試論成渝地區雙城經濟圈公益訴訟檢察協同化發展

魏再金，習麗嬪

(成都市人民檢察院，四川成都 610041)

一、引言

2020年1月3日，中央財經委員會第六次會議首次提出要推動成渝地區雙城經濟圈建設，將其上升為國家戰略。檢察機關作為“業務性極強的政治機關”，服務保障中心工作一直是主責主業，尤其是2017年修正的《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱“兩法”)確定檢察機關的公益訴訟職能以來，檢察機關在生態環境和資源保護等法定領域積極作為，主動服務綠色發展，辦理了一大批破壞生態環境和資源的公益訴訟案件。以成都為例，2020年以來，全市檢察機關針對水體污染、濫伐林木等違法問題，提出訴前檢察建議653件，提起刑事附帶民事公益訴訟31件，單獨提起民事公益訴訟5件。通過案件辦理修復耕地林地144.48畝、補種樹木2.3萬株、放歸魚苗7.8萬尾、清理固體廢物819.7噸。督促相關部門辦理全省首例涉長江經濟帶生態環境損害賠償磋商案，賠償義務人繳納賠償金509.6萬元。可見，公益訴訟檢察已經成為服務保障成都綠色發展的重要力量。在成渝地區雙城經濟圈建設的背景之下，公益訴訟檢察如何提能升級主動融入國家治理體系現代化建設，服務保障好成渝地區這個更大區域的綠色發展值得研究。本文認為，成渝地區公益訴訟協同化發展是解決這一課題的關鍵路徑。

二、成渝地區公益訴訟檢察協同化發展的必要性

(一)有助于提升公益訴訟效率

成渝地區公益訴訟檢察協同化發展第一層次的利益是提升公益訴訟辦案效率。2017年9月至12月，被告人呂某某等人以成都市某公司名義，經人介紹從郫都區、溫江區等地承接工業廢水處理業務，指令員工和司機用灑水車將工業廢水違法傾倒至彭州市、青羊區等地的城市污水管道，致使下游青白江水源受到污染。成都市兩級檢察院通過與成都市生態環境部門多次召開聯席會議并向其發送工作聯系函的方式，督促其及時啟動生態環境損害賠償磋商程序，切實履行公益保護職責。該案雖然不是發生在成渝城市之間，但是一例典型的跨區域污染案件，入選了2020年度最高人民檢察院(以下簡稱高檢院)發布的《全國檢察機關服務保障打好污染防治攻堅戰典型案例》[1]。隨著成渝地區經濟互動越發頻繁，跨區域公益訴訟案件必然隨之增加，而受制于傳統的公益訴訟地域管轄原則，跨區域公益訴訟案件在辦理的各環節都可能遭遇比非跨區域案件更多的制肘，從而影響辦案效率。如，行政公益訴訟案件在訴前程序中有30天的公告期限，如果成都以外的成渝地區檢察院先對某案件進行了初步調查并立案公告，但后面改變了管轄，若缺少成渝地區公益訴訟檢察協同化的相關制度規定，則先前的公告程序不一定能適用于改變管轄后的檢察院，從而可能需要重新履行公告程序，影響整個公益訴訟案件辦理進程，導致受損公益得不到及時修復。可見成渝地區公益訴訟檢察協同化發展對提升辦案效率大有裨益。

(二)有助于深化公益保護效果

成渝地區公益訴訟檢察協同化發展第二層次的利益是提升公益訴訟辦案效果。最高人民檢察院張軍檢察長多次強調“要堅持政治效果、社會效果、法律效果相統一”[2]，尤其在公益訴訟案件中，案件辦理只是公益訴訟檢察的手段，通過案件辦理提升公益訴訟檢察參與社會治理的成效才是目的。就公益訴訟辦案效果而言，主要有兩方面的評價標準：一是司法成本。司法資源是稀缺資源，公益訴訟案件辦理是解決生態環境資源問題的最后一個手段，但同時也是最昂貴的手段，這就要求公益訴訟要更加關注長遠的環境治理效果[3]，即要實現“辦理一案、治理一片”。二是司法感受。習近平同志指出“要讓人民群眾在每一個案件中感受到公平正義”，強調了司法感受對司法工作的重要導向作用。公益訴訟檢察是一個復雜的司法技藝，普通人難以明白其中的門道，但卻可以感受公益訴訟的成效。如，去年成都空氣質量受到生態環境部部長點贊，在成都能拍到百公里外的貢嘎雪山[4]，這就是民眾對包含公益訴訟在內的多主體參與的生態環境治理成效最直觀的感受。但生態環境治理是一個自然區域問題，而不單純是行政區域問題，如果不加強區域協作，頭痛醫頭、腳痛醫腳，就無法真正解決實際問題，既會提高司法成本，也不會產生良好的司法感受。如，岷江途經阿壩州、成都、眉山、樂山等地，最后從宜賓匯入長江流入重慶，如果上、下游地區不加強協作治理，那么下游地區辦理再多的公益訴訟案件也只是揚湯止沸。

