政策分析視角下新《職業教育法》的“良法”特征探析

劉曉楠

《中華人民共和國職業教育法》（以下簡稱《職業教育法》）自1996年施行以來，在保障職業教育健康發展、培養適應我國經濟社會發展所需的技術技能人才方面發揮了重要作用?！笆奈濉睍r期，職業教育進入高質量發展階段，所處的內外環境也發生了深刻變化，迫切需要對規范其發展的《職業教育法》進行相應調整。黨的十八屆四中全會作出了“法律是治國之重器，良法是善治之前提”的重要論斷，明確了全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的重大戰略任務。2022年4月20日，第十三屆全國人大常委會第三十四次會議通過新修訂的《職業教育法》，作為新時代教育領域推行“良法”“善治”的重要舉措，從目標定位、教育體系、管理體制、法律責任等方面全方位規范了我國職業教育的實踐樣態，推動職業教育進入改革創新的發展新階段。

“良法”是職業教育實現依法治理的基本前提，實質法治的核心內容是良法[1]。中外學者對良法的內涵和標準進行了多方論述，如德國法學家拉德布魯赫主張制定法必須符合正義、道德等實質性價值要求[2]；我國也有學者從法的內容、價值和形式等方面對良法特征進行了剖析[3]，或認為良法的評價標準應該兼具工具意義和價值意義[4]，等等。本研究基于新《職業教育法》文本內容，研究其在立法過程、結構形式、內容表達、目的價值等方面的“良法”特征。

一、立法過程堅持民主化、科學化

新《職業教育法》的修訂與頒布是我國教育領域貫徹依法治國方略的關鍵部署?，F代法治國家和社會的教育政策大多數以教育法律（或法令、法規）的形式存在[5]。為推動職業教育領域實現依法治教，新《職業教育法》從立法過程、立法依據等方面全面貫徹民主立法、科學立法和依法立法的基本要求，提高了立法質量和社會效果，為職業教育的改革發展筑牢法治根基。

（一）立法程序體現民主立法、科學立法

公布法律草案、向社會廣泛征求意見，是推進和實現科學立法、民主立法的重要途徑和基本保證[6]。2008年全國人大首次對《職業教育法》提出修訂建議，之后開展了廣泛調研，形成了2011年、2019年兩個版本《職業教育法》修訂草案，其中2019年《草案》在征求國務院及地方各政府部門、中華職業教育社等社會組織、職業學校教師和家長、相關專家意見之后形成了送審稿，并在教育部門戶網站公開征求社會意見，征求范圍實現了“廣覆蓋”。這充分體現了立法“全過程”科學化、民主化，既是尊重職業教育相關法律主體地位和民主權利的重要舉措，也是我國職業教育領域實現民主治理的重大進步。

（二）立法依據強調《憲法》中心，依法立法

《憲法》作為我國所有法律都必須服從的最高階位法，是新《職業教育法》修訂的根本依據。新《職業教育法》在《總則》中明確指出本法的上位法依據為《憲法》，與1996年《職業教育法》相比，這是貫徹落實《憲法》、維護《憲法》權威的實踐遵循，也是全面推進依法治國、依憲執政的根本要求。此外，新《職業教育法》的立法依據刪除1996年《職業教育法》中提到的《教育法》《勞動法》，既突出了《憲法》作為立法中“根本大法”不可替代的地位，也理順了《憲法》與《教育法》《勞動法》不同法律位階的關系，使立法依據更加明確合理、正當合法。

《立法法》作為規范所有立法活動的基本法，是制定高質量《職業教育法》的根本保障?！傲挤ā笔恰吧浦巍钡那疤岷突A?！堵殬I教育法》的修訂發揮了全國人大在立法工作中的主導作用，強化了社會各界參與立法的機制，按照《立法法》的要求規范了法律文本的相關條款，增強了新法的針對性和可操作性，多管齊下促進新《職業教育法》立法質量的顯著提升。

二、立法體系注重“法法銜接”

“法法銜接”是對立法工作提出的高標準和嚴要求[7]。新《職業教育法》在現有職業教育法律體系中能否與相關法律法規、政策性文件實現協調統一，這是判斷其是否為“良法”的基本條件。法律規范的存在都是一種體系的存在[8]。職業教育法律體系是調整和規范職業教育法律主體關系的法律、行政法規、地方性法規等的總稱。在“法法銜接”的本質要求下，新《職業教育法》有效銜接相關教育法、社會法以及其他法律，使其能與相關法在根本原則、內容表述上實現和諧統一、合理對接。

