完善農田建設補助資金區縣績效管理的思考
——以河北省邢臺市信都區為例

●張愛國 周 鵬 苑佳麗 閆聚陳

農田建設補助資金是保障國家糧食安全，夯實農業生產基礎，財政支持實施藏糧于地、藏糧于技戰略的重要舉措。河北省邢臺市信都區現有耕地面積44.37萬畝，其中基本農田34.36萬畝。通過2019、2020和2021年三個年度高標準農田建設項目的實施，目前已建成高標準農田10.30萬畝。項目區經濟、社會、生態效益明顯提高，受益鄉村干部、農戶和新型農業經營主體滿意度達到96%。本文擬結合河北省邢臺市信都區農田建設補助資金的績效管理經驗，通過對資金績效管理實踐中存在的問題進行分析，提出一些完善區縣層面農田建設補助資金績效管理的建議。

一、信都區農田建設補助資金績效管理的主要做法

河北省邢臺市信都區是由原邢臺市橋西區和原邢臺縣區劃合并調整建立的新區，現有25個鄉（鎮）、辦事處。主要耕地和基本農田面積都集中在原邢臺縣區域，2019、2020和2021年度的高標準農田建設項目也是在原邢臺縣區域實施的。

（一）農田建設補助資金績效目標的設定

信都區財政部門在收到市財政下達的農田建設補助資金指標文件后，及時通知區農業農村局錄入部門預算，并依據省市農業農村和財政部門下達的任務清單，結合信都區實際制定區農田建設補助資金績效目標和績效指標。績效目標和績效指標通過財政一體化系統上報并經財政部門審核后，作為績效運行監控和績效評價的依據。

（二）農田建設補助資金監管與績效運行監控

信都區財政部門收到區農業農村局按照上級農業農村部門下達的年度農田建設任務要求的區級配套資金請示后，及時將區配套資金列入年度預算。項目實施過程中，日常績效運行監控由區農業農村局負責。區財政部門主要對資金支出進度進行監控，不斷督促區農業農村局按照項目管理程序和績效目標加快項目建設進度，及時撥付項目資金。

（三）農田建設補助資金績效評價

目前，信都區農田建設補助資金績效評價工作主要是按照省財政廳和農業農村廳的統一安排組織實施。區級績效自評以區農業農村局為主，主要圍繞上級統一制發的縣級績效評價指標表，結合資金績效目標和指標完成情況進行評價打分，并撰寫績效自評報告。績效自評報告經區財政局復核后，分別報送市財政局和市農業農村局，并積極配合省市財政部門和省市農業農村部門組織的績效抽評、復評和重點績效評價。

（四）農田建設補助資金績效評價結果應用

目前，信都區農田建設補助資金績效評價結果應用，主要體現在省市財政部門和省市農業農村部門對績效評價結果的通報上。績效評價結果通報對區縣爭取上級包括農田補助資金在內的農業轉移支付資金會產生直接影響。

二、信都區農田建設補助資金績效管理的主要經驗

（一）將績效理念深度融入農田建設補助資金的預算編制、執行和監督全過程

在預算編制環節，區財政收到中央和省市農田建設補助資金后，足額將本級配套資金列入年度預算，并及時督促項目管理部門制定資金績效目標和績效指標；在預算執行環節，適時追蹤項目推進和工程施工進度，每10天或半個月有針對性地向資金支付進度緩慢的部門發送加快資金支出進度函，提高財政資金使用效益；在財政監督環節，除日常對農田建設補助資金跟蹤問效外，結合區財政對績效自評復核時機，認真檢查農田建設補助資金的支付程序和賬務處理手續。

（二）農田建設補助資金績效管理始終突出結果導向

信都區高標準農田項目在建設規劃編制環節，項目管理部門主動與區水利、自然資源等部門的規劃銜接。按照突出重點、集中連片、整體推進、分期建設的原則，優先把“兩區”耕地和永久基本農田、水土資源條件較好、開發潛力較大的地塊建成高標準農田。項目資金績效目標的設定服務于整體規劃目標；工程招標前由區財政出資對工程預算進行投資評審，在保證項目績效目標實現的前提下，盡量降低工程成本；工程驗收委托第三方機構組織有關農業、水利、電力、工程技術、經濟等方面的專家對每個項目、每項工程進行全面驗收，既驗收工程質量，又驗收績效目標完成情況；績效自評對照績效目標，結合項目工程驗收結果進行評價，保證績效自評的真實性、客觀性，更好突出績效管理的結果導向。

（三）部門、單位分工合作，協調配合，形成合力

信都區高標準農田建設項目由區農業農村局負責制定區域農田建設規劃，組織編制年度項目初步設計文件，并負責項目申報、評審、實施和竣工驗收，制定年度項目資金績效目標，開展績效監控和績效自評工作；區財政局負責農田建設補助資金的預算管理、資金撥付、監督檢查和績效評價工作；項目村集體和受益農戶負責工程建設的質量監督和建后工程管護維修工作，確保工程在設計年限內能夠正常運行，發揮長期效益。為保證項目資金績效目標的高質量完成，區財政部門積極參與并適時掌握項目的推進過程，但不干預區農業農村部門的項目施工管理工作。為延長項目工程的生命周期，增加項目績效發揮年限，區級配套資金主要用于項目質量保證期限過后的維修養護。