(三)有助于建設成渝區域法治

成渝地區公益訴訟檢察協同化發展第三層次的利益是建設成渝區域法治①。經濟建設與法治建設從來都是并行不悖的，以深圳為例，從1980年被確定為中國最早實行對外開放的四個經濟特區之一，到2019年被確定為中國特色社會主義先行示范區，深圳已經由邊陲小鎮發展成了現代城市，成為全國經濟特區的典范，其巨變背后隱藏著法治的突出地位和功能[5]。從某種程度上說，正是40多年前頒布的《廣東省經濟特區條例》成就了深圳的今天，這說明法治對于經濟建設的重要貢獻，法治就是一種經濟力量[6]。即便當下，要建設高水平的區域經濟也離不開高水平的區域法治支撐，京津冀、長株潭、長三角、粵港澳、環渤海等城市群在發展區域經濟的過程中，都在通過召開區域法治論壇等多種方式系統提煉區域法治理論，試圖構建具有本地特色的區域法治體系②。此外，2019年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《國家生態文明試驗區(海南)實施方案》更是明確要求“強化法治保障”，這一切都說明了法治建設對經濟建設有不可或缺的作用，高標準的經濟建設必須以高水平的法治建設為支撐。當下，中央對成渝地區雙城經濟圈的定位是“在西部形成高質量發展的重要增長極，打造內陸開放戰略高地”③，這是對成渝地區雙城經濟圈經濟建設的高要求，同時也是對建設與經濟水平相適應的區域法治提出的高要求，因此成渝地區公益訴訟檢察協同化發展的重要意義絕不僅是局限于檢察機關內部的案件辦理，更深層次的意義是為建設成渝地區雙城經濟圈區域法治作積極的檢察貢獻。

(四)有助于保障成渝綠色發展

成渝地區公益訴訟檢察協同化發展第四層次的利益是保障成渝地區走綠色發展之路。習近平同志指出“綠水青山就是金山銀山”，當下的經濟發展早已不是以犧牲生態環境和資源為代價的掠奪式發展，而是人與自然和諧共生的綠色發展之路。成渝城市群要實現跨越式發展，絕不能走先污染后治理的老路，必須一開始就要處理好經濟建設與生態建設的關系。成都和重慶都屬于11個長江經濟帶城市，而中央對長江經濟帶的戰略決策是“共抓大保護、不搞大開發”，可見成渝地區一直有綠色發展的文化基因。2020年10月16日，中共中央政治局召開會議審議《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》，會議要求“堅持不懈抓好生態環境保護，走出一條生態優先、綠色發展的新路子，推進人與自然和諧共生”。因此，綠色發展之路是中央給成渝地區雙城經濟圈發展錨定的新方向。如何保障成渝地區的綠色發展之路呢？顯然綠色發展不是“自然生長”的，在發展經濟的主旋律之下，各方主體都容易有破壞生態環境資源的逐利沖動④，抑制這種沖動不能僅依靠地方政府在制定發展規劃和產業政策時堅持綠色發展理念，因為經濟基礎較差的地區更容易有通過破環生態從而彎道超車的沖動，也更容易在制定相關產業政策和實際招引工作中“夾帶私貨”。可見，保障成渝綠色發展除了地方政府要有“綠色自覺”之外還需要“司法制約”，尤其是來自成渝地區公益訴訟檢察機關的司法制約。成渝地區公益訴訟檢察通過協同發展恰好能夠補齊短板，更好地發揮法律監督職能，督促政府和企業樹立良好的綠色發展行為規范，從而為成渝地區經濟綠色發展提供持續有力的司法保障。