（一）遵循《教育法》的基本框架與指導規范

《教育法》作為教育領域的基本法，對新《職業教育法》文本內容進行了概括性和導向性的指導和約束。按照《教育法》中“在中華人民共和國境內的各級各類教育，適用本法”的相關規定，新《職業教育法》無論在堅持黨的領導、貫徹國家教育方針、立德樹人等方面，還是在對學生和教師權利義務，學校機構、政府和社會責任約定等方面，都遵循了《教育法》的基本框架，是《教育法》在職業教育領域的具體落實。

（二）保持與相關法的協調統一

一是全面協調《義務教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》《教師法》等相關教育法。例如，新《職業教育法》規定高等職業教育分為?？?、本科及以上不同教育層次，這與《高等教育法》中“高等學歷教育分為?？平逃?、本科教育和研究生教育”的表述協調一致。再如，新《職業教育法》要求各級人民政府教育行政部門鼓勵和支持普通中小學開展勞動教育，實現了與《義務教育法》中實施素質教育條款的有效補充。二是緊密銜接《勞動法》《未成年人保護法》《就業促進法》等相關社會法。例如，新《職業教育法》新增的“中國特色學徒制”要求學校與有關企業簽訂“學徒培養協議”，這需要遵循《勞動法》中勞動者合法權益、特殊勞動保護等規定，且在涉及到中等職業學校中未成年學生權益保護時還應遵循《未成年人保護法》的規定，這也體現了新《職業教育法》與相關社會法的緊密銜接。

三、法律文本結構嚴謹、表達規范

一部好的法律在形式上應具備嚴謹完備的邏輯框架和清晰規范的語言表達。新《職業教育法》為達到規范相關法律主體之間關系、引導職業教育健康發展的目的，相對于1996年《職業教育法》而言，在外在形式上實現了兩個重要突破。

（一）邏輯框架更加嚴謹完備

法律規范的邏輯結構主要包括行為模式和相應的法律后果兩個要素[9]。1996年《職業教育法》包括總則、教育體系、實施、保障條件及附則共5章40條，其中并未明確規定相應違法行為需承擔的法律責任，僅在第二十九條提出對“企業”違反本法規定第二十條的，由縣級以上政府“責令改正”或“收取企業應當承擔的職業教育經費”。新《職業教育法》包含8章共69條，新增“職業學校和職業培訓機構”“職業教育的教師與受教育者”和“法律責任”三部分內容，將辦學主體、教學主體、管理主體等的應為與應不為行動規定清晰化，同時明確了違法行為所受到的相應懲罰，法律內容結構進一步規范科學。此外，新《職業教育法》明確了“職業教育”概念，規定了法律意義上的職業教育目的、內容和方式，較之1996年《職業教育法》中關鍵概念的缺失，能夠更好地關照到法的內在要素之間的聯系，法律邏輯結構更加合理完備。

（二）立法語言的規范性、強制性明顯增強

法律文本的語言表述明確具體，才能保證其在實施中更具約束力和可操作性。1996年《職業教育法》中大多數條款都是原則性的規定，缺乏可執行性、可操作性的法律措施。例如，《職業教育法》第三十六條規定了對于職業學校和職業培訓機構聘請專業技術人員等擔任兼職教師時，有關部門和單位“應當提供方便”，這種模糊的表達方式給實踐操作帶來極大挑戰。新《職業教育法》中將這種情況進一步明確化，規定“具備條件的”相關人員，“經教育教學能力培訓合格的”，可以擔任專職或兼職專業課教師，增強了法律語言表述的規范性、可操作性。

此外，新《職業教育法》通過增加“硬法性條款”數量突出強制性，豐富“軟法性條款”增強普遍適用性和引導性。結合已有研究，對新舊職業教育法的詞頻檢索發現：包括“必須”“負責”“給予”“采取”等賦權性詞語出現的頻次，新《職業教育法》較1996年《職業教育法》增加了一倍以上；“責令”“不得”等限制性語言，從1996年《職業教育法》的2次增加到12次；“鼓勵”“支持”“應當”等倡導性語言，新《職業教育法》全文出現上百次，達到了1996年《職業教育法》的兩倍以上。通過“軟硬兼備”的表述方式，新《職業教育法》將限制、激勵和引導等多種手段結合起來，一方面凸顯了“硬法”屬性，有利于后期的嚴格執法和司法；另一方面也發揮了教育“軟法”的優勢，通過增加指導性和綜合性法律條款數量，為后續職業教育的制度完善、輿論引領、文化延續和道德規范的“軟性約束”預留了空間。

