增值稅留抵退稅問(wèn)題探析
——基于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)視角

◆丁麗蕓

內(nèi)容提要：2022年，為應(yīng)對(duì)需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱的三重壓力，我國(guó)實(shí)施了包括增值稅留抵退稅在內(nèi)的大規(guī)模組合式稅費(fèi)政策助企紓困激發(fā)活力。文章基于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的視角，構(gòu)建分析增值稅留抵退稅的系統(tǒng)框架，從理論上剖析增值稅留抵退稅及其分擔(dān)機(jī)制的矛盾關(guān)系及其關(guān)鍵點(diǎn)，分析當(dāng)前增值稅改革的成效和問(wèn)題，并提出增值稅留抵退稅及其分擔(dān)機(jī)制的改革思路。

一、引言

我國(guó)增值稅留抵退稅政策的改革經(jīng)歷了從單個(gè)行業(yè)到全行業(yè)逐步擴(kuò)圍的過(guò)程。政策的最初執(zhí)行，是2011年底為了解決集成電路重大項(xiàng)目企業(yè)采購(gòu)設(shè)備引起的增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額占用資金問(wèn)題，緩解企業(yè)現(xiàn)金流。2016年?duì)I改增全面試點(diǎn)推開(kāi)之后，我國(guó)各行業(yè)的增值稅抵扣鏈條更加完整。2022年以來(lái)，在疫情反復(fù)、全球通脹等影響下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱的三重壓力，為支持小微企業(yè)和制造業(yè)等行業(yè)發(fā)展，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，國(guó)家出臺(tái)政策加大增值稅留抵退稅力度，將先進(jìn)制造業(yè)按月全額退還增值稅留抵稅額的政策范圍擴(kuò)大至符合條件的小微企業(yè)，并一次性退還小微企業(yè)和制造業(yè)等13個(gè)行業(yè)的存量留抵稅額，退稅力度和規(guī)模達(dá)到歷年之最。

政府實(shí)施留抵退稅的目的在于放水養(yǎng)魚(yú)、涵養(yǎng)稅源。即通過(guò)將留抵稅額從下一周期的抵扣提前到當(dāng)期，為企業(yè)注入流動(dòng)性，加速企業(yè)資金周轉(zhuǎn)，有利于企業(yè)更好地安排生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，保障產(chǎn)能，從而形成上下游產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈和市場(chǎng)的順利運(yùn)轉(zhuǎn)，最終拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)并形成稅收。政府有了財(cái)力才能繼續(xù)為企業(yè)提供維護(hù)市場(chǎng)秩序、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善制度機(jī)制等公共服務(wù)以及辦理下一周期退稅等業(yè)務(wù)，為企業(yè)打造更好的營(yíng)商環(huán)境、降低制度性交易成本。因此，退稅的過(guò)程涉及政府和市場(chǎng)兩個(gè)主體的利益，最終作用于企業(yè)，影響企業(yè)資金流轉(zhuǎn)和市場(chǎng)資源配置效率。企業(yè)是市場(chǎng)的主體，只有當(dāng)生產(chǎn)要素在各環(huán)節(jié)、各區(qū)域都高效流通，企業(yè)經(jīng)營(yíng)順利，市場(chǎng)才能不斷壯大。退稅所需的資金，由中央政府和地方政府各承擔(dān)50%。考慮到稅源轉(zhuǎn)移和部分地區(qū)財(cái)力緊張的現(xiàn)實(shí)情況，中央出臺(tái)增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制，對(duì)地方承擔(dān)的35%由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔(dān)。這意味著，增值稅收入占比高、退稅占比少的地區(qū)需要反哺增值稅收入占比低、退稅占比高的地區(qū)。因此，留抵退稅的分擔(dān)機(jī)制不僅事關(guān)地方財(cái)力、中央和地方關(guān)系以及地區(qū)間經(jīng)貿(mào)活動(dòng)，甚至?xí)绊懙胤秸袨楹土舻滞硕愓邎?zhí)行（劉怡等，2020）。地方政府的積極性和財(cái)力一旦受到制約，將對(duì)地區(qū)的公共服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生負(fù)面影響，甚至可能加劇地方保護(hù)主義。如何進(jìn)一步提高資源配置效率、解決供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈大而不強(qiáng)、市場(chǎng)分割和區(qū)域壁壘等問(wèn)題，正是構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)發(fā)展的關(guān)鍵所在?；诖耍疚膹娜珖?guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的視角入手，構(gòu)建分析增值稅留抵退稅的系統(tǒng)框架，剖析當(dāng)前增值稅留抵退稅及其分擔(dān)機(jī)制的改革成效和存在問(wèn)題，并從如何更好地服務(wù)構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的角度提出政策建議。