三、成渝地區公益訴訟檢察協同化發展存在的問題

(一)協同激勵不充分

在以行政區域為范圍的傳統行政法治之下，大多數的公益訴訟案件都能通過地域管轄原則辦結而無需其它地區檢察機關協助，但就案辦案必然導致辦案效果不佳，因此從追求更高層次的司法效果來說，公益訴訟檢察協同化發展才是發展趨勢。但成渝地區公益訴訟檢察協作需要耗費成本，這種成本主要表現在以下方面：一是時間成本⑤。在追求普通司法效果時，司法協作會產生更高的時間成本，如成渝地區的甲地檢察院在辦理某公益訴訟案件時發現可能應該移送給乙地檢察機關的案件線索，但線索移送耗費時間，尤其在沒有明確協作規定的情況下，可移可不移的可能會考驗辦案檢察官的司法水平，即便移送了，有管轄權的檢察院接還是不接也要打問號。二是人力成本。成渝地區雙城經濟圈公益訴訟檢察協同本質上是將小案大辦、大案深辦，以追求極致的社會治理效果，但在人案矛盾較為突出的背景下，公益訴訟協同顯然會耗費大量的人力資源。三是經濟成本。公益訴訟檢察協同也會產生經濟成本，比如要實現成渝地區與生態環境資源破壞相關的數據協同，就需要各地檢察機關都增加相應的數據設備，顯然這對成渝地區檢察機關尤其是對成渝中部地區的檢察機關來說又是一筆不小的開銷。可見，為追求長遠、極致的公益訴訟辦案效果而推進公益訴訟檢察協同會產生即時的、額外的司法成本。按照著名經濟學家亞當·斯密的經濟人假設[7]14，這種成本必須有相應的激勵補償機制予以抵消，否則即便會簽了若干文件也可能遭到來自檢察機關或檢察官的抵制而落不到實處。但目前檢察機關的激勵機制主要是來自于各級院的考核壓力，地級市檢察機關主要面臨的是省(直轄市、自治區)一級檢察院的考核，而省(直轄市、自治區)級檢察院面臨的是高檢院的考核壓力⑥，某種程度上說四川與重慶之間存在一定的考核競爭關系，如果缺乏新的激勵機制，在傳統考核利益的驅使下可能會沖淡區域間公益訴訟檢察的協同動力。

(二)協同制度存差別

法治秩序統一性原理要求成渝地區公益訴訟檢察協同發展的核心是“同”，即要找到公益訴訟協同發展的著力點和紐帶，但目前成渝地區公益訴訟協同發展還存在若干制度差異，主要體現如下:一是涉公益訴訟單獨立法存在區別。2020年3月26日重慶市人大常委會審議通過了《關于加強檢察機關公益訴訟工作的決定》，從提高對檢察公益訴訟工作的認識、各部門配合、公益訴訟工作機制建設等方面進行了規定，為檢察公益訴訟提供有力立法支持和制度保障[8]。但目前四川還沒有出臺類似的法規，這就造成雙方在協同法規上存在區別。二是公益訴訟司法政策存在差異。如，目前檢察機關在公益訴訟中適用懲罰性賠償制度時，是否享有十倍以內的自由裁量權還不明確，但從公益訴訟實踐來看，重慶有的檢察機關提起了三倍的懲罰性賠償⑦，但成都提起的懲罰性賠償幾乎都是適用十倍⑧，這種差別不僅會對當事人的合法利益產生影響，也會對兩地的公益訴訟協同化發展產生一定的制約。三是涉公益訴訟行政法規存在差異。公益訴訟尤其是行政公益訴訟除了要依據行政法等全國性的基本法律之外，還會依據大量的地方性法規，如果不同地區的地方性法規不一樣，則可能導致相同行為有不同的公益訴訟評價。但由于立法理念、立法權限等方面的差別，目前成渝地區的涉公益訴訟行政法規還存在差異。如重慶于2020年7月30日頒發的《重慶市水污染防治條例》，四川也有《四川省沱江流域水環境保護條例》等特定流域保護的單獨規定，但并沒有出臺與重慶類似的系統性的水污染防治法規。從京津冀等地方的經驗來看，這可能造成排污企業在省際間轉移，不利于區域協同治理[9]。

