加強第三方機構績效評價業務監管的實踐與思考
——以新疆維吾爾自治區為例

●趙 愷

近年來，新疆維吾爾自治區財政部門積極貫徹落實財政部要求，按照依法公平公正原則，堅持以全覆蓋執業質量檢查為抓手，采取有力措施，積極引導第三方機構參與績效評價，推動第三方機構持續健康發展，為提高全區各級全面實施預算績效管理的客觀性、真實性和科學性奠定了基礎。

一、全過程預算績效管理引入第三方機構參與的必要性

預算績效管理是傳統預算管理理念的重大變革和管理方法的重要發展，其管理視野和著力點從財政收支擴展到財政資金使用效果，核心是將資源分配、預算安排圍繞支出和政策績效來進行，旨在通過講成本、重結果、可問責，打造高效、責任、透明政府。

實踐證明，貫徹落實黨中央全面實施預算績效管理決策部署，在全過程預算績效管理的必要階段，特別是針對資金投入規模大、受益群體復雜的項目，引入第三方機構參與，有利于提高績效評價的客觀性、真實性和科學性。一是對于財政部門、具體資金使用部門而言，雖然其在財政資金分配中所處的角色不同，但在面對資金使用出現問題時卻往往是利益攸關方。引入第三方機構參與績效評價，發揮其獨立性優勢，可以有效剔除人為干擾因素影響，提高發現問題的效率。二是資金使用單位在申請財政資金時，目的性比較強，更多的是強調立項的必要性、可行性，但對受項目實施影響多個群體的“正面”“負面”“短期”“長期”等綜合感受缺乏定量分析研究，導致一些項目政策初衷是“好的”，結果卻“爛尾”。引入獨立的第三方機構參與績效評價，有利于從社會公眾的角度，直觀樸實地感受政策執行、資金投入的成效，為政府部門決策提供參考依據，把黨中央關于“人民群眾說好才是真的好”的要求落到實處。三是在市場經濟環境下，第三方機構為了生存，會主動在績效專業人才培養、政策理論研究、大規模統計調查、績效評價方法等方面下功夫，這些長期積累下來的知識和技能通常是部門單位欠缺的。引入獨立的第三方機構參與績效評價，用專業的人做專業的事，往往能起到事半功倍的效果。

二、新疆引導和規范第三方機構執業的主要做法

2021年，財政部印發了《財政部關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》（財預﹝2021﹞6號）、《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》（財監﹝2021﹞4號），同步上線了“預算績效評價第三方機構信用管理平臺”，初步完成了第三方機構管理制度的頂層設計和平臺建設，為各?。▍^、市）開展第三方績效評價工作奠定了理論和實踐基礎。一年多來，新疆各級財政部門采取有力措施，積極引導和規范第三方機構參與預算績效管理，取得了一定成效。

（一）貫徹落實財政部要求，抓好第三方機構信用平臺信息注冊審核工作

一是由新疆維吾爾自治區財政廳牽頭，組織開展第三方機構負責人、業務骨干培訓工作，及時向第三方機構細致解讀財政部政策規定要求，統一思想，明確第三方機構參與預算績效管理工作職責。二是廣泛動員第三方機構在財政部“預算績效評價第三方機構信用管理平臺”上注冊信息。截至2021年9月，新疆自治區、地、縣三級已在平臺完成注冊的第三方機構達到了56家，基本涵蓋了目前在新疆參與預算績效管理的各第三方機構。各地各部門單位也將注冊情況作為擇優選擇第三方機構的參考。三是新疆維吾爾自治區財政廳認真履責，將平臺信息審核作為一項日常重點工作，安排專人負責，在規定時限內認真審核第三方機構報送信息，對信息填報不規范、不完整的，立即退回并主動聯系進行說明，切實提高第三方機構信息填報質量。