二、建立全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)需要有完善的增值稅留抵退稅及分擔(dān)機(jī)制作為支撐

2022年3月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》提出：要加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開(kāi)放的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，打破地方保護(hù)和市場(chǎng)分割，打通制約經(jīng)濟(jì)循環(huán)的關(guān)鍵堵點(diǎn)，促進(jìn)商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動(dòng)，推動(dòng)我國(guó)市場(chǎng)由大到強(qiáng)轉(zhuǎn)變。全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建立，需要有效市場(chǎng)和有為政府的共同支撐。有效市場(chǎng)的形成，意味著要素資源能夠在全國(guó)范圍內(nèi)高效流通，打造各地互補(bǔ)合作、強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的強(qiáng)大市場(chǎng)。而有為政府的構(gòu)建，是通過(guò)破除妨礙有效市場(chǎng)建立的人為壁壘，營(yíng)造穩(wěn)定公平透明可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境、降低市場(chǎng)交易成本，完善基礎(chǔ)設(shè)施和制度規(guī)則，服務(wù)和保障有效市場(chǎng)的發(fā)展強(qiáng)大。

（一）有效市場(chǎng)的形成需要有高效的增值稅留抵退稅機(jī)制作為支撐

增值稅留抵稅額的產(chǎn)生，是由于企業(yè)當(dāng)期銷(xiāo)項(xiàng)稅額小于當(dāng)期進(jìn)項(xiàng)稅額，即企業(yè)應(yīng)繳納的增值稅不足以抵扣其進(jìn)項(xiàng)稅，將進(jìn)項(xiàng)結(jié)轉(zhuǎn)到下期繼續(xù)抵扣。大量的留抵稅額會(huì)擠占企業(yè)的現(xiàn)金流，提高資金成本，成為企業(yè)的沉重負(fù)擔(dān)（解洪濤等，2019）。政府予以退稅，就是把下期企業(yè)的可抵扣資金提前到當(dāng)期，以現(xiàn)金形式注入企業(yè)。結(jié)轉(zhuǎn)和退稅，本質(zhì)都是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)增值部分征稅，避免重復(fù)征稅，不同之處在于結(jié)轉(zhuǎn)是讓留抵稅額到了下一期才發(fā)揮作用，而退稅是把留抵稅額提前到當(dāng)期并且以現(xiàn)金流形式轉(zhuǎn)到企業(yè)賬戶(hù)?？紤]到疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的沖擊，尤其是大量面臨融資約束的小微企業(yè)現(xiàn)金流緊張的現(xiàn)實(shí)情況，時(shí)間就是生命，現(xiàn)金流就是生命，結(jié)轉(zhuǎn)和退稅對(duì)企業(yè)而言意義大不相同。因此，退稅機(jī)制的執(zhí)行，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)可以緩解現(xiàn)金流，相當(dāng)于得到一筆免息貸款，渡過(guò)短期難關(guān)、提振信心。只有當(dāng)企業(yè)順利生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)銷(xiāo)售，才能及時(shí)支付勞動(dòng)者報(bào)酬，穩(wěn)定就業(yè)，形成生產(chǎn)-銷(xiāo)售-消費(fèi)-納稅-再生產(chǎn)的良性循環(huán)。

