成年智力障礙人士養(yǎng)老服務(wù)政策探究

中央民族大學(xué) 孟思余

隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、生活水平的提高和平均預(yù)期壽命的延長(zhǎng)，世界上老年人口的數(shù)量正在迅速增加。人口老齡化帶來(lái)了養(yǎng)老需求的急劇增加，也使社會(huì)和家庭面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。受到我國(guó)傳統(tǒng)孝文化的影響，家庭養(yǎng)老一直是我國(guó)最重要的養(yǎng)老方式。在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，家庭既提供經(jīng)濟(jì)支持又提供照顧服務(wù)。在我國(guó)的許多城市，隨著現(xiàn)代化的發(fā)展，計(jì)劃生育政策的實(shí)施和人口老齡化等因素引起的家庭功能弱化使家庭養(yǎng)老越來(lái)越困難，家庭養(yǎng)老向社會(huì)養(yǎng)老轉(zhuǎn)變已成為發(fā)展的必然趨勢(shì)。

一、成年智力障礙人士養(yǎng)老政策及現(xiàn)狀

新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)家頒布一系列包括老年社會(huì)保障、老年福利與服務(wù)以及老齡產(chǎn)業(yè)等多方面內(nèi)容的法律法規(guī)和政策。1990 年《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》第十五條規(guī)定：國(guó)家保障殘疾人享有康復(fù)服務(wù)的權(quán)利。各級(jí)人民政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取措施，為殘疾人康復(fù)創(chuàng)造條件，建立和完善殘疾人康復(fù)服務(wù)體系。2008 年民政部印發(fā)《“全國(guó)縣（市、區(qū)）社會(huì)福利中心建設(shè)計(jì)劃”實(shí)施方案》，主張推動(dòng)建設(shè)集養(yǎng)護(hù)、康復(fù)、托管于一體，以提供養(yǎng)老服務(wù)為重點(diǎn)，兼顧為兒童、精神障礙者、生活無(wú)著流浪乞討人員等特殊困難群體提供服務(wù)的綜合性社會(huì)福利中心。對(duì)于殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)方面，我國(guó)出臺(tái)的《殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》規(guī)范了相關(guān)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，要求殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)在接受和提供服務(wù)前，應(yīng)對(duì)殘疾人的服務(wù)需求、身心狀況等與服務(wù)有關(guān)的基本情況進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)殘疾的種類、等級(jí)和評(píng)估結(jié)果，制定相應(yīng)的服務(wù)計(jì)劃。

但是，目前我國(guó)還沒(méi)有專門扶持智力障礙人士的法規(guī)政策，在養(yǎng)老政策方面缺乏對(duì)智障人士這一特殊人群養(yǎng)老問(wèn)題的關(guān)注，在制度設(shè)計(jì)和具體實(shí)施上缺乏對(duì)智障人士養(yǎng)老特殊需求的關(guān)注。我國(guó)殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)普遍面臨著融資困難缺乏資金支持、缺乏系統(tǒng)科學(xué)的托養(yǎng)服務(wù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)人員專業(yè)化水平不高、相關(guān)配套設(shè)施不完善等困境。

二、成年智力障礙人士養(yǎng)老政策建議

基于對(duì)成年智力障礙人士養(yǎng)老政策及發(fā)展問(wèn)題的分析，提出如下對(duì)策建議，以期實(shí)現(xiàn)成年智力障礙人士殘有所托、老有所養(yǎng)。