(三)協同主體不全面

目前，成渝地區的檢察機關已經有一定的協同基礎。據統計，四川有關檢察機關與重慶32個檢察院簽訂協作意見48份，協作辦理生態環境、知識產權、經濟金融、民營企業保護等領域案件80件⑨。尤其是2021年5月8日，川渝軍地檢察機關護航成渝地區雙城經濟圈建設工作推進會在成都召開，雙方會簽了多個文件⑩，為成渝地區公益訴訟協作打下了良好的基礎。但目前成渝地區公益訴訟檢察在協同主體上還存在一定問題，表現如下：一是成渝中部地區檢察機關參與不足。成渝地區雙城經濟圈不僅僅是成都和重慶主城區兩個主體，而是包含了遂寧、南充、潼南等20多個地區，目前成都和重慶主城區以及德(陽)眉(山)資(陽)檢察機關之間交流協作相對頻繁，但遂寧、南充、潼南等成渝中部地區檢察機關明顯參與不足。成都和重慶并非直接相鄰，如果缺少了中部地區檢察機關的參與，成渝地區公益訴訟檢察協同將會缺少可靠的紐帶，從而影響協同效果。二是成渝地區行政機關參與不足。行政機關是公益訴訟工作不可或缺的重要角色。就案件辦理而言，檢察機關可能需要行政機關在數據交換、調查核實、檢測鑒定等多個方面提供幫助。就社會治理而言，在西方社會的發展過程中，“政府在治理中的地位和作用經歷了排斥、復蘇和歸位幾個階段的演變”[10]，現在政府已經成為了社會治理的絕對主角。在我國，“行政公益訴訟的訴訟目的主要是督促行政機關依法履職保護公益”[11]，生態環境等部門配備的行政職權、行政力量都是同級檢察機關公益訴訟隊伍所不能匹及的，因此要實現良好的社會治理效果必須加強和行政機關的協作。但目前由于缺乏有力的牽頭組織和合理的利益引導，成渝地區涉公益訴訟行政機關之間的協同還處于起步階段，協同效果還不夠明顯。

(四)協同手段較單一

如上所述，目前成渝地區部分檢察機關之間已經有了制度協同等一定的協同基礎，但在機制的具體落實方面還存在不少短板，缺乏有力的協同手段，具體表現如下：一是缺乏區域專項協同。與其他檢察業務不同的是，公益訴訟檢察主要通過專項監督的方式推進，專項監督的優勢在于通過加大特定領域的公益保護力度，辦理一批案件從而增加公益訴訟的規模效應。目前不少地方檢察機關都在通過專項行動開展公益訴訟工作，如廣東檢察機關通過“檢察藍”專項行動守護革命文物[12]，重慶市五分檢于2020年初啟動為期一年的“守護消防安全，暢通生命通道”公益訴訟專項監督活動[13]，這說明專項監督已經成為公益訴訟的特色辦案方式。但目前成渝地區檢察機關之間自主推動的聯合專項協同寥寥無幾，這使得區域協同缺少了有力抓手。二是缺少數據協同。生態環境資源損害往往點多面廣、不易發覺，需要借助大數據資源完成線索收集工作。成都市檢察院與成都市政務服務和網絡理政辦公室聯合制發《12309檢察服務中心與網絡理政平臺公益訴求辦理工作辦法(試行)》，建立數據信息共享機制。成都市檢察機關運用該數據成功立案辦理公益訴訟案件105件，提出行政公益訴訟訴前檢察建議97件，取得了不錯的辦案效果。因此，數據協同也是公益訴訟辦案數量、效果的新增長點，但目前成渝地區間的數據協同還沒有全面建立起來，線索移送主要是靠傳統的點對點移送，智能化程度不高，效果也不明顯。三是缺少跨區域重大案件協同。隨著區域間經濟活動的日益頻繁，跨區域重大公益訴訟案件發生的頻率也在增加，建立健全跨區域重大案件的協同機制就顯得十分必要。如成都、德陽兩地檢察機關2020年在彭州“3·14”柴油罐泄漏至人民渠造成下游德陽境內污染的跨區域公益訴訟案件辦理中，省市縣三級檢察機關加強協作，合力支持四川省生態環境廳成功辦理首例生態環境損害賠償案，取得了良好的辦案效果。但目前成渝地區之間跨區域重大公益訴訟案件協同機制并不健全，案件協同還沒有走深走實。

