中小學法治副校長制度的回顧與展望

□趙 玄

自20 世紀90 年代以來，我國開始從政法機關等單位遴選優秀法律專業人士，由中小學校聘請擔任兼職法制副校長，履行指導并協助組織開展青少年法治教育等相關活動的職責，逐步形成了頗具中國特色的中小學法治副校長制度。2021年12 月，教育部發布了作為部門規章的《中小學法治副校長聘任與管理辦法》，讓中小學法治副校長制度再次受到社會關注和熱議。有鑒于此，本文梳理了中小學法治副校長制度的歷史演變過程，闡釋了中小學法治副校長制度在教育高質量發展的新階段，所具有的時代價值，并嘗試對中小學法治副校長制度的未來發展提出展望。

一、中小學法治副校長制度的歷史演變

鄧小平曾指出：“法制教育要從娃娃開始，小學、中學都要進行這個教育。”[1]中小學法治副校長制度，恰恰是在這樣的時代發展需要中應運而生，并通過逐步探索、建立完善起來的。考察這一制度的歷史演變過程，可以遵循一系列政策文件出臺的脈絡，結合相關時間節點，劃分為以下三個時期。

（一）探索萌芽期

從改革開放至2000 年，是中小學法治副校長制度的探索萌芽期。這一時期，以1995 年12 月原國家教委、原中央社會治安綜合治理委員會辦公室、司法部聯合印發的《關于加強學校法制教育的意見》為標志性文件，見證了中小學法治副校長制度由無到有，經歷了從“校外輔導員”到“校外法律輔導員”，再到“兼職法制副校長”的制度探索過程。“校外輔導員”是《關于加強學校法制教育的意見》中最初規定的，該文件提出了學校法制教育教師隊伍建設的“專、兼、聘”模式，其中“聘”即為聘請部分長期從事政法工作和青少年法制教育工作的同志擔任校外輔導員。到1999 年，“校外法律輔導員”一詞被寫入《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》，該法第9 條明確規定學校根據條件可以聘請校外法律輔導員。2000 年底印發的《中央社會治安綜合治理委員會關于進一步加強預防青少年違法犯罪工作的意見》，要求“選派優秀干警到中小學校任兼職法制副校長”，“法制副校長”第一次在國家文件中出現。事實上，在1996年至2000 年之間的中小學法制教育實踐中，廣東省江門市、江蘇省海安縣等地，在中小學已經開始聘任法制副校長。[2]這一時期，無論是實踐探索還是政策命名，中小學法治副校長制度以“法制副校長”的形式實現了重大突破。

（二）規范拓展期

從2001 年到2012 年《全面推進依法治校實施綱要》印發，是中小學法治副校長制度的規范拓展期。在制度規范方面，原中央社會治安綜合治理委員會聯合最高人民法院、最高人民檢察院、教育部、公安部和司法部于2003 年11 月出臺了《關于規范兼職法制副校長職責和選聘管理工作的意見》，對中小學法制副校長的任職條件、選聘、職責和管理等做了全面、專門的規范。2006 年和2011 年，教育部印發的《全國教育系統法制宣傳教育的第五個五年規劃》和《全國教育系統開展法制宣傳教育的第六個五年規劃（2011—2015 年）》，也都對“推動和規范法制副校長制度建設”做了明確規定。特別是在中央和地方立法中，法制副校長制度也得到規范和明確。2006 年，由教育部聯合公安部、司法部等九部門制定的部門規章《中小學幼兒園安全管理辦法》的第43 條，對法制副校長如何選聘、職責內容和考核管理等做了原則性規定。同年通過的地方性法規《廣東省法制宣傳教育條例》的第13 條，將聘請法制副校長設定為中小學校的一項法定義務。在職責拓展方面，如果說探索萌芽期，法制副校長的職責主要是向學生傳授必要的法律基本常識和基礎理論知識，讓學生對法制有感性的了解、認識，那么到了規范拓展期，法制副校長的任務則越發具體多樣，如開展反邪教教育、維護學校周邊地區的治安秩序、開展毒品預防教育及交通安全教育等，都以專門文件或綜合文件的形式，明確為法制副校長的職責范圍。