四、立法內容符合客觀發展規律

法律內容指該法規定了什么并調整了怎樣的社會關系?？茖W立法的核心在于尊重和體現客觀規律[10]。新《職業教育法》通過滿足客觀發展規律實現了法治效力的有效釋放。

（一）符合經濟社會發展客觀規律

“十四五”期間，我國開啟全面建設社會主義現代化國家、向第二個百年奮斗目標進軍的新征程。職業教育承擔著調整經濟結構、促進科技轉化、服務社會主義現代化建設的重任。為回應社會發展的多方需求和挑戰，新《職業教育法》旨在解決新時代職業教育人才培養滯后于實踐需要等諸多現實問題。例如，第四條強調了職業教育必須堅持產教融合、校企合作，堅持面向市場、促進就業，并在法律條款中進行了具體規定。其中特別明確，行業主管部門需按照行業、產業人才需求定期發布人才需求信息；職業學校可根據產業需求，依法自主設置專業等。

（二）遵循職業教育發展客觀規律

新時代，職業教育的發展方向是建設高質量的職業教育體系，其最終指向是具有完備的教育體系層級和暢通的普職教育銜接渠道。德國的職業教育發展經驗表明，“普通教育、職業教育、繼續教育”三者之間互通的教育體系[11]，是保持國際競爭力、提高職業教育質量的必然趨勢。新《職業教育法》在指引我國職業教育實現教育層次縱向貫通、不同類型和不同辦學形式職業教育橫向融通方面均有重要突破，提出“設置本科及以上層次的高等職業學校”，或?？茖哟胃叩嚷殬I學?！翱梢詫嵤┍究茖哟蔚穆殬I教育”，正式明確了本科層次職業院校的法律地位。例如，在優化普職融通的頂層設計方面，規定的“職業教育國家學分銀行建設”以及“職業學校教育與職業培訓并重”等內容，使受教育者在普職教育、學校與培訓機構之間自由開展職業技能技術學習成為可能等，均為構建服務全民終身學習的職業教育體系提供了強有力的法律保障。

（三）尊重人才成長客觀規律

教育對促進人的全面發展、提高勞動者綜合素質具有決定性意義。新《職業教育法》提出的“高素質的勞動者和技術技能人才”培養目標，較1996年《職業教育法》中“技術技能人才”的表達，標準要求更高，并呈現出人才成長的復雜性和動態性特征。為充分尊重技術技能人才的成長規律，職業教育需堅持“立德樹人、德技并修，面向實踐、強化能力，面向人人、因材施教”。一方面，新《職業教育法》在教育目標上強調提高受教育者的道德素養、使其形成良好的職業道德、職業精神和職業習慣；另一方面，要求培養受教育者多領域廣泛的專業知識和技能，使其兼具學習行動能力和未來職業發展的終身發展潛力，為實現普職教育間的交叉融合、橫向融通奠定文化素養基礎。

五、立法價值追求公平正義

價值合理性是“良法”的核心要素[12]，法所促進的價值分為正義和利益兩大類[13]，這是其價值體系的核心。新《職業教育法》以追求公平正義為出發點，以建構合理秩序為抓手，通過對社會的調控建立符合正義的法律秩序[14]，最終實現對職業教育不同法律關系主體權責和利益的合理分配。

（一）堅持公平正義原則

公平正義是社會主義法治國家的本質屬性，是新《職業教育法》所追求的內在價值，也是“良法”評價標準的核心內容[15]，主要體現為三個方面：

1.首次以法律形式明確普通教育和職業教育具有同等重要地位

長期以來，社會中存在職業教育“低人一等”、社會吸引力不高的現象，這與原有法律對職業教育的定位不清晰、認識不充分密切相關。1996年《職業教育法》將職業教育視為國家教育事業的重要組成部分，著重強調職業教育推動社會經濟發展的社會性功能。新《職業教育法》則重新定義了職業教育的定位和類型，即“職業教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型，是國民教育體系和人力資源開發的重要組成部分”，在突出職業教育特點和社會功能的同時，更加強調職業教育的育人屬性。這種新定位使得職業教育在法律意義上擁有了與普通教育“平起平坐”的權利，為提高其社會認可度提供了法理支點和法律支撐。

2.首次以法律形式明確企業在職業教育發展中的重要辦學主體地位

企業參與職業教育的廣度、深度和積極性嚴重不足，已經制約我國職業教育的健康有序發展。1996年《職業教育法》明確了政府主導下的公辦職業教育體系，雖然也強調企業在職業教育中不可或缺的重要地位，如全文共有15處提及企業參與職業教育的內容，但對其權益的保障并未明確規定，導致實踐中出現了校企合作機制不健全、責權利不清，以及企業參與辦學積極性不高等諸多問題。新《職業教育法》將企業是“重要辦學主體”地位以法律形式正式明確，并將職業教育確定為企業社會責任，使企業辦學擁有了與公辦教育機構平等的法律地位。全文中有47處涉及企業在職業教育中的功能定位、權利義務、權益保障以及違法行為應承擔的后果等，強化了企業履行職業教育辦學職責的法律意識，激發了其參與和舉辦職業教育的積極性、主動性。