留抵稅額在當(dāng)期沒(méi)有退稅，實(shí)際上造成了一個(gè)生產(chǎn)周期內(nèi)的重復(fù)征稅，不符合增值稅的稅制設(shè)計(jì)初衷。把進(jìn)項(xiàng)留到下一周期再抵扣，會(huì)造成企業(yè)資金被政府占用而無(wú)法及時(shí)投入到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)周轉(zhuǎn)中，要素資源的流通被延遲。企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)從規(guī)劃、設(shè)備和原材料采購(gòu)、加工到銷(xiāo)售，上下游產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)如果都經(jīng)歷了延遲，那么累積起來(lái)整個(gè)經(jīng)濟(jì)循環(huán)過(guò)程就會(huì)明顯遲緩。因此，要實(shí)現(xiàn)要素資源的高效流通，形成統(tǒng)一大市場(chǎng)，需要有完善的留抵退稅機(jī)制作為保障。

（二）有為政府的建立需要留抵退稅分擔(dān)機(jī)制作為區(qū)域間財(cái)力的二次分配

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行稅收制度，增值稅按銷(xiāo)項(xiàng)減進(jìn)項(xiàng)計(jì)征，在企業(yè)所在地繳納，并由各級(jí)政府按收入劃分體制就地分成。上述稅收計(jì)征和分成方法，使得商品在交易過(guò)程中一旦涉及跨區(qū)域貿(mào)易，就會(huì)出現(xiàn)增值稅跨區(qū)域轉(zhuǎn)移問(wèn)題，即增值稅收入歸屬于銷(xiāo)售地，而進(jìn)項(xiàng)和留抵退稅不斷向購(gòu)買(mǎi)地轉(zhuǎn)移。一般而言，商品的流通和銷(xiāo)售環(huán)節(jié)會(huì)更多地發(fā)生在市場(chǎng)發(fā)育程度較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，而生產(chǎn)環(huán)節(jié)會(huì)發(fā)生在要素成本相對(duì)較低的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這也就產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的增值稅收入較高、產(chǎn)生的留抵退稅相對(duì)少，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)與此相反的現(xiàn)象。如果不進(jìn)行調(diào)整，將加劇地區(qū)間財(cái)力失衡。如圖1所示，假設(shè)A地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，市場(chǎng)發(fā)育程度較高，以商品流通和銷(xiāo)售環(huán)節(jié)為主，因此A地地方政府增值稅收入較高，產(chǎn)生的退稅較少。而B(niǎo)地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，土地和人工等要素成本相對(duì)偏低，因此以生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)為主，購(gòu)入生產(chǎn)設(shè)備多，產(chǎn)生的增值稅收入低而退稅多。如果收入和退稅按照同樣的比例進(jìn)行中央地方分成分擔(dān)，則會(huì)對(duì)B地形成較大的財(cái)政壓力。

圖1 基于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)視角的增值稅留抵退稅系統(tǒng)分析框架

針對(duì)這種情況，為緩解部分地區(qū)留抵退稅壓力，國(guó)務(wù)院2019年印發(fā)《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》（國(guó)發(fā)〔2019〕21號(hào)），提出保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定，調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制的思路。調(diào)整后，增值稅留抵退稅地方分擔(dān)的部分（50%），由企業(yè)所在地全部負(fù)擔(dān)（50%）調(diào)整為先負(fù)擔(dān)15%，其余35%暫由企業(yè)所在地一并墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔(dān)，墊付多于應(yīng)分擔(dān)的部分由中央財(cái)政按月向企業(yè)所在地省級(jí)財(cái)政調(diào)庫(kù)。這次調(diào)整，實(shí)質(zhì)上是對(duì)增值稅收入的二次分配，將增值稅收入占比較高、退稅占比較低的省份的增值稅向增值稅收入占比較低、退稅占比較高的省份轉(zhuǎn)移。從調(diào)庫(kù)比例看，目前調(diào)庫(kù)按照各地上一年增值稅分享額占比均衡分擔(dān)，其結(jié)果取決于兩個(gè)因素：一是上年該地區(qū)分享增值稅占全國(guó)的比例，比例越低承擔(dān)的相對(duì)份額越少；二是實(shí)際退稅的金額，退得越多則由其他地區(qū)分擔(dān)的絕對(duì)量越多（李健等，2022）。按照調(diào)整后的分擔(dān)體制，則A地需要向中央調(diào)庫(kù)，B地獲得中央調(diào)庫(kù)。通過(guò)調(diào)庫(kù)，A地的增值稅收入有所下降，而B(niǎo)地的增值稅收入相應(yīng)上升，B地的財(cái)政壓力得以緩解。