（三）制度成熟期

從2012 年12 月教育部印發《全面推進依法治校實施綱要》到2021 年12 月《中小學法治副校長聘任與管理辦法》（以下簡稱《聘管辦法》）發布，標志著中小學法治副校長制度邁入成熟期。這一時期有兩大特點。一是實現了從“法制副校長”到“法治副校長”的稱謂轉變。黨的十八屆四中全會對全面依法治國作出總體擘畫，確立了建設中國特色社會主義法治體系的總目標，提出“把法治教育納入國民教育體系，從青少年抓起，在中小學設立法治知識課程”。[3]由此，“法制教育”升格為“法治教育”。作為法治教育的重要承擔者，“法制副校長”也順理成章地稱作“法治副校長”。2016 年6 月，教育部聯合司法部和全國普法辦印發了《青少年法治教育大綱》，“法治副校長”首次成為政策文件的正式用語。由“制”到“治”的一字之改，賦予了法治副校長在新時代開展中小學法治教育的新內涵。二是法治副校長更多參與到中小學校內部治理中來。在中小學校園欺凌綜合治理、健全學校安全事故處理機制、實施中小學教育懲戒等新機制的治理架構中，法治副校長成為不可或缺的一員。特別是近兩年，教育部制定的兩部規章《中小學教育懲戒規則（試行）》和《未成年人學校保護規定》，以法定形式分別明確法治副校長應當作為學生教育保護輔導小組、學生申訴委員會和學生欺凌治理組織的當然成員。

二、中小學法治副校長制度的時代價值

經過幾十年的發展，中小學法治副校長制度日趨成熟。在全面依法治國深入推進，依法治教和依法治校日益重要的今天，中小學法治副校長制度的時代價值更加凸顯，具體表現在以下三個方面。

（一）有利于提升青少年法治教育質量和水平

法治教育是集政治性、思想性、專業性和實踐性等于一體的綜合性教育。特別是針對中小學階段的青少年法治教育，各學齡段學生的成長認知程度不同，對做好面向該類人群的法治教育提出了更高要求，而法治副校長制度恰恰可以滿足這些要求。一方面，法治副校長具有法律專業背景，并從事相關的法律實務工作，能夠較好地實現法治教育的專業性和實踐性要求，而中小學校本身在這方面恰恰是存在短板或缺失的；另一方面，中小學校在法治教育的師資方面總體上水平不高、人員不齊，來自中小學校外部的法治副校長無疑增強了中小學法治教育的師資力量，在一定程度上提升了中小學法治教育師資的專業化水平。可見，法治副校長制度對于提升青少年法治教育質量和水平具有積極意義。

（二）有利于營造和維護中小學安全育人環境

中小學階段的青少年處在人生成長的關鍵時期，需要一個安全的學習、生活校園及周邊環境。隨著經濟社會的發展，中小學面臨的食品、衛生、消防、交通、特種設備、校園欺凌和暴力、性侵害等安全風險問題一度比較嚴重。為給青少年提供安全的育人環境，中小學必須建立健全安全治理體系、安全預防應急機制和安全事故處置機制。面對艱巨的安全管控任務，每所中小學校更多的時候是有其心而無其力，缺乏專業知識和能力來構建這樣的體系和機制。法治副校長制度，在很大程度上有助于解決這一問題。許多來自政法部門的法治副校長本身的工作就是應對和處理這些安全問題，法治副校長的身份賦予他們介入中小學安全治理的正當權利，可以指導中小學安全管理制度的制定，做好安全風險防范和處置預案，在安全事故處理中也可發揮其專業特長，中小學校安全的育人環境也就有了可靠保障。

（三）有利于在法治軌道上推進中小學校治理

習近平總書記強調，要堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化。[4]中小學校治理體系和治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，法治也是中小學校治理體系和治理能力的重要依托。在法治軌道上推進中小學校治理，需要有完善的制度體系保障，也需要將制度優勢轉化為治理效能。從《聘管辦法》的規定來看，法治副校長既有協助中小學校健全規章制度的職責，也有配合政法部門妥善處理涉法案件的義務。可以說，法治副校長制度恰恰有助于發揮法治副校長的法律專業優勢，增強中小學制度建設的規范性和合法性，保障相關治理活動依法進行。因此，法治副校長制度，對于在法治軌道上推進中小學校治理體系和治理能力現代化大有裨益。