（二）承上啟下，結合本地實際，完善第三方機構監管的制度體系

新疆維吾爾自治區財政廳認真落實財政部制度規范，結合實際，及時制定印發《關于進一步加強和規范第三方機構參與預算績效管理的通知》（新財預〔2021〕49號），對自治區第三方機構管理制度體系進行細化和完善。一是汲取財政部制度規定精髓，提出自治區第三方機構參與自治區預算績效管理的要求和原則；二是從部門單位角度，梳理出部門單位委托第三方機構參與預算績效管理的注意事項，劃定工作范圍和依法擇優選擇第三方機構的標準；三是從第三方機構角度，規范第三方機構參與預算績效管理各環節的工作標準和流程；四是從行業監管角度，強調了財政部門加強第三方機構執業質量指導和監督的工作職責，進一步扎牢了制度的籬笆。

（三）組織開展第三方機構全覆蓋執業質量檢查，構建“優勝劣汰”的工作格局

2022年5月，落實財政部門監管責任，新疆維吾爾自治區財政廳對56家在財政部“預算績效評價第三方機構信用管理平臺”注冊并參與自治區各級預算績效管理的第三方機構進行了全覆蓋執業質量檢查。在執業質量檢查中，及時向被檢查機構指出所發現的問題，并指導進行整改。其后，根據檢查收集資料，從基礎管理、主評人制度落實、參與預算績效評價規模、評價服務質量、檔案管理情況、各地縣分支機構管理等方面，對各第三方機構執業質量進行審核打分，打分排名情況向社會公開，方便各地各部門單位擇優選擇第三方機構。

（四）持續擴大重點項目評價規模，為第三方機構生存發展提供必要的市場環境

根據財政部《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號），新疆各級財政部門緊扣中央決策部署和自治區黨委、自治區人民政府重大工作安排，圍繞經濟發展和民生保障等重點領域，持續加大重點項目績效評價工作。全區各級重點項目績效評價規模從2020年的258個項目（涉及資金50億元）到2021年的536個項目（涉及資金155億元），2022年進一步擴大到1166個項目（涉及資金320億元）。通過實施重點項目績效評價，在提高財政資金投入使用效益的同時，客觀上也為第三方機構生存發展提供了必要的土壤和市場環境。

（五）發揮財政引領作用，積極組織第三方機構參與預算績效重大課題研討，汲取各方經驗智慧

根據新形勢新要求，圍繞推進全面實施預算績效管理“提質增效”，新疆維吾爾自治區財政廳組織開展了多項課題研究，包括“分行業分領域共性指標體系”“推進重大項目績效評價客觀公正，評價結果橫向可比”“科技領域事前績效評估、績效目標、績效評價標準體系”“體彩項目事前績效評估標準”等。在開展課題研究過程中，新疆維吾爾自治區財政廳除邀請專家學者外，還有意識地組織相當一部分第三方機構參與研討，在更大的空間跨度上、在更廣泛的實踐基礎上探索解決方案。這種組織形式，在取得理論研究成果的同時，既可以提前為后續的實踐工作布局，又能讓第三方機構找到心理上的歸宿感，強化財政部門管理的權威性，為提高執業監管質量夯實基礎。

