職業上受限，不得從事律師、會計師、接管人、太平紳士等。日本《警察法》中規定破產人復權前，不得擔任公安機關委員。英國破產法規定，未免責債務人不能擔任下議院議員、地方官員、律師。我國《公司法》第146條和《商業銀行法》第27條規定，“擔任破產清算的公司、企業的董事或者廠長、經理，并對該公司、企業的破產負有個人責任的”，“自該公司、企業破產清算完結之日起未逾三年”，“不得擔任公司董事、監事、高級管理人員”和“商業銀行董事和高級管理人員”，也是典型的失權法則。

我國在將來制定的個人破產法上，應當對破產失權制度做出系統規定，禁止破產人在復權之前擔任公務員、法官、檢察官、律師、公證員、監護人、注冊會計師、遺囑執行人、遺產管理人、破產管理人、企業董監高等。除破產法可以對破產失權的范圍做出明確的列舉性規定外，其他的法律，如《法官法》、《檢察官法》、《律師法》、《公證法》、《公司法》、《民法典》等亦可根據立法文本上下文以及制度體系化考量之需要，規定相應的單項失權制度。

值得指出的是，破產失權僅僅是指對破產人的法律資格或行為能力方面所施加的限制，并不能涵蓋其所受到的全部限制性規定。例如，限制高消費、限制出境等，并不屬于嚴格意義上的失權，而是某些民事行為能力的限制，失權與公民的資格限制相關聯，“限高”等制約與此沒有直接關系。

失權期間也即行為考察期或破產考察期，行為考察期一旦結束，復權制度便開始發揮作用。復權制度基本目的在于使被證明誠實善良的破產人有機會回歸正常社會角色。一定意義上，正是因為有復權制度的配套，失權制度才在現代社會因其具有內在的正當性而被始終保留。

復權制度的實施模式有三種：一是自動復權主義或當然復權主義，行為考察期一旦結束，破產人便恢復其正常公民所享有的全部權利；二是申請復權主義，行為考察期結束后，破產人要獲得復權，尚需向法院提出復權申請，法院審查合格的，通過裁定對破產人進行復權宣告；三是混合復權主義，如果破產人要提前復權，則需向法院申請，否則便對其實行自動復權。筆者認為，我國個人破產立法應當選擇申請復權。理由主要是：其一，申請復權主義提供了程序機會對破產人在行為考察期中是否存在違法違規行為進行審查，防止違反誠信原則的破產人獲得當然免責。其二，有利于發揮監督作用。法院的復權審查過程中，尤其在復權聽證時，能夠讓債權人和其他關系人有機會對破產人的“破產表現”進行監督，也有利于破產人警惕自己的過失，更加謹慎地參與社會生活和經濟活動，避免再度發生破產。其三，申請復權有利于激勵破產人提前清償余債，從而提前復權。混合主義的本質仍是自動復權主義，也同樣不可取。

八、處理好司法型破產和非司法型破產之間的關系

作為非訟程序的破產程序可以在法院進行，也可以在法院外進行；即便在法院進行，仍有正式與非正式之別。法院外進行的和在法院進行的非正式破產程序，合稱非司法型破產，亦即理論上所稱的“破產ADR”（Alternative Dispute Resolution，非訴訟糾紛解決程序）。進一步劃分，可將在法院外進行的破產程序，稱為民間ADR機制，將法院所進行的非正式的破產程序，稱為司法ADR機制。無論是民間ADR機制或是司法ADR機制，其本質相同，其所形成的債務整理方案或所達成的協議，原則上不具有法律拘束力，其履行和執行主要依賴當事人的自愿行動。

很多國家都在其個人破產法上規定了民間型和司法型兩大類別的破產ADR機制。例如，日本將庭外債務清理ADR機制分為，司法ADR程序即特定調解制度和民間ADR程序即信用咨詢制度。英國規定庭外債務清理ADR機制具有多種形式，除具有司法性質的債務紓緩程序外，還有多種民間庭外債務清理ADR機制，包括象征性支付計劃、債務注銷、與債權人的非正式安排、全部一次性解決方案以及債務管理計劃等。