三、中小學法治副校長制度的未來展望

面向教育高質量發展的新階段，青少年法治教育在國民教育體系中占據重要一席。青少年需要在安全健康的校園環境中茁壯成長，依法治校仍是我國中小學治理的題中應有之義。這些工作的順利展開，對已有的法治副校長制度不可避免地存在路徑依賴，當然也提出了更高要求。2021 年11 月，教育部印發的《全國教育系統開展法治宣傳教育的第八個五年規劃（2021—2025 年）》再次強調“完善法治副校長制度”。展望未來，結合《聘管辦法》的有關規定，期待中小學法治副校長制度在六個方面更加成熟完善，從而轉化為助力中小學高質量發展的強大治理效能。

（一）立足職責定位

中小學法治副校長制度存續的價值和意義，取決于法治副校長的職責是什么。而法治副校長的職責又決定著應當聘請什么人、如何開展工作等后續環節。因此，科學界定法治副校長的職責，為法治副校長的角色準確定位，是首先需要解決的問題。《聘管辦法》第5 條為法治副校長列舉了六項具體性工作和一項兜底性工作。從規定表述來看，雖不乏“組織”“實施”“主持”等用語，但法治副校長的工作性質多為參與性、協助性或指導性的。需要特別指出的是，第5 條用“協助開展”替代了原征求意見稿中的“主要承擔”，使其與第3 條界定的法治副校長為“兼任副校長職務”和“協助開展”工作一致起來。未來要充分發揮法治副校長的職責作用，應綜合把握其四個定位：一是兼職工作，法治副校長并非所聘人員的專職工作，工作職責應符合“兼職”特點；二是輔助角色，法治副校長的工作是為了輔助中小學校特別是校長相關工作的開展，既不能將工作完全壓給法治副校長，也不能把第一責任推給法治副校長；三是專家外腦，法治副校長應當是中小學校相關涉法問題的法律專家，為中小學校相關法律事務出謀劃策、提供咨詢；四是內外橋梁，法治副校長是作為學校的“外人”參與內部治理的，其職責應當體現出或能夠發揮出其融通學校內外關系的橋梁作用。

（二）優化來源結構

法治副校長的職責決定了其來源范圍，而職責的兼職性、輔助性、專業性和參與性等特點，進一步對法治副校長的組成結構提出更高要求。從來源上看，《聘管辦法》第3 條規定，法治副校長可選聘自法院、檢察院、公安機關、司法行政部門等單位。從結構上來看，《聘管辦法》在聘任、兼任、年齡等方面作了一定的結構優化努力，如規定師生人數多、有需求的學校可聘任2 名以上5 名以下法治副校長，每名法治副校長可同時在兩所學校兼任，聘任時年齡不超過65 周歲等。值得注意的是，《聘管辦法》還規定在縣級或設區的市級層面可組建法治副校長工作團隊，以服務區域內學校，這是一個有益的創新。需要說明的是，其實大可取消聘請法治副校長人數的限制，真正將法治副校長作為一個工作崗位對待，可由學校根據需求選聘若干人員組成法治副校長團隊，每一個團隊成員都具有法治副校長身份，可承擔相同或不同的工作，可集體或者獨立開展工作。這樣一來，在滿足學校對法治副校長需求的前提下，既可充分發揮人員派出單位及法治副校長的專業背景、擅長領域等綜合優勢，又可兼顧法治副校長工作的時間可及性、可替換性，避免長期“兼業”倦怠和“專兼”時間沖突。

