行政事業單位項目預算績效管理應用探析

陳慶珠 廣東省港澳流動漁民接待站

一、行政事業單位項目預算績效管理的內容

項目預算績效管理是把績效管理思維和模式運用到項目預算管理中，以項目績效目標指導項目預算編制，通過績效跟蹤監控項目執行情況，運用績效評價結果全面反映項目支出效益的管理模式。其具體內容包括：項目預算績效目標設立、項目預算編制、項目預算執行和監督、項目預算績效評價、績效評價結果運用等。

行政事業單位根據國家宏觀調控總體要求和年度發展戰略目標設立項目預算績效目標、圍繞項目績效目標編制項目支出預算，同時設計系列定性化和定量化的項目績效考核指標，以績效考核指標為指導跟蹤項目預算執行，掌握項目運行效率，從而監控項目規范化、精細化實施。項目完成后將項目績效與預算績效指標進行對比，運用績效自評、財政部門重點評價和第三方評價相結合的多元化評價機制對項目支出過程和效果進行綜合評估，通過績效評價反饋項目實施成績和問題，不斷提升行政事業單位項目預算管理質量和水平。

二、行政事業單位實施項目預算績效管理的意義

行政事業單位作為特殊的經濟運行主體，項目實施不僅要實現經濟效益，更要實現社會效益，以滿足社會公眾日益增長的公共服務需求，更好地履行執政為民的政府職責，進而提升政府公信力，完成行政事業單位的社會使命。提高行政事業單位項目預算績效管理水平有助于樹立科學合理的項目預算績效管理理念，提高財政資金的使用效能，優化財政資源分配，找出目前項目管理活動中的問題和不足，有效評價項目實施業績，提高財政資源分配的方向和質量，促進行政事業單位項目資金實現社會性和經濟性雙重效益的最大化。

（一）有利于樹立項目預算績效管理理念

在傳統“重支出輕效益”的粗放式預算管理模式下，部分行政事業單位對預算項目的管理止步于項目安全完成就可以，項目支出隨意性大，項目預算執行缺乏有效監督，項目績效評價流于表面，直接影響了項目實施的質量和效果。對行政事業單位開展項目預算績效管理，有利于行政事業單位建立項目績效目標管理、績效跟蹤和監督、績效評價和問責的管理機制，以此提高行政事業單位項目管理的責任意識，合理安排項目資金開支，重視項目的實施效益，樹立“花錢問效”的績效管理理念，促進行政事業單位的服務轉型，不斷提高社會公共服務質量。

（二）有利于提高項目預算管理的規范性和科學性

項目預算績效管理要求行政事業單位將績效思維貫穿于項目預算的各個環節，結合自身的業務實際，采用科學方法和績效評價指標編制項目預算，以項目階段性目標和項目支出計劃作為評價項目預算執行進度及支出進度的衡量標準，改變了以往單純以時間為衡量的管理方式，使項目預算管理更為規范。

項目預算績效管理同時要求行政事業單位將項目績效評價結果反饋到下一階段的項目預算分配中，在下階段申請項目資金時與上階段的項目成效掛鉤，使行政事業單位從申請項目資金到項目完成的整個過程都必須關注項目實施進度和效益，并通過績效跟蹤監控及時發現項目預算執行過程中存在的問題，使項目預算管理更為科學。

（三）有利于優化財政資源配置，提高財政資金使用效益

項目預算績效管理強調項目的產出和效益，行政事業單位實施項目預算績效管理，把項目預算資金分配與項目業績考核相結合，減少對那些產能差、低效益項目的投入，把財政資源集中于那些政策需求大、履職效能好、社會滿意度高的項目，從而有利于優化財政資源分配，提高資源的使用效益。

項目預算績效管理強調項目資金支出的責任和效率，行政事業單位實施項目預算績效管理，根據設定的項目績效目標和項目各階段細化的支出預算，合理調配和使用項目資金，通過績效跟蹤對各節點項目資金支出進行監控和約束，嚴格控制資金走向，降低項目成本，從而有效控制項目資金的浪費和損失，提高財政資金使用效率。

（四）有利于廉政建設，提高財政透明度

行政事業單位實施項目預算績效管理能夠有效推進項目預決算和績效評價信息公開，接受社會的監督與約束，促進項目按計劃組織實施、項目資金及時到位，使項目資金的收支活動在陽光下運行，確保項目專款專用，有效遏制虛列項目支出、截留擠占挪用項目資金、超標準開支和超預算開支等違規違紀行為的發生，有利于促進行政事業單位廉政建設，提高財政透明度，增強財政服務公眾的效能。