三、信都區農田建設補助資金績效管理存在的主要問題

（一）農田項目實施周期長，資金支出進度慢

《農田建設項目管理辦法》（農業農村部令2019年第4號）第十七條規定，“農田建設項目應按照批復的初步設計文件和年度實施計劃組織實施，按期完工，并達到項目設計目標。建設期一般為1～2年”。邢臺市信都區2019、2020和2021年三個年度高標準農田建設項目，從區財政收到上級資金指標文件，到除工程質量保證金外的資金全部形成支出，整個項目周期約為18個月。其中，項目區實地測繪、勘察、編制項目計劃和初步設計文件約2.5個月；項目計劃和初步設計文件完成市級農業農村部門評審和批復約1個月；項目預算投資評審約1個月，劃分工程標段到招投標、簽訂施工合同約2.5個月；工程施工所需時間為8個月；工程竣工驗收、整改、結算審計所需時間為3個月。由于項目跨年度實施，年度資金支出進度慢，閑置嚴重。尤其是從2021年度農田建設項目中央資金實行直達管理后，資金支出進度緩慢表現得更加突出。

（二）項目施工過程中變更設計時有發生

項目區耕地承包權權屬分散，田間作業道路、防滲管道及出水口的位置、田間林的設計不可能達到人人稱心、戶戶滿意，加之項目村干部協調力度不夠，利益關聯群眾影響施工，導致施工過程中被迫進行設計變更鑒證。既拖延工程施工時間、增加資金投入，又影響財政資金使用績效。

（三）對績效管理工作重視程度不足

區農業農村部門作為資金具體管理使用部門，對項目工程管理和項目驗收抓得緊、抓得細，對績效管理和績效自評工作的重視程度相對不足。《農田建設項目管理辦法》作為農田建設資金項目的主要部門規章，并未體現對項目資金的績效管理。區農業農村部門作為農田建設補助資金績效管理的主體，其績效管理和績效自評結果是財政部門績效復核和評價的基礎，而區級財政部門對自評報告的復核側重于書面復核，深入項目工程現場開展績效復核工作力度不夠。

四、完善農田建設補助資金區縣績效管理的建議

（一）完善農田建設補助資金分配下達方式，提高資金使用效益

目前，中央和省級農田建設補助資金基本都是在項目年度的上年度末提前下達到縣區財政，并編入區縣部門預算。而農田項目的實施周期一般長達18個月，工程資金支付集中在項目年度次年第二季度。項目資金指標長期在基層財政閑置，影響資金配置效率。尤其是從2021年開始，中央農田建設補助資金作為直達資金管理后，基層資金閑置問題更加突出。中央和省市財政對農田建設補助資金支出進度不斷進行排名通報，壓力源源不斷地向區縣財政傳導，財政部門則不斷向農業農村部門發函督導。若項目主管部門一味地壓縮實地測繪、勘察、編制項目計劃和初步設計等項目前期工作的時間，難免對后期施工造成隱患。目前，在既定程序下唯一能夠加快資金支出進度的措施，就是增加預付工程款數額或超工程進度進行撥款。

為提高財政資金使用績效，優化財政資金配置效率，適應農田項目實施周期長的實際，減輕基層財政部門和項目管理部門農田建設資金加快支出進度的壓力，本文建議：將中央和省級農田建設補助資金按照資金計劃和指標文件分步管理下達。項目資金計劃應按項目年度，于項目立項前分配下達到縣區級財政部門和項目管理部門，作為基層項目立項和編制年度項目初步設計文件的依據。資金指標文件由省級農業農村部門根據所掌握的基層項目進展適時向同級財政部門申請，由省級財政部門分批次分配，下達到區縣財政部門。使資金跟著項目進度走，達到節約資金時間成本，減輕基層財政支出進度壓力的效果。

（二）加大農田建設項目規劃設計在項目村的公示力度，避免工程施工中設計變更，增強受益群眾的滿意度和獲得感

農田建設項目的受益和使用對象是項目區農戶和農業合作經濟組織，其對項目設計是否實用、是否符合當地實際最有發言權。所以，農田建設項目規劃和初步設計文件在論證報批前，要廣泛聽取項目村農戶和農業合作組織的意見建議，完善項目工程規劃設計。農田建設項目前期勘測越仔細、設計越精細、聽取項目區群眾意見建議越充分，越有利于后期工程施工進度的推進和資金績效的實現。批復后的項目工程設計也要在開工前按規定組織設計、監理、施工單位和項目區農民代表進行技術交底，增強群眾對項目的關注度和參與度。

在工程施工階段，由于項目區群眾對前期項目工程設計規劃和標準的熟悉和理解，受益村民也就成為項目工程建設過程中免費的編外監理人員。這不僅有利于保證農田建設項目工程的施工質量，還有利于增強項目區人民群眾對農田建設補助資金項目的獲得感和滿意度。