三、從全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的視角看當(dāng)前增值稅留抵退稅的成效和問(wèn)題

（一）增值稅留抵退稅促進(jìn)了企業(yè)投資和創(chuàng)新，有助于把市場(chǎng)做大做強(qiáng)

從目前的研究成果來(lái)看，增值稅留抵退稅的成效主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是緩解融資約束，促進(jìn)企業(yè)擴(kuò)大投資、提升價(jià)值，有助于把市場(chǎng)做大。留抵不退是政府對(duì)企業(yè)資金的占用，構(gòu)成了一種制度性交易成本，降低了資源配置效率，因此“留抵退稅”改革是將留抵稅額資金使用權(quán)歸還給企業(yè)，降低了企業(yè)的制度性交易成本，進(jìn)而促進(jìn)企業(yè)投資和提升企業(yè)價(jià)值（吳怡俐等，2021）。此外，增值稅留抵退稅政策較好地緩解了企業(yè)的融資約束，通過(guò)改善企業(yè)現(xiàn)金流和企業(yè)債務(wù)融資狀況顯著促進(jìn)固定資產(chǎn)投資，這種促進(jìn)效應(yīng)在服務(wù)業(yè)、非國(guó)有企業(yè)、東部地區(qū)的企業(yè)投資活動(dòng)中更為顯著（劉金科等，2020）。實(shí)證檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，留抵稅額占營(yíng)業(yè)收入的比重每提高1%，引起的企業(yè)融資成本提高0.154%；其中，小企業(yè)這一比重為0.366%，受融資約束影響明顯高于大型企業(yè)，說(shuō)明增值稅留抵稅額退稅改革對(duì)緩解小企業(yè)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流壓力，降低小企業(yè)融資成本更具效果（解洪濤等，2019）。二是行業(yè)導(dǎo)向明顯，促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新，提高核心競(jìng)爭(zhēng)力，有助于把市場(chǎng)做強(qiáng)。增值稅留抵退稅政策試點(diǎn)初期主要針對(duì)的是先進(jìn)制造業(yè)、研發(fā)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)、科技型企業(yè)，具有很強(qiáng)的創(chuàng)新激勵(lì)目的，該政策通過(guò)緩解企業(yè)融資約束、擴(kuò)大投資規(guī)模、提升風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力從而激勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)研發(fā)創(chuàng)新，這種效應(yīng)在民營(yíng)企業(yè)、高科技行業(yè)、成長(zhǎng)期和成熟期企業(yè)更為明顯，且政策實(shí)施有助于企業(yè)的實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新產(chǎn)出（蔡偉賢等，2022）。

（二）高退稅門(mén)檻制約了要素流通，不利于資源高效暢通循環(huán)和有效市場(chǎng)的形成

我國(guó)實(shí)行增值稅留抵退稅制度，最初設(shè)定的退稅門(mén)檻較高，包括企業(yè)要滿(mǎn)足連續(xù)6個(gè)月增量留抵稅額均大于零且第六個(gè)月增量留抵稅額不低于50萬(wàn)元、納稅信用等級(jí)為A級(jí)或B級(jí)、申請(qǐng)納稅前36個(gè)月未發(fā)生騙稅偷稅、未享受即征即退和先征后返（退）政策等。隨著改革的逐步展開(kāi)，行業(yè)范圍逐步放寬，退稅門(mén)檻也有所降低。但是從有利于建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的視角看，現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)依然存在一些不利于我國(guó)市場(chǎng)做大做強(qiáng)和調(diào)動(dòng)地方政府積極性之處。