三、項目預算績效管理在行政事業單位的應用探析

（一）項目預算目標確立及預算編制階段

項目預算目標確立及預算編制階段是整個項目預算績效管理過程中的基礎環節，在這一階段過程中，關鍵點在于如何將績效目標與項目預算有機結合。這就需要行政事業單位建立可預測、可量化、可評價的預算績效考核指標體系，將項目預算支出與項目績效指標進行對應，通過項目績效指標評價功能促使項目預算圍繞項目績效目標的達成來編制，從而規范和指導項目實施和經費支出預算計劃，提高預算編制和執行的質量。

目前，項目預算申報比較普通的做法是課題組或者項目負責人負責具體編制，財務人員負責審查，審查后上報給上級預算管理部門審核。然而，項目業務人員往往不熟悉財務規范，不能很好分配項目開支分類和控制開支比例，項目子項測算依據支撐力度普遍不足；同時由于缺乏項目績效管理意識，不能將項目預算與項目績效指標進行有效結合，在數量、質量、時效、成本等績效考核指標設置上避重就輕，在效益指標和滿意度指標設置上模糊籠統，未能提煉總結關鍵性的指標，增加了項目預算審批、執行、監督、評價等流程的工作難度。

行政事業單位要提高項目預算的編制質量，首先必須做好項目調研、分析、預測、協調、論證等方面的基礎工作，提高項目業務人員和財務人員績效管理意識，加強業務部門與財務部門的溝通，促進兩部門之間的協作，對項目進行相關的會議討論決策，堅持“目標相關性、政策相符性、經濟合理性”原則，制定各部門共同認可的項目績效目標和項目實施方案，確保項目預算資金配置的合規性和可操作性。其次，編制項目支出預算方案時，要準確設置項目的主體目標、實施內容、預算金額、績效指標，還要詳細說明具體的測算標準、依據、政策支持等。根據績效目標設定具體考核指標時，應充分結合單位實際情況，以業務數據為支撐，設置產出、效益和滿意度等一級指標，再依據項目發展趨勢設置二級、三級等與業務關聯性更強、細化程度更高的指標，并對不同指標進行合理的權重分配。再次，根據項目預算績效管理事前評估的要求，對項目預算編制申報進行符合性和規范性審核，對于重點項目可引入第三方中介機構獨立開展項目預算評審、績效前評價等工作，評審和評價結果作為項目預算申請和安排的重要參考依據，保證項目預算決策的科學性和合理性，進而優化項目資金分配，防控財政資源低效配置。

（二）項目預算的執行和監控階段

項目預算績效管理要求行政事業單位在項目實施的過程中，根據設定的績效目標和預算支出計劃對項目實施進度及項目預算執行進度開展全流程監督管理，保證項目資金在每一個環節的工作中發揮充分的能效，項目階段性成果與預設項目成果指標差異在合理范圍內，以達到項目跟蹤和績效監控的目的。這一階段項目預算績效管理的主要工作，一是項目預算執行進度及預算資金分階段使用的跟蹤與管理；二是項目實施進度及績效目標完成情況跟蹤。

目前，行政事業單位對項目的管理大多體現在加強預算執行和資金支出的管理上，例如對項目資金開支情況進行定期統計和審查、通報資金的使用情況以保證項目預算支出進度不落后，確保預算資金使用的合法性和合規性，防止項目資金被截留挪用、開支審核不規范行為的發生等等，卻往往忽視了項目實施能效方面的監督和管控，對資金使用的效率和項目階段性績效目標完成情況未給予足夠重視，項目績效監控不夠全面。

行政事業單位應建立有效健全的預算運行監督機制，明確項目實施過程中績效監控的內容、改進監控方式、充分運用監控結果，全面加強項目運行中的預算績效管理。首先，應設定項目階段性績效目標計劃和項目資金支出計劃，作為績效監控的判斷依據，明確監控的內容，指明考核方向，如果沒有可考核的績效指標，項目預算績效監控將無從下手。其次，與時俱進更新項目監控方式，依托信息化技術定時采集項目實施數據并加以分析與歸納，比對階段性績效目標和資金支出計劃，總結項目運行進度和執行偏差情況，從而促進對項目運行實時動態監控的實現。最后，從實際情況出發，準確地獲得項目實時動態監控的反饋信息，從而發現項目運行過程中的不利因素，將不適應項目發展的數據及時做出分析，積極尋求動態調整方法，充分控制風險，合理調配項目資金投放，提高資金使用效率，保證項目按既定的目標完成，確保項目實施效益和質量。