值得探討的是，破產ADR制度應強制性適用還是選擇性適用？強制性適用，也就是在破產程序之前，必須首先采用破產ADR制度加以過濾性排解和自治性解決，只有破產ADR機制失敗，才啟動正式破產程序。選擇性適用則將選擇權賦予當事人，不做強制性規定。我國《企業破產法》目前采用選擇性破產ADR機制。但從比較法角度看，很多國家所采用的都是強制性破產ADR機制。例如，根據德國規定，當事人只有經過債務清償庭外和解和庭內和解兩道程序均未達成協議后，方可啟動破產清算程序。2005年美國改革了消費者破產制度，消費者在申請破產之前需要進行收入測評，根據測評，如果債務人在重整程序中可以較清算程序清償更多的債務，則債務人必須進入重整程序而不能選擇破產清算。筆者認為，我國也應當采用強制性的破產ADR機制模式。通過強制性破產ADR機制，力求債務人與債權人之間達成和解協議以避免進入正式的破產程序。亦即，債務人有義務接受有關機構提供的債務清理相關服務與工作。

由于我國個人破產尚未立法，因而法院所實施的個人債務整理活動，性質上都屬于破產ADR的范疇。將來我國在破產立法上除了應當規定司法ADR機制外，還應確立民間ADR機制。構建民間ADR機制有三種選擇：一是建立專業性的破產和解委員會。例如在消費者保護協會、證監會、金融機構等部門下設破產和解委員會。二是授權人民調解委員會對一定范圍內的個人破產案件進行和解。三是在有關行政機關設置破產和解委員會對其權限范圍內的個人破產案件實施和解活動。

九、處理好破產普通程序和破產簡易程序之間的關系

我國司法上正在進行繁簡分流改革，2021年12月修改的“民事訴訟法”根據試點成果對簡易程序、小額訴訟程序、合議制和獨任制的關系、司法確認程序、二審程序等方面進行了修改，強化了訴訟效率在民事訴訟中的指引價值。這項改革也影響了破產法治領域。《深圳經濟特區個人破產條例》就規定了簡易破產程序。繁簡分流，有利于提高司法效率，同時也在個人破產立法領域提出了普通程序和簡易程序的關系問題。這里有三個主要方面需要探討：一是如何識別破產案件的繁簡？二是普通程序和簡易程序的標志性區別何在？三是簡易程序的救濟機制以及普通程序和簡易程序之間的轉換機制如何設定？

首先，如何識別破產案件的繁與簡。筆者認為，繁簡之別可從以下因素予以考量：一是數量。包括涉案人數多寡以及涉案標的額兩個方面。通常而言，債權人在10人以上且標的額在50萬元以上的可傾向于確定為繁案，反之則是簡案。二是誠信性。凡破產程序中不涉及誠信障礙問題的，則案情相對簡單，反之則視為案情復雜。三是營業性。一般而言，營業性破產較之消費性破產更為復雜。四是衍生性。衍生訴訟越多，則說明破產案件中的爭議問題就越多，越應采用普通程序，反之則應采用簡易程序。上述標準應當綜合起來加以整體性判斷，而不宜簡單地根據部分因素進行機械歸類。

其次，普通程序和簡易程序的標志性區別，主要表現在四個方面：一是是否需要配置破產管理人。一般而言，普通破產程序因為涉及到較為復雜的專業事務，因而需要破產管理人的專業服務，而簡易破產無此必要。二是是否實行獨任制。普通破產程序不宜實行獨任制審理，簡易破產程序則不宜實行合議制。三是是否需要設置債權人委員會。普通破產程序因為案情復雜需要實行日常性監督，設置債權人委員會專司破產監督職責便有必要，簡易破產程序則無必要。四是期限長短不同。這包括兩方面：其一是審理期限。普通破產程序可根據普通訴訟程序的審理期限確定為6個月，而簡易破產程序則可考慮減半。其二是實施破產行為的時間限制。簡易程序的具體行為期限應比照普通程序相應縮短。例如，普通破產程序中申報債權的期限為1個月，簡易程序的期限則可減半。