（一）立法保障，加大扶持補(bǔ)貼力度

針對(duì)智力障礙人士及其家庭制定福利政策，健全完善殘疾人保障法規(guī)，保障身心障礙者家庭的合法權(quán)益和安全，提升智力障礙者家庭的生活質(zhì)量。對(duì)于喪失主要家庭照顧者的成年智力障礙者，通過(guò)家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查為其提供專屬的日常照護(hù)及老年養(yǎng)老補(bǔ)貼。同時(shí)加大對(duì)非政府組織、托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的扶持補(bǔ)貼力度，維持其部分的日常運(yùn)營(yíng)開(kāi)銷，減少機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)資金壓力。政府可通過(guò)購(gòu)買殘疾人服務(wù)、給予社保補(bǔ)貼、落實(shí)稅收減免政策等方式，利用制度性的政策保障來(lái)促進(jìn)智力障礙者養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。家庭難養(yǎng)一輩子，面對(duì)“父母老了、走了后怎么辦”的問(wèn)題，最根本的還是智力障礙人士的就業(yè)問(wèn)題，對(duì)于中、輕度智力障礙者政府應(yīng)積極促進(jìn)其就業(yè)，通過(guò)給予企業(yè)補(bǔ)貼、稅收減免等方式將智力障礙等殘疾人納入就業(yè)市場(chǎng)中，營(yíng)造尊重、保護(hù)性的就業(yè)環(huán)境。

（二）建立健全科學(xué)嚴(yán)密的評(píng)估監(jiān)督體系

對(duì)智力障礙者接受福利政策的資格進(jìn)行全面、系統(tǒng)評(píng)估是十分必要的，從智力障礙人士個(gè)體的殘疾程度、經(jīng)濟(jì)情況到其家庭的收入來(lái)源、主要照顧者的背景信息等進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估測(cè)量，有助于幫助智力障礙者及家庭更精準(zhǔn)的評(píng)估需求，對(duì)接服務(wù)。作為承接成年智力障礙養(yǎng)老服務(wù)的主要載體之一，護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)著重要的責(zé)任。目前對(duì)于私營(yíng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督保障機(jī)制薄弱，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量參差不齊，甚至個(gè)別出現(xiàn)“虐待殘疾人”的惡劣情況。因此迫切需要建立完善的監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)形成一個(gè)成年智力障礙者及其家屬、民間社會(huì)組織的多元民主監(jiān)督系統(tǒng)，政府及時(shí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)托養(yǎng)服務(wù)實(shí)施和資金使用情況，對(duì)于非法違規(guī)機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格懲治。對(duì)于機(jī)構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量應(yīng)建立健全機(jī)構(gòu)績(jī)效考核評(píng)估制度，將服務(wù)對(duì)象滿意度納入標(biāo)準(zhǔn)。

（三）拓展保險(xiǎn)形式及內(nèi)容

由于智力障礙人士往往有著長(zhǎng)期護(hù)理養(yǎng)老需求，基本的養(yǎng)老金補(bǔ)貼不足以為其提供優(yōu)質(zhì)和有尊嚴(yán)的生活。因此，經(jīng)濟(jì)保障需要借助現(xiàn)代金融手段籌集長(zhǎng)期照顧費(fèi)用，以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老成本來(lái)源的多元化。在保險(xiǎn)形式方面，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)推出針對(duì)智力障礙等殘疾人的老年商業(yè)保險(xiǎn)、長(zhǎng)期照顧保險(xiǎn)及其他商業(yè)保險(xiǎn)，或推廣反向貸款，促進(jìn)無(wú)子女的智力障礙人士房產(chǎn)變現(xiàn)，智力障礙的老年人也可以通過(guò)這種方式籌集到養(yǎng)老金，免去后顧之憂。在保險(xiǎn)內(nèi)容上，政府應(yīng)提供政策便利，針對(duì)中老年智力障礙人士設(shè)立專門的保險(xiǎn)類型。可將康復(fù)納入基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，在醫(yī)療保險(xiǎn)中實(shí)現(xiàn)醫(yī)療與康復(fù)的結(jié)合，減少因長(zhǎng)期康復(fù)支出帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)壓力。在商業(yè)保險(xiǎn)方面，政府應(yīng)積極鼓勵(lì)和支持保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)滿足這一群體需求的短期基本保障產(chǎn)品和長(zhǎng)期可持續(xù)性保障產(chǎn)品，以滿足其康復(fù)、醫(yī)療、養(yǎng)老等保障需求。