（三）項目預算績效評價總結與反饋階段

項目預算績效評價可以分為事前評估、事中控制、事后總結，事前評估檢驗項目預算方案的合理性和可行性，為后續評價工作奠定基礎；事中控制即為項目運行監控階段，收集、處理、分析項目運行數據，制約預算執行過程，這一階段的績效評價工作強調時效性和應用效率；事后總結則是一個綜合性考核的階段，只有通過對項目預算績效評價的總結，才能對比出項目最終完成情況與項目目標之間的差距，評定出項目整體運行情況的優劣，分析出項目存在問題的成因，更加直觀地看出項目資金和資源分配的合理性、合規性和有效性，為改進項目預算績效管理和項目資源分配提供決策依據。

項目預算績效評價主要表現為單位對預算項目的自我評價和財政評價兩種形式。目前，財政部門建立的績效考核指標相關數據庫只涵蓋到二級指標，很多項目的績效考核三級指標是單位自行設立，量化指標在數據采集和分析方面需要做大量工作，而定性指標考核結果容易受到人為主觀因素影響，所以很多單位都傾向于采用更省時省事的方法來進行自我評價，使得考核評價結果無法全面反映項目績效完成情況；另外，財政評價以審核自評單位提交的自評信息及佐證材料為主，評價方式較為被動，評價結果有局限性。

行政事業單位要提升項目預算績效考核的評價質量，首先應積極完善項目預算績效考核評價模式，單位內部設立專門的績效考核評價小組，通過專職獨立人員開展考核評價工作。項目績效的自我評價包括項目決策情況、預算資金的管理和使用情況、預算績效監控情況、預算資金的產出和效益情況等，評價小組對項目預算資金的產出和結果進行績效評價審核，重點評價產出和結果的經濟性、效率性和效益性，把績效評價結果形成績效評價報告，并作為調整改進項目實施活動和績效管理工作的重要參考；其次，強化績效評價實施管理，一方面逐步建立科學統一的項目預算績效考核指標體系，盡快實現評價標準的統一，讓評價工作更規范和更有說服力；另一方面在評價過程中，借助信息化手段吸取整合各方面資源，加快數據采集和分析，切實提高績效評價工作效率；第三，加強對項目績效評價結果的應用，對于評分較高項目，單位應總結成功的經驗或者創新的做法，將評價結果反饋到項目管理工作中，切實提高項目管理水平；對于得分較低項目，單位應從評價結果中發現項目實施結果與績效目標的偏差、不同部門執行同類項目的偏差，分析產生差異的原因，制定針對性的整改措施，修復漏洞避免同類問題發生；第四，提高績效評價結果透明度和公開度，讓公眾實時了解項目情況，特別是公眾關注度高的重點項目，其績效情況更應接受社會公眾的監督，提高行政事業單位社會公信度，促進公共服務質量的提升。

（四）提高績效管理工作人員職業素養

開展項目預算績效管理工作，離不開專業技能人才的支持，為強化項目預算績效管理的專業性，應選拔培養一批績效管理專業人才，促進績效管理團隊的建設。隨著財政項目越來越多樣化，專項資金的投入也越來越大，單純依靠業務人員或者財務人員開展績效管理工作已不能滿足項目資金管理的現狀，行政事業單位在有條件的情況下應爭取成立獨立項目管理部門，選拔培養一些高層次人才加入績效管理工作，由具備財務知識和項目業務知識的人員協同配合，加強基礎工作管理，同時創新、拓展績效管理思路，發揮行政事業單位人才資源優勢，切實提高績效管理工作水平。

四、結語

綜上所述，項目預算績效管理是項目管理的重要部分，行政事業單位為保證項目的順暢運行，應不斷總結經驗，強化和升級現有的項目預算績效管理模式，提高預算績效管理人員的管理理念和職業素養，從項目預算績效目標管理、項目預算執行與監督、項目預算績效評價與應用等方面入手，實現預算項目的“全面績效管理”，進一步推動行政事業單位項目預算績效管理的持續發展。