四、成渝地區公益訴訟檢察協同化發展的對策建議

(一)強化考核引導，激發協同動力

地方政府競爭理論認為，地方政府競爭能夠為發生在中國的經濟和政治領域中諸多現象提供比較有說服力的解釋[14]47。競爭作為發現程序，能夠激勵地方政府通過試錯發現更好的規則與制度[15]193。換言之，地方政府之間的競爭助推了中國今天的經濟繁榮和社會穩定。這一理論很有說服力，從鎮、縣到市、省，各級政府之間都存在競爭，只要不是惡性競爭，就能激發內在動力。同理，成渝地區存在競爭是事實，客觀上也很難取消這種競爭，而且取消這種競爭可能導致更為不利的后果，更為合理的對策是設置新的競爭利益，激發新的內生協同動力。具體而言，可以考慮以下三方面的努力：一是爭取高檢院設置城市群公益訴訟考核指標。成渝地區公益訴訟協同化水平顯然不是區域內檢察院之間的“內卷”，而必須是國內城市群之間的橫向比較，必須是區域整體水平的全面提升。當前國內已經建成京津冀、長株潭、長三角、粵港澳、環渤海等城市群，這些城市群的公益訴訟檢察協同發展也在逐步開展，因此為了激發區域整體內生動力，高檢院有必要設置以城市群為主體的公益訴訟考核指標，對各城市群的公益訴訟檢察進行單獨考核，引導包含成渝雙城經濟圈在內的各城市群公益訴訟檢察實現良性競爭。二是川渝省級檢察院就成渝公益訴訟協同設置專門考核指標。川渝省級檢察院作為成渝地區雙城經濟圈公益訴訟協同的牽頭人，具有絕對的區域協同指揮權威，建議川渝兩省級檢察院充分發揮績效考核指揮棒的激勵作用，共同就成渝公益訴訟檢察協同工作設置專門考核指標，從而最大限度調動成渝中部地區檢察機關的協同積極性。三是川渝各地方政府就成渝公益訴訟協同設置專門考核指標。地方政府作為一級考核單位，其考核結果能夠直接體現為年終獎等直接經濟利益，對檢察機關的激勵作用較為明顯，建議成渝地區各地方政府設置專門的考核指標，在激勵公益訴訟檢察協同化發展的同時，也體現地方政府對公益訴訟檢察工作的重視與支持。

(二)完善制度協同，助力可持續發展

縱觀世界區域經濟發展史，各國為了促進區域經濟發展都制定了一系列區域法規。如，日本為了振興地方產業發展，相繼頒布了《欠發達地區工業開發促進法》《北海道開發法》等法規，英國在地區開發中頒行了《特別區域法》等若干法律法規，德國為實現區域平衡發展，頒行了《改善區域結構的共同任務法》《區域經濟政策的基本原則》等法律[16]65，可見制度協同總是與經濟發展齊頭并進的。成渝地區雙城經濟圈的基底是法治經濟，因此公益訴訟協同發展也必須以完善的制度協同為基礎。一是強化公益訴訟地方立法協同。作為先發城市群，京津冀先后制定了《關于加強京津冀人大協同立法的若干意見(2015)》《京津冀人大立法項目協同辦法(2017)》等立法協同機制。2020年7月，川渝立法協同邁出了新的步伐，兩地省級人大常委會在重慶簽訂了《關于協同助力成渝地區雙城經濟圈建設的合作協議》，明確川渝兩省級人大常委會將在協同立法、聯動開展監督、代表活動、人大制度理論與實踐研討四個領域加強合作[17]。但遺憾的是沒有制定單獨的公益訴訟檢察協同立法計劃，為強化成渝地區公益訴訟檢察協同的立法保障，有必要在接下來的工作中將公益訴訟協同立法納入立法計劃并加快推進立法進程。二是強化公益訴訟檢察辦案規范協同。建議借鑒京津冀法院簽署《京津冀環境資源審判協作框架協議》工作做法[18]，制定《成渝地區公益訴訟檢察協作框架協議》，統一成渝地區公益訴訟檢察辦案尺度、辦案標準，以推進公益訴訟檢察工作的規范化、常態化、長效化，實現成渝地區公益訴訟檢察協調聯動。三是建立完善規范性文件、典型案例共享機制。不少地方都有指導地方司法實踐的地方性司法協作意見和典型案例，如宜賓市檢察院與市中院會簽《環境公益訴訟審理指南》[19]，2020年5月12日，成都檢察機關也公開發布了五大公益訴訟典型案例[20]。這些文件、案例對于公益訴訟檢察辦案具有重要參照作用，在成渝地區公益訴訟檢察協同發展背景下，各地區檢察機關有必要及時共享相關規范性文件和典型案例，以便統一區域司法尺度。