最后，是簡易程序的救濟機制以及簡易程序向普通程序的轉換問題。普通程序還是簡易程序的選擇是法院職權，但這并不意味著法院無需考慮當事人的意愿，因為程序類型的不同關乎當事人的程序性權利的多寡。當事人對破產程序的選擇不滿的，應有異議權，法院對當事人的程序異議應當進行審查和裁定，必要時可采用聽證形式加以決定。在簡易破產程序進行的過程中，如果當事人提出確有理由的異議，或者法院認為必要，則可轉換為普通破產程序。但是，由于普通破產程序對當事人的程序保障更為周延，因而一旦啟動了普通破產程序，則無論案情如何變動，都不應轉換為簡易程序。

十、處理好個人破產立法與破產配套制度建設之間的關系

制約我國個人破產立法進程的重要因素就是破產配套制度建設較為滯后。事實上，如果破產配套制度尚未建立健全，即便制定了個人破產法也難以真正貫徹實施。但個人破產立法也能反向促進破產配套制度的建設。個人破產立法的配套制度有許多，但主要而言有以下方面特別值得關注。

1.個人財產登記制度。有觀點認為，個人財產登記制度并不是個人破產立法的基石，原因在于：一是現代國家無力、也不應該掌握所有公民的個人財產信息；二是個人財產登記制度不一定能保證破產法院掌握負債者的財產狀況；三是對破產者的財產清理可以內置于個人破產制度之中加以解決。然而，該觀點實際上忽視了個人破產會遇到的道德風險。個人破產和企業破產有一個很大的差異就是財產監督制度不同。對企業法人而言，國家通過注冊制度、會計制度、稅務制度等能夠較為精準地掌握企業法人的財產動態和盈虧狀態；但對自然人則無此條件，如果沒有有效的個人財產登記制度，在個人破產程序中，就很難排除虛假破產和虛報債權等情況。因此，建立個人財產登記制度的必要性是毋庸置疑的。從我國目前的時間情況看，自然人的存款、房地產、社會保險、車輛等財產，基本上已經有了登記制度。目前存在的主要問題有兩個：一是缺乏個人財產登記的同一平臺，上述登記財產，需要到各個不同的部門去查詢才能獲知相關信息。二是互聯網金融產品的信息難以查控。目前需要針對上述兩個問題尋求解決問題的對策。

2.個人征信系統。誠信是社會主義核心價值觀，誠信原則也是民事訴訟法所規定的基本原則，個人破產法的制定自然應當貫徹誠信原則，所謂“個人破產法僅適用于誠信但不幸的人”。因此，個人破產法的制定和實施離不開個人征信系統的建設。2005年，中國人民銀行發布《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》。2007年初，國務院辦公廳發出了《關于社會信用體系建設的若干意見》。2012年，國務院發布《征信業管理條例》。2014年，國務院頒布了《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020）》。2016年，國務院出臺了《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度，加快推進社會誠信建設的指導意見》。截止2010年3月，人民銀行征信數據庫建立了6億多個人、6000多萬農戶和1700多萬戶企業的信用檔案。然而，我國仍缺乏統一的個人征信系統平臺。當前，個人身份信息主要在公安等部門，人事信息在工作單位、國家人事等部門，財產信息在金融機構以及房地產管理部門、車輛管理系統等部門，執行信息在法院系統等等，很難在同一個平臺上查詢全面信息，也難以在破產程序中對個人信用狀況進行有效評估。可見，個人征信系統的統一化、系統化、平臺化建設亟待列入議事日程。

3.社會保障制度。個人破產無疑是一件不幸之事。盡管現代意義上的個人破產法對破產者具有保護功能，但畢竟也帶來諸如失權制度、就業機會限制、貸款信用限制、重新創業困難等等不利影響，往往會影響破產者正常的生產生活水平。因此，為了保障個人破產法得到順利實施，一個必要的舉措就是完善社會保障制度。其中有兩個主要問題：一是社會保障制度在城鄉居民之間存在著保障項目、保障程度等方面的差異；二是不同的人群基于就業與否以及在何處、何單位就業等方面的差異所享受的社會保障水平有所區別。為此，我國亟待建立健全與個人破產相適應的、以《社會保險法》為核心的社會保障體系，維持破產人的基本生活水準，消除其重新進入社會和市場的絕對性障礙。