一是退稅行業(yè)范圍的限制，不利于打通供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈的堵點(diǎn)。一方面，部分行業(yè)大中型企業(yè)歷史存量依然沒(méi)能得到退稅，不利于盤(pán)活資金促進(jìn)有效投資。今年實(shí)施的大規(guī)模組合式稅費(fèi)支持政策，對(duì)全行業(yè)的小微企業(yè)存量留抵稅額實(shí)行退稅，但大中型企業(yè)僅有13個(gè)行業(yè)被納入，這意味著還有大量行業(yè)的大中型企業(yè)的歷史存量依然是無(wú)法使用的沉淀資金。大中型企業(yè)是促進(jìn)要素流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)循環(huán)的支柱力量，在留抵稅額中也占據(jù)了較大比重，如果其資金和其他生產(chǎn)要素的流動(dòng)遲緩，將對(duì)全行業(yè)甚至是產(chǎn)業(yè)鏈的循環(huán)造成顯著負(fù)面影響。另一方面，行業(yè)歸屬劃分標(biāo)準(zhǔn)單一，導(dǎo)致部分企業(yè)尤其是準(zhǔn)公益類(lèi)企業(yè)未能享受政策紅利。按照現(xiàn)行政策規(guī)定，納稅人的行業(yè)歸屬是以上一會(huì)計(jì)年度從事《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)》對(duì)應(yīng)業(yè)務(wù)增值稅銷(xiāo)售額占全部增值稅銷(xiāo)售額比重最高的行業(yè)確定，沒(méi)有其他劃分標(biāo)準(zhǔn)。以地鐵公司為例，其具有重資產(chǎn)和公益性特點(diǎn)，由于公益屬性業(yè)務(wù)的利潤(rùn)率較低，企業(yè)為了提升經(jīng)營(yíng)效益而進(jìn)行多元化發(fā)展，導(dǎo)致可能出現(xiàn)增值稅銷(xiāo)售額占全部增值稅銷(xiāo)售額比重最高的業(yè)務(wù)所屬行業(yè)并不是交通運(yùn)輸行業(yè)的情況，一旦被排除在13個(gè)行業(yè)之外，將大大增加企業(yè)資金負(fù)擔(dān)。此外，對(duì)工業(yè)企業(yè)而言，原材料和產(chǎn)成品屬于不同行業(yè)的情況非常常見(jiàn)。如果產(chǎn)業(yè)鏈上下游所屬行業(yè)不同，而部分行業(yè)未納入存量和全額退稅范圍，不利于上下游企業(yè)的資金鏈暢通，也會(huì)降低要素流動(dòng)效率。

二是退稅比例的限制，不利于盤(pán)活企業(yè)存量資金。除了2022年大規(guī)模退稅規(guī)定的13個(gè)行業(yè)外，其余行業(yè)的大中型企業(yè)留抵稅額存量沒(méi)能辦理退稅、增量稅額也只能按60%的比例進(jìn)行退稅，剩余的40%留抵稅額只能在下一周期進(jìn)行抵扣。退稅的不徹底，造成部分企業(yè)存量資金沉淀無(wú)法使用，不利于特殊困難時(shí)期企業(yè)經(jīng)營(yíng)運(yùn)轉(zhuǎn)。