當然，由于農戶間利益訴求不同，日常生產生活矛盾的集聚，以及個別人對鄉村權力的不當追求，農田建設項目工程在群眾廣泛參與的同時，也容易成為項目鄉村權力爭斗的目標。這就給項目監理公司和監理工程師的監理工作提出更高的要求，監理人員不僅要聽取群眾對工程施工質量的監督意見建議，還要做好自身權益的保護。項目監理公司和監理工程師在做好項目工程表象監理的前提下，對地下和內部隱蔽工程必須按要求進行旁站監理，并全程用手機錄像，以應對群眾對工程施工質量投訴的部門核查。

（三）進一步完善農田建設項目績效目標和指標體系，加強對績效目標和績效指標的規范性論證

目前，農田建設項目的績效目標和績效指標，一般都是由項目主管部門財務人員結合預算編制工作要求編制錄入的，績效目標表述千篇一律，套用、借鑒、抄襲痕跡明顯，績效指標項目針對性不強。建議在農田項目設計可行性論證環節，增加績效目標和績效指標論證、評估的內容。也就是將農田建設項目資金的績效目標和績效指標編制作為項目設計的重要內容，與項目工程設計同時進行，增強項目資金績效目標和績效指標與項目工程設計的內在聯系，將財政資金績效指標值內嵌于項目工程設計之中。省級農業農村主管部門和受托的市農業農村主管部門，在組織開展農田建設項目初步設計文件評審工作時，除邀請或隨機抽取農業工程技術專家外，應有財政、經濟、會計方面的專家參加。項目設計批復文件要有項目資金績效目標和績效指標批復內容。同時建立項目工程設計、監理、施工單位和項目村的績效責任約束制度，明確各方預算績效管理職責。

（四）農田建設補助資金績效自評和績效評價應與農田項目工程自驗和項目竣工驗收同步進行

農田項目工程質量是實現農田建設補助資金績效目標的基礎。農田建設補助資金績效評價的內容，不僅包括完成批復的初步設計文件的建設內容，還包括對支出的經濟性、效率性、效益性、公平性、規范性的評價，以及項目完成后實現的經濟效益指標、社會效益指標、生態效益指標及群眾滿意度指標的評價。

按照部門分工，項目工程竣工驗收一般由農業農村部門組織，項目資金績效評價一般由財政部門組織。項目工程驗收包括區縣農業農村部門組織的初驗，市級農業農村部門組織的竣工驗收和省級農業農村部門組織的抽驗。項目資金績效評價工作包括區縣項目管理部門的績效自評、同級財政部門的績效自評復核、市級以上財政部門組織的績效評價活動，一般都安排在資金下達的次年年初進行。

由于農田建設項目實施周期長達18個月，績效評價時間與項目建設周期不同步。建議將每年年初開展的預算資金績效評價作為農田建設資金的績效中期評估，農田建設項目資金績效評價與項目工程驗收同步進行。資金績效評價工作可以參考技術專家的質量驗收結果，根據項目績效目標和指標的實現程度進行全面評價。

（五）區財政部門要加強對農田建設項目資金績效管理的參與度

績效管理是各級財政部門強化財政資金管理的重要抓手，農業農村部門則是農田建設補助資金績效管理的責任主體。區縣財政部門和區縣農業農村部門，在農田建設資金績效管理方面是榮辱與共的命運共同體。區縣財政部門增強績效管理的參與度，就是在農田建設項目資金績效管理閉環的每個環節都參與其中。

農田建設補助資金績效目標和指標編制、審核是績效管理的起點。在績效目標和指標設定環節，區縣財政要認真審核農田建設資金績效目標的先進性、前瞻性、合理性、針對性和可行性，以及績效指標及指標值設置的科學性、規范性、合理性。

績效監控是實現農田建設補助資金績效目標的保障。在績效監控環節，對資金支出進度緩慢的工程項目，要及時發函督促管理部門查找原因，加快資金支出，提高資金使用效益。對超出項目設計、偏離資金績效目標的資金支出，及時糾正，收回資金。

績效評價和評價結果應用是農田建設補助資金績效管理閉環的終點和新起點。在績效自評環節，要會同區農業農村部門深入項目區，廣泛聽取群眾意見，對項目資金績效目標和績效指標完成情況的自評結果進行復核，力求自評結果準確、中肯、客觀。在績效評價結果應用環節，要對省市財政部門和省市農業農村部門績效評價結果反饋的問題積極整改。

（六）加大上級對縣區財政往來資金的調度力度，緩解縣區庫款調度困難

近年來，受疫情防控和收入不均衡等多種因素影響，區縣級財政庫款普遍不足。為確保基層“六穩”“六保”的支出需求，上級轉移支付的項目資金支出受限。表現在農田建設補助資金績效管理方面，主要是區縣財政資金指標滯留與部門可用額度不足并存。建議在專項轉移支付資金庫款保障方面，中央和省市財政國庫要加大對縣區財政往來資金的調度力度，緩解縣區庫款調度困難，保障包括農田補助資金在內的專項轉移支付項目支出的資金需求。