三、當前第三方機構參與預算績效評價存在的問題

近年來，隨著全面實施預算績效管理改革向縱深推進，各地各部門單位對第三方機構的需求不斷擴大，第三方機構參與預算績效管理的熱情高漲，業務發展也較為迅速。

從宏觀角度看，相較于當前第三方機構快速的發展形勢，相關管理政策制度邊界還有些模糊，財政部門的日常監管作用發揮得并不理想，行動中常處于“想與不想”的猶豫狀態。具體表現在：一是目標不清晰。第三方機構到底應該怎么發展，要發展到什么程度，這些對績效評價行業系統性、全局性發展的謀劃還不清晰，沒有明確提出培養壯大第三方機構的路徑。二是制度比較原則。具體要求不足以覆蓋第三方機構參與預算績效管理的各個環節和各種情況，特別是對第三方機構違規行為的處罰機制不明確、不具體，沒有建立退出機制。執行中地方財政部門難以把握處罰尺度，第三方機構違規成本低廉。三是平臺作用不顯著?！邦A算績效評價第三方機構信用管理平臺”上線后，雖然短時間內完成了各地第三方機構的基礎信息收集工作，但目前該平臺提供的服務比較單一，實用性不強，權威性不夠，對各地財政部門、各部門單位的參考價值有待提高，還需要進一步完善。四是行業管理空白。績效評價是一個新興行業，按照行業發展特點，除政府監管外，還有必要通過行業協會等機制細化行業管理，強化行業自律。從公開資料看，這項工作在部分省份已有實踐，但大多數省份基本處于空白。

從區域角度看，受經濟發展條件、人才隊伍建設等因素影響，與一些經濟發達省區相比，新疆本土的第三方機構在各方面還存在不小的差距。主要問題有：一是市場發育不健全。可以參與績效評價的第三方機構基本沒有門檻，市場上充斥著大量由會計師事務所、造價評估機構、咨詢機構、科研院所等轉型而來的第三方機構。在市場規則不完善、信用體系不健全的情況，“劣幣驅逐良幣”的情況時有發生。二是專業能力不足。從OECD國家實踐看，績效評價是對專業性要求非常高的行業，需要對“績效”理論有深刻的理解以及對被評價行業有清晰的認識。但目前新疆大多數第三方機構的從業人員專業能力不夠，在評價中習慣于在“過程”中挑毛病，而對“多快好省”的績效理念、“決策”和“結果”之間的因果分析等核心價值涉獵很少，給出的評價結論和措施建議大多趨于表面化，經不起推敲，指導實踐的價值不高。三是獨立性、客觀性不夠。獨立客觀是第三方機構存在的“生命線”。但在地縣基層實踐中，一方面部門單位基本會推薦實施成果較好的項目開展重點評價，把真正有問題的項目藏起來；另一方面，在同級委托的情況下，出于利益考慮，第三方機構受委托單位、被評價單位意見影響很大，很難全程保持獨立客觀的態度和視角，一些深層次的問題往往被“雞毛蒜皮”的表面現象搶走了焦點。四是委托事項低級化。部分基層財政部門及預算單位對政策理解不到位、執行有偏差，把引入第三方機構力量等同于解決自身人員不足的機會，將本該由部門單位負責的績效目標設定、績效監控、績效自評等日常性工作事項，全部委托給第三方機構完成。第三方機構正常的工作職責和工作關系被扭曲，淪為勞務派遣方，喪失了基本的獨立性和專業性。

四、推動第三方機構持續健康發展的思考和措施

在市場經濟條件下，第三方機構優勝劣汰是市場機制作用的必然結果。從全局角度看，財政部門作為第三方機構的監管部門，厘清市場與政府的邊界，把不該管的放開；正確理解、準確運用政府這只“有形的手”，構建促進第三方機構持續健康發展的機制，做到既不缺位也不越位，把該管的管住，是值得深入探討的問題。

財政是國家治理的基礎和重要支撐。在國家加快現代財政制度建設、全面實施預算績效管理的大背景下，引入第三方機構參與預算績效管理的出發點和核心目的是提高績效評價結果的客觀公正性。戴維·奧斯本認為：“績效評價需要結合技術、管理與政治智慧，因為它使用的是高度理性、科學的觀察與分析，所以它需要具備專業技術知識。”