4.成立全國統一的破產管理署。在破產司法實踐中，為解決企業破產衍生的社會問題而形成了府院聯動機制。2016年5月最高人民法院下發通知要求建立“府院破產工作統一協調機制”以來，截至2021年底，全國共有18份地方性文件專門調整破產府院聯動機制，如浙江、江蘇、上海、四川、福建等，取得了一定成效。據不完全統計，80%以上的破產案件涉及當地部門聯動處置。然而，目前所看到的府院聯動機制還僅僅是一個制度性框架，其具有涵蓋的內容但缺乏確定的抓手，以致其在實踐中產生了諸多弊端。一是“一案一議”“一事一議”，缺乏統一性和可預期性；二是“九龍治水”“面面俱到”，抬高了破產成本，浪費了行政資源，同時也制約了專業化水平的提升；三是容易淪為行政干預破產司法的借口。

導致上述弊端的原因主要在于，府院聯動機制的彈性過大，難以有序調整政府在破產中的地位和作用，行政保障責任和破產司法責任無法形成有效對接，“法律的歸于法律、政策的歸于政策”的邊界較為模糊，最終制約了破產法的實施效果，使破產司法的受案數以及辦案質量處在“雙低”狀態，破產程序難以打通、規范化、常態化運行的“最后一公里”。為克服此弊，有必要成立全國統一的破產管理部門。

統一的破產管理部門應作為破產行政配套機制的落地載體和運作樞紐，其主要職能有三項：一是管理和監督破產管理人，形成管理人名冊，向法院提供管理人的人選，并對管理人進行培訓、獎懲，對管理人名冊進行動態管理；在特殊的破產案件中指派公設的破產管理人。二是負責與相關行政部門的協調工作。三是負責對破產人在失權期間的活動及相關受限情況進行監督，調查確定破產原因責任，并負責復權事項的處置。

此外，破產管理部門還可以履行以下配套職能：一是設立破產保障基金。破產保障基金由破產管理部門管理。二是建立企業破產預警和監測機制。由破產管理部門協同工商、稅務、銀監、人行、社保等部門，定期監測企業納稅、工資發放、銀行貸款償付、涉訴等風險情況，及時發布預警信息，打通行政指標信息與司法審判執行信息的數據壁壘，建立流暢的信息交換機制并聯結網狀的數據共享系統，分析研判轄區內企業運營狀況，形成動態調整的企業業態名冊，精準確定破產風險等級，在破產危機期間及時向問題企業發出警示信息，使其及時做好債務清理預案，防止企業直至嚴重虧損時才提出破產申請從而造成無產可破的不良局面。

5.建立專門的破產法院。目前我國破產法上的管轄制度存在著缺陷。根據《企業破產法》規定，破產案件由債務人住所地人民法院管轄。根據最高人民法院《關于審理企業破產案件若干問題的規定》，破產案件的管轄基本與企業核準登記的工商行政管理機關的級別對應。如此規定的缺陷是沒有關注到破產案件審判的特殊屬性，將其與通常的民事案件同等看待，一方面較為分散，另一方面缺乏足夠的專業能力。為克服此弊端，我國對包括個人破產案件在內的所有破產案件應當實行集中管轄制度。具體可根據實際情況和案件量的多少，分步驟進行破產審判機構的專業化改革：第一步在破產案件數量較多的法院設置破產法庭或專門的破產審判庭，受理一定區域內相鄰地區的破產案件。第二步，仿效知識產權法院、金融法院、互聯網法院等專門法院，在條件較為成熟的省份，設置專門的破產法院對破產案件進行跨區域的集中管轄。這樣做既能夠大幅減輕基層法院和中級法院的審判負擔，又能極大提升對破產案件的審判水準，還能有效遏制破產司法中的地方保護主義，同時還有利于人民檢察院等法律監督機關對破產案件實行集中化監督。

（湯維建，中國人民大學法學院教授/責編 張 棟）