3.堅持保護受教育者自由和全面發展

“以人民為中心”是習近平法治思想的根本屬性，也是社會主義法治國家實現“良法”“善治”的基本準則?！堵殬I教育法》對公民平等接受職業教育的基本權利均予以強調、尊重和確認。不同的是，隨著新時代對“以人民為中心”理解的不斷深化，新《職業教育法》在體現時代特點、反映人民意愿、保護受教育者合法權益方面有了更加深入的認識。

首先，殘疾人職業教育保障更加全面。新《職業教育法》較1996年《職業教育法》而言，針對殘疾人職業教育規定的篇幅擴充了1倍左右，且內容得到了極大豐富。如1996年《職業教育法》中僅針對殘疾學生的受教育機會、學費減免等方面予以說明，而新《職業教育法》進一步明確了對教育機構的無障礙環境建設、教師享受特殊教育津貼等方面的規定，充分顯示了對殘疾人平等接受職業教育的全方位支持和保障。其次，充分尊重受教育者接受職業教育的主觀意愿。教育選擇權是公民受教育權的重要內容之一，公民有權利在一定范圍內依據自身需求對受教育類型作出個性化選擇。新《職業教育法》在保護受教育者權利方面作出了重大突破，主要體現在構建了以人為本、學制靈活的現代職業教育人才培養體系。針對職業教育“一次分流定終身”的弊端，新《職業教育法》取消義務教育后“分流”的描述，轉變為普職教育“協調”發展，使地方在確定普職比例時擁有較大自由裁量權，受教育者對義務教育后是否接受職業教育也有了更大的自由選擇權。

（二）實現職業教育高質量發展的秩序建構

《職業教育法》旨在創設職業教育領域中公平正義的社會秩序。“任何一部法律，即使本質上和形式上是良好的，但其外化的條件不成熟，實現的結果不理想，都不能稱其為良好。”[16]這說明公平正義需要通過制定和遵守合理秩序得以實現。新《職業教育法》規劃和設計了一系列具體制度和實施程序，以確保職業教育領域合理秩序的穩定性、連續性和一致性。有學者基于法律文本分析，歸納出新《職業教育法》共涉及到38項具體制度安排[17]?？偟膩砜?，新《職業教育法》通過完善各項制度，針對不同法律主體的權利、責任、利益均作出了合理的秩序設置。其中，著重強調國家各級行政主管部門的規劃、指導、管理、保障、監督等具體職責，并在法律中加以細化和固定，“法定職責必須為”“法無授權不可為”；同時明確了職業院校和相關組織機構的功能職責，更加全面地保護和保障了受教育者的合法權益。

在管理體制機制方面，新《職業教育法》提出了建立國家層面的職業教育工作協調機制，“政府統籌、分級管理、地方為主、行業指導、校企合作、社會參與”的管理體制，職業教育多渠道經費投入制度等；在完善普職融通制度和終身學習制度建設方面，規劃了國家學分銀行、“1+X”證書制度等；在推進產教融合、激發企業辦學積極性方面，完善了表彰獎勵扶持制度、學徒制、職業學校專兼職教師評聘制度、實訓實習制度等；在規范職業學校和培訓機構辦學行為方面，完善了機構設置審批制度、收費制度、教師崗位設置及配備、職業學校資助資金管理制度、基層黨組織領導下的校長負責制度等；在推動職業教育高質量發展方面，完善了職業教育教師培養培訓、教育標準制定、職業技能競賽、政府社會學校相結合的質量評價、考試招生、信息統計和管理、科學技術研究、域外職業教育學習成果互認等制度；在強調企業實施職業教育社會責任方面，規范了培訓上崗制度、企業職業教育報告制度、職工教育經費制度等；在保障受教育者權益方面，規定了職業學校學生升學、就業、用人平等待遇機制，學生獎勵資助制度，特殊教育教師津貼制度以及殘疾學生融合教育制度等。

綜上，新《職業教育法》在外在表現形式和內在價值追求方面均實現了民主科學、規范嚴謹、合理有序，注重對相關法律主體的權益保護，實現了法律主體權利、義務及行為后果的一致性，權威性和可操作性極大增強；同時，以法治前置化的方式對職業教育長期健康發展進行了前瞻性設計和規劃，為未來改革創新預留了足夠空間，呈現出新時代規范和引領職業教育健康發展的“良法”特征。需要注意的是，國家層面職業教育“良法”的落實和制度設計的落地，還需不斷審視現有職業教育法律法規體系的協調一致性，特別是地方立法對新《職業教育法》的調整、彌補和創新。