從發達國家經驗看，經過多年迭代發展，績效評價已逐步衍化成為與金融、管理等并行的一門相對獨立的學科門類，培養并孕育出一批具有權威性、獨立性、專業性的績效評價第三方機構，并發展成為能夠為政府、企業提供決策支持服務的外圍高端智庫。從發展歷程上看，目前我國預算績效評價還處于初創階段。因此，落實新發展理念，要推動第三方機構持續健康發展，必須遵循事物發展的基本規律，首先在思想認識上要克服“放而不管”的簡單化傾向，有必要對績效評價的價值構成和重要性進行再研究再闡述，同時將績效評價第三方機構作為一個新興行業來分析、管理和培養，積極運用改革開放以來總結的社會主義市場經濟規律和經驗，在充分發揮市場主體作用的同時，注重發揮政府引導的關鍵作用。

具體來說，在宏觀層面，財政部門加強和規范第三方機構參與預算績效管理，在制度體系建設上可以從三個方面尋找突破：一是守住底線，逐步闡明可以參與預算績效管理的第三方機構應該具備的基本條件，適度提高準入門檻，把濫竽充數者擋在門外。二是分級管理，對跨入門檻的第三方機構實行信用等級管理，對應的劃定各級別可參與評價的業務規模和取費標準范圍，定期進行考核評級，形成良性的外部環境。三是制定規則，建立和完善評價“標準的尺子”和“標準的流程”，確保各第三方機構在相同的賽道上公平競爭，其他各方（包括委托方、被評價方、社會公眾等）對獲勝的條件（評價結論）能夠形成基本共識。

推動第三方機構持續健康發展是一項基礎性、長期性的工作。著眼于當前，新疆維吾爾自治區財政廳針對此項工作，研究提出的工作思路是：不折不扣貫徹落實黨中央全面實施預算績效管理決策部署和財政部制度規定，結合新疆實際，依法依規，持續加大對各地各部門單位引入第三方機構服務“合規性”的監管，落實績效主體責任；持續加大對第三方機構績效評價執業質量監管，提高績效評價工作質量；按照公平公正原則，積極引導有意愿的第三方機構向專業化方向發展，夯實自治區績效評價的根基。

具體措施包括：一是加快研究制定細化的分行業分領域績效評價標準，解決“尺子”的問題。在財政部《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號）規定的評價體系框架下，根據自治區黨委、自治區人民政府要求和行業特點、項目特點、支出方向等，進一步細化評價的三級指標，形成既符合財政部業務規范又有自治區鮮明特點的分行業分領域績效評價標準，盡可能明確各項指標評價分值權重和賦分規則，避免第三方機構在評價中因人為因素導致結果出現較大差異。二是研究制定《第三方機構重點項目績效評價實施工作規范》，解決“流程”的問題。以《關于進一步加強和規范第三方機構參與預算績效管理的通知》（新財預〔2021〕49號）為基礎，進一步研究細化，制定工作規范，統一第三方機構實施重點項目績效評價的工作流程、文本文書、社會調查樣本、評價方法選擇等要素，形成相對標準的操作規范，指導各第三方機構開展工作。三是搭建重點項目績效評價信息交流平臺，解決“信息不對稱”的問題。以新疆預算績效管理信息系統為平臺，增加信息交流模塊，及時發布中央及自治區預算績效管理政策規定、績效目標和評價標準體系、第三方機構重點項目績效評價報告、參考樣本等資料，方便第三方機構參考學習。四是加大對績優第三方機構培訓力度，解決“人”的問題。參考會計人才培養機制，計劃籌備“新疆預算績效評價領軍人才培養行動”，用3年時間，先期選拔培養50名績效評價領軍人才，夯實第三方機構高端人才隊伍，發揮“以點帶面”的積極作用。

全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是深化財政體制改革、建立現代財政制度的重要內容，是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措，是一項系統工程。加強和規范第三方機構管理，是這項系統工程的一個重要支撐點。在市場環境下，如何揚長避短，確保第三方機構智庫能為我所用，是財政部門在推進預算績效管理改革進程中必須面對和克服的重要問題。當然，越是復雜的問題，越考驗管理者的智慧，特別是在突破點的選擇和協調與其他政策制度規定的契合點上，還需要時間深入研究，并通過實踐不斷總結，探索前進。