（三）理順選聘流程

法治副校長制度應當有一套較為完善且符合工作實際的選聘流程，以服務于法治副校長職責的履行和作用的發揮。《聘管辦法》沒有明示法治副校長的選聘是否繼續遵循屬地原則，而是有按照人選所屬單位級別分層選聘之意，且有關聘任原則之間存在緊張關系。一方面，第7 條要求綜合考慮學校需求和工作便利，優先為偏遠地區、農村地區和城市薄弱學校配備法治副校長，意在實現供需相稱、以強補弱的效果；但另一方面，第10 條規定學校按照“就近就便”原則選聘法治副校長，僅強調“近”“便”二字。由此，不如明確選聘法治副校長仍沿用屬地原則，同時明確駐縣區域內的各級政法機關均有推薦法治副校長的職責。在具體選聘流程上，以縣域界定屬地單位，先由縣域內中小學提出明確需求，再由教育行政部門匯總并函請域內各單位推薦符合要求的人選。各派出單位的推薦人選名單確定后，由教育行政部門審核，經學校確認同意后，再由教育行政部門或學校聘任。這樣，既能夠兼顧便利工作，又突出以校為主，從而實現供需相稱。但“以強補弱”的實現程度會較低，需要在工作模式上加以創新。

（四）創新工作模式

創新工作模式既包括針對作為法治副校長個人的工作模式創新，又包括針對作為法治副校長群體的工作模式創新。就個人層面的工作創新而言，要充分發揮法治副校長個人的專業特長，善于利用法治副校長的個人特長建立相關工作機制，如選擇若干教師與法治副校長結成對子或工作室，便于相互間定期交流研討，既有利于教師提升法治素養，也有助于法治副校長提高教育教學水平。群體層面的工作創新，可參照《聘管辦法》第9 條關于市、縣區域組建法治副校長工作團隊的規定。一方面，可由市、縣區域進一步擴展至省級層面，在橫向層面組織本級各相關單位選派優秀人員組成省、市、縣三級法治副校長工作團隊，目的是與屬地選聘原則相補充，解決偏遠地區、農村地區和城市薄弱地區學校高素質法治副校長人選不足的問題。該工作團隊由本級教育行政部門聘任，不明確具體聘任學校，而是負責在本級區域內針對薄弱學校開展巡回指導。另一方面，可在縣域內按照學區劃片組建法治副校長聯合團隊，既可由教育行政部門根據學區內中小學校需求統一選拔聘任組建，也可由學區內各中小學校分別按需聘任后組建，但不論哪一種組建方式，該團隊成員均面向學區內全部中小學校服務。

（五）規范管理考核

法治副校長制度主要涉及派出單位、教育行政部門和聘任中小學校三方主體，對法治副校長的管理、考核自然也與這三方主體緊密相關。就規范管理而言，應當明確派出單位、教育行政部門和聘任中小學校各自的管理職責，即確定由誰、在什么時間、管理什么內容、怎么管理，可按照聘任前后和履職與否劃分時間階段，合理確定派出單位應有的人事管理、推薦合格人選、履職協調等職責，教育行政部門應有的選拔聘任、履職培訓保障等職責，聘任中小學校應有的實際履職活動期間的管理職責等。就規范考核而言，《聘管辦法》第16 至18 條，分別就學校評價、派出單位考核、教育行政部門考評做了規定，明確了學校評價主體來源的廣泛性和評價結果的客觀性，以及學校評價結果報送、反饋流程；明確了派出單位的考核依據是學校評價和述職報告，并對考核結果的進一步運用做了規定；明確了教育行政部門應對工作成效顯著者給予表彰和獎勵，實現了“誰聘任誰評價”“誰派出誰考核”“誰主管誰激勵”。

（六）完善制度保障

法治副校長制度效用發揮的大小，與完善的制度保障密不可分，特別是法律法規的明確保障。在微觀層面，要對法治副校長個人的履職進行全方位保障，特別是其開展工作所必需的辦公條件、經費支持和人身權益保障。在中觀層面，法治副校長的派出單位、教育行政部門和聘任中小學校，要分別制定本單位或本系統的法治副校長制度辦法細則，明確各自應盡的保障義務。在宏觀層面，要爭取將法治副校長制度法律化。目前，《聘管辦法》以部門規章的形式公布實施，由于其效力位階不高，其對法治副校長制度的保障效果可能會打折扣。