（四）充分發(fā)揮非政府組織的作用

目前，我國(guó)有很多非政府組織，包括非營(yíng)利組織、公民社會(huì)組織、慈善部門、志愿者部門、草根組織等。它們有自己的服務(wù)宗旨和理念，可以針對(duì)智力障礙人士及家庭照顧者提供個(gè)性化、針對(duì)性的養(yǎng)老服務(wù)。政府應(yīng)加強(qiáng)與非政府組織之間的合作，創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)環(huán)境，提供一定的資金支持和政策指導(dǎo)，幫助其發(fā)展壯大，為智力障礙者家庭提供支持和幫助。同時(shí)，鼓勵(lì)智力障礙家庭形成支持網(wǎng)絡(luò)，合力建立自己的合法協(xié)會(huì)，自助互助。

（五）促進(jìn)老年社會(huì)工作者和專業(yè)人才的培養(yǎng)

智力障礙養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員是機(jī)構(gòu)發(fā)展的基石。高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)有賴于人力資源的合理配置。然而，我國(guó)專門服務(wù)于智力障礙養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的工作人員存在著年齡結(jié)構(gòu)不合理（偏老年化）、缺乏專業(yè)素養(yǎng)等問(wèn)題，制約著服務(wù)的發(fā)展和完善，這在很大程度上與人才培養(yǎng)機(jī)制的不足有關(guān)。為保證我國(guó)智力障礙人士養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，應(yīng)加強(qiáng)護(hù)理服務(wù)人員及老年社會(huì)工作者的體系建設(shè)，完善專業(yè)人才培養(yǎng)機(jī)制，努力提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的工作管理服務(wù)水平。首先，應(yīng)加強(qiáng)崗前培訓(xùn)，鼓勵(lì)員工參與職業(yè)能力考核，將員工工資與工作績(jī)效掛鉤。其次，由于成年智力障礙養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)具有一定的特殊性，服務(wù)于這一群體的工作者應(yīng)科學(xué)系統(tǒng)地學(xué)習(xí)智力障礙人士的病因、臨床表現(xiàn)、治療方式等等。再次，老年社會(huì)工作者正呈現(xiàn)出高齡化的特征，年輕一代對(duì)于行業(yè)的認(rèn)同度較低。應(yīng)完善智力障礙機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)薪酬福利制度，提高工作人員薪酬福利水平，增強(qiáng)職業(yè)吸引力，吸引更多年輕人才和專業(yè)人才的加入，促進(jìn)殘障人士養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。

（六）促進(jìn)專業(yè)機(jī)構(gòu)服務(wù)向家庭延伸

20 世紀(jì)60 年代后，英國(guó)興起了“正常化”和“去機(jī)構(gòu)化”運(yùn)動(dòng)，提出了最早的社區(qū)護(hù)理理念——在家庭或在接近家庭環(huán)境的社區(qū)內(nèi)，為老年人、智障人士、精神障礙患者、殘疾人提供服務(wù)或支持，讓他們盡可能獨(dú)立自主地生活。將智力障礙人士盡可能安排在社區(qū)、家庭中生活是當(dāng)今國(guó)際社會(huì)的共識(shí)，因此應(yīng)當(dāng)積極發(fā)展居家養(yǎng)老為主、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為輔的智障人士養(yǎng)老體系，推動(dòng)建立專業(yè)機(jī)構(gòu)服務(wù)向社區(qū)、家庭延伸的模式。街道社區(qū)負(fù)責(zé)引進(jìn)助餐、助潔等方面為老服務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，社區(qū)組織引進(jìn)相關(guān)護(hù)理專業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展居家老年人照護(hù)工作。

智力障礙者是一個(gè)相對(duì)特殊和脆弱的群體，其養(yǎng)老問(wèn)題亟待解決。我國(guó)智力障礙人士面臨的養(yǎng)老問(wèn)題依然嚴(yán)峻，需要各方共同努力，改善養(yǎng)老困境，完善養(yǎng)老保障體系。應(yīng)在充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)職能、社會(huì)組織、社會(huì)工作者協(xié)同合作前提下，通過(guò)多元主體共同合作實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，形成多元一體的服務(wù)體系，為智力障礙人士的養(yǎng)老政策及服務(wù)做出貢獻(xiàn)。