三是企業(yè)退稅資格的限制，不利于市場(chǎng)的發(fā)育壯大。從生命周期看，企業(yè)一般會(huì)經(jīng)歷初創(chuàng)期、成長(zhǎng)期、成熟期和衰退期。其中，成熟期企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力最強(qiáng)，對(duì)推動(dòng)市場(chǎng)活躍和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)也最大，但企業(yè)并不是一成立就能處于成熟期，而是要經(jīng)過(guò)初創(chuàng)期的探索和成長(zhǎng)期的積累，才有可能逐步提升競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)入成熟期。初創(chuàng)期企業(yè)往往抗風(fēng)險(xiǎn)能力較低、資金不夠雄厚，但是處于探索和起步階段需要投入大量資金進(jìn)行設(shè)備和原料購(gòu)置，產(chǎn)生大量進(jìn)項(xiàng)，但尚未能形成收益或收益有限，在信用等級(jí)評(píng)估中難以得到A或B級(jí)，因此不符合申請(qǐng)留抵退稅的條件。一個(gè)健康發(fā)育的市場(chǎng)，需要企業(yè)之間充分競(jìng)爭(zhēng)才能不斷促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和市場(chǎng)壯大，如果大量初創(chuàng)期企業(yè)在經(jīng)濟(jì)下行的壓力下破產(chǎn)或倒閉，將不利于市場(chǎng)做大和企業(yè)間充分競(jìng)爭(zhēng)。因此，對(duì)初創(chuàng)期企業(yè)的政策扶持有其必要性，但目前的政策設(shè)計(jì)卻使這個(gè)群體難以享受到退稅的政策紅利。從企業(yè)類(lèi)型看，科創(chuàng)型企業(yè)對(duì)推動(dòng)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展意義重大，但是研發(fā)創(chuàng)新具有投入大、周期長(zhǎng)、不確定性高的特點(diǎn)，一旦成功不僅有利于企業(yè)提升競(jìng)爭(zhēng)力，更會(huì)產(chǎn)生有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的外溢效益，而一旦失敗，成本基本是由企業(yè)承擔(dān)，因此企業(yè)在經(jīng)濟(jì)下行、預(yù)期低迷時(shí)一般不愿意加大研發(fā)力度。按照目前的政策設(shè)計(jì)，企業(yè)需在投資之初就預(yù)繳投資所含的17%增值稅及其附加，一旦投資失敗，沒(méi)有產(chǎn)生銷(xiāo)項(xiàng)，不滿(mǎn)足連續(xù)6個(gè)月增量留抵稅額均大于零等退稅條件，原有進(jìn)項(xiàng)無(wú)法進(jìn)行抵扣，相比于不實(shí)行增值稅留抵制度國(guó)家的企業(yè)，需多付近20%的增值稅成本（劉怡等，2018）。初創(chuàng)期和科創(chuàng)型企業(yè)對(duì)市場(chǎng)發(fā)展壯大具有重要推動(dòng)作用，但是目前的政策設(shè)計(jì)對(duì)這兩類(lèi)企業(yè)不夠友好，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看不利于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的做大做強(qiáng)。

（三）現(xiàn)行分擔(dān)機(jī)制難以調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的積極性，不利于有為政府的建立

政府退稅是為了涵養(yǎng)稅源，使企業(yè)順利度過(guò)難關(guān)、創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)效益，形成新的稅收上繳，這是一個(gè)循環(huán)反饋的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，地方政府除了承擔(dān)退稅的職能，更重要的是要為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)提供區(qū)域性公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，這些都是有利于企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展、降低企業(yè)制度性交易成本的措施，但是需要地方財(cái)力作為支撐。

當(dāng)前各地增值稅最終收入受兩個(gè)因素影響，一是增值稅收入本身，二是增值稅留抵退稅及分擔(dān)機(jī)制。增值稅收入由中央和地方五五分成，形成相對(duì)穩(wěn)定的市場(chǎng)預(yù)期。而增值稅留抵退稅及分擔(dān)機(jī)制相對(duì)而言不可控因素較多。首先，各地退稅額與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況和發(fā)展階段、企業(yè)數(shù)量、企業(yè)預(yù)期等多個(gè)因素相關(guān)。當(dāng)企業(yè)或行業(yè)處于擴(kuò)張期、對(duì)市場(chǎng)預(yù)期樂(lè)觀且有足夠資金時(shí)，會(huì)傾向于擴(kuò)大生產(chǎn)，從而產(chǎn)生更多退稅。相反，如果企業(yè)或行業(yè)下行壓力大、對(duì)市場(chǎng)信心不足或資金壓力較大時(shí)，會(huì)選擇維持現(xiàn)狀甚至縮減產(chǎn)能，產(chǎn)生的退稅則少。退稅的多少，既反映出企業(yè)對(duì)市場(chǎng)整體的信心和預(yù)期，也反映了地方政府對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的反哺力度。其次，留抵退稅由地方分擔(dān)的35%部分，目前的機(jī)制是暫由企業(yè)所在地墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔(dān)，墊付多于應(yīng)分擔(dān)的部分由中央財(cái)政按月向企業(yè)所在地省級(jí)財(cái)政調(diào)庫(kù)。這意味著，增值稅收入在全國(guó)占比高、退稅占比低的地方需要向中央調(diào)庫(kù)，而增值稅收入占比低、退稅占比高的地方可獲得中央調(diào)庫(kù)收入。一個(gè)地方退稅相對(duì)較少除了其本身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的原因之外，更有可能是企業(yè)的信心或資金不足。從退稅是為了幫助企業(yè)渡過(guò)難關(guān)、提振信心的目的來(lái)看，退稅少的地方實(shí)際上更需要政府加大力度去幫扶市場(chǎng)主體，才能維持企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)銷(xiāo)售的良性循環(huán)。

在增值稅留抵退稅的系統(tǒng)分析框架中，我們知道經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)（如A地）往往增值稅收入較高，產(chǎn)生的退稅較少，按照現(xiàn)行分擔(dān)機(jī)制需要向中央調(diào)庫(kù)。如果增值稅收入僅用于退稅這個(gè)單一用途，那么現(xiàn)行體制充分考慮了區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展，像養(yǎng)老金一樣進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)籌，其合理性和必要性毋庸置疑。但事實(shí)上，增值稅收入除了用于退稅之外，更多的是要作為地方財(cái)力支撐，用于地方政府加強(qiáng)區(qū)域性公共服務(wù)。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)數(shù)量一般較多，需要提供的公共服務(wù)也更多，相應(yīng)的財(cái)力需求更大。當(dāng)前的分擔(dān)機(jī)制按照各地上一年度的增值稅分享額占比均衡分擔(dān)，僅考慮了當(dāng)期退稅分擔(dān)的公平性，卻沒(méi)有考慮到地區(qū)發(fā)展的需求，即增值稅收入高、退稅少的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看需要更多的財(cái)力來(lái)提供公共服務(wù)。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)一般是向中央調(diào)庫(kù)，為經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)做貢獻(xiàn)，一旦調(diào)庫(kù)過(guò)多，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的公共服務(wù)水平提升和對(duì)企業(yè)的反哺，長(zhǎng)此以往對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)和經(jīng)濟(jì)循環(huán)造成不良影響，一定程度上影響企業(yè)預(yù)期和擴(kuò)張，反映在退稅上則是退稅更少、向中央調(diào)庫(kù)更多、提供公共服務(wù)的財(cái)力支撐進(jìn)一步削弱的惡性循環(huán)，最終影響發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅源穩(wěn)定，可能導(dǎo)致該地為了自身發(fā)展而加劇地方壁壘，抵消了增值稅留抵退稅政策對(duì)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)起到的促進(jìn)作用。

四、相關(guān)建議

增值稅留抵退稅及其分擔(dān)機(jī)制的改革，應(yīng)該秉承讓市場(chǎng)更有效、政府更有為的原則，才有利于打通制約經(jīng)濟(jì)循環(huán)的關(guān)鍵堵點(diǎn)，助力構(gòu)建更加強(qiáng)大的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。改革優(yōu)化應(yīng)把握兩組關(guān)系。第一，把握短期陣痛與長(zhǎng)期循環(huán)的關(guān)系。2022年以來(lái)，大規(guī)模留抵退稅政策的實(shí)施對(duì)各級(jí)財(cái)政造成一定壓力，但是企業(yè)反饋退稅資金對(duì)經(jīng)營(yíng)發(fā)展確實(shí)起到積極推動(dòng)作用。從長(zhǎng)期促進(jìn)經(jīng)濟(jì)循環(huán)暢通、構(gòu)建強(qiáng)大統(tǒng)一市場(chǎng)的角度看，我國(guó)增值稅留抵退稅的改革還任重道遠(yuǎn)，退稅的空間和力度還有待進(jìn)一步加大。改革的深化和退稅擴(kuò)圍、力度加大必然會(huì)在短期內(nèi)對(duì)財(cái)政造成壓力，但是長(zhǎng)期上達(dá)到了理順退稅機(jī)制、盤(pán)活企業(yè)資金以促進(jìn)要素高效流通的效果，實(shí)際上是通過(guò)短期陣痛來(lái)涵養(yǎng)長(zhǎng)期稅源，有利于讓市場(chǎng)更有效。第二，把握發(fā)展與公平的關(guān)系。增值稅留抵退稅的分擔(dān)機(jī)制，涉及各地區(qū)之間財(cái)力均衡的問(wèn)題。發(fā)達(dá)地區(qū)稅收收入高，通過(guò)中央調(diào)庫(kù)反哺欠發(fā)達(dá)地區(qū)，直接充實(shí)了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)力，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必要選擇。但是發(fā)達(dá)地區(qū)作為全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?lái)源，地方政府承擔(dān)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)的職能，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的反哺不宜影響到當(dāng)?shù)匕l(fā)展的需要。從支持建設(shè)高效流通的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的角度看，增值稅留抵退稅還需進(jìn)一步優(yōu)化政策設(shè)計(jì)。

一是優(yōu)化增值稅稅制設(shè)計(jì)，為促進(jìn)要素高效流動(dòng)、形成有效市場(chǎng)保駕護(hù)航。借鑒英國(guó)、韓國(guó)等國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn)，在財(cái)力可支撐的前提下，探索逐步實(shí)現(xiàn)全行業(yè)的增量留抵稅額及時(shí)全額退稅，促進(jìn)企業(yè)資金高效流轉(zhuǎn)，提高生產(chǎn)效率，做大做強(qiáng)市場(chǎng)。在稅制改革完成之前，逐步降低退稅門(mén)檻。首先，優(yōu)化退稅對(duì)象范圍，打通產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈堵點(diǎn)。現(xiàn)行政策設(shè)計(jì)主要從單個(gè)行業(yè)角度規(guī)劃享受增值稅留抵退稅的對(duì)象范圍，實(shí)際操作中出現(xiàn)同一產(chǎn)業(yè)鏈中上下游行業(yè)難以同時(shí)享受政策、不利于打通產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的資金流堵點(diǎn)以及多業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)難以享受政策紅利的情況。建議從促進(jìn)要素循環(huán)的角度出發(fā)，統(tǒng)籌考慮將重點(diǎn)發(fā)展和扶持的行業(yè)上下游納入退稅對(duì)象范圍，助力提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。其次，放寬退稅企業(yè)門(mén)檻，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。分類(lèi)施策，放寬制造業(yè)等實(shí)體經(jīng)濟(jì)行業(yè)的退稅門(mén)檻，使資金壓力最大的初創(chuàng)期企業(yè)以及公益性行業(yè)、科創(chuàng)企業(yè)能夠充分享受留抵退稅的政策紅利，讓政策發(fā)揮“雪中送炭”的效果，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二是優(yōu)化分擔(dān)機(jī)制，兼顧發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展需要，為建設(shè)有為政府提供財(cái)力支撐。在分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)中進(jìn)一步統(tǒng)籌發(fā)展和公平，考慮增值稅承擔(dān)地方建設(shè)的職能和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)需要提供更多公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)，優(yōu)化現(xiàn)行分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)，充分調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)積極性。同時(shí)，嚴(yán)厲打擊騙取增值稅留抵退稅違法行為，用好稅收大數(shù)據(jù)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，營(yíng)造公平法治的稅收環(huán)境，確保留抵退稅政策落實(shí)落準(zhǔn)落穩(wěn)。