(三)找準協同關鍵，凝聚協同合力

成渝地區雙城經濟圈覆蓋范圍較大，涉及主體較多，如不實現各主體間的全面協同，則可能產生“木桶短板”，影響公益訴訟檢察協同發展的整體成效。為凝聚協同合力，有必要做好以下工作：一是完善利益補償推進政府協同。由于區位優勢、地區經濟發展定位不同等原因，各地區都有自己的工作重心和利益訴求。如，京津冀在協同發展過程中對協同發展主要方向也存在差別，北京在強調疏解非首都功能時，未提及對河北、天津的環保利益補償;天津也沒有談到對河北的生態補償;河北則希望在放棄一些發展機會的同時，建立京津冀區域生態補償長效機制[21]。同理，如果成渝各地方政府間的合理利益訴求不能得到補償，那么政府間的發展方向可能存在沖突，各地方檢察機關在服務中心工作過程中的工作重心就難以聚合，從而可能導致公益訴訟檢察的協同遭遇制肘。建議借鑒長三角地區跨省生態補償轉移支付經驗[22]，進一步完善成渝地區的跨省生態補償轉移支付制度，掃清協同利益障礙。二是聚焦重點領域推進專項協同。如果成渝地區公益訴訟檢察協同找不到發力點，則可能導致協同發展缺少規模效應，這需要我們仔細梳理成渝地區的協作紐帶。四川盆地的地形導致大氣污染物聚集，一到秋冬季霧霾難以擴散，成渝空氣質量問題突出。此外，分屬兩地的跨界流域，如由川入渝的平灘河、由渝入川的瀨溪河，由于兩地環保治理標堆不一，出現了水質超標等不同程度的污染，兩岸群眾意見很大。因此，成渝地區檢察機關可以借鑒京津冀等城市群經驗，以空氣污染和河流污染為抓手，聯合開展相關跨區域公益訴訟專項行動，做好區域大氣污染、河流污染聯合防治工作。三是深入開展長江上游保護協作。成都和重慶都屬于長江上游，在成渝地區公益訴訟檢察協同發展背景下，成渝地區檢察機關有必要借力長江經濟帶國家戰略重大發展機遇，以渝川黔滇藏青六省(區、市)檢察機關長江上游生態環境保護檢察協作聯席會議為依托，不斷深化協同水平，深入開展跨區域檢察協作，進一步完善公益訴訟跨行政區劃管轄等若干機制，搭建起內外溝通順暢、上下協調有序、左右聯動互通的生態環境公益訴訟檢察協同體系。

(四)豐富協同手段，深化協同效果

成渝地區公益訴訟檢察協同應該是全方位、系統性的協作，除了找準協同關鍵，還需要強有力的協同措施。具體而言可進行以下方面的探索：一是加強成渝地區數據中心的數據協同。政府數據中心在社會治理過程中搜集了大量的數據資源，社會治理數據反應公益損害行為較為普遍，但公益訴訟的案件線索卻不多，其癥結在于檢察機關和政府數據中心的數據共享不暢、數據分析不夠。為解決這一問題，各地公益訴訟檢察都加強了數據協同，如無錫等地已經建立了數據協同機制[23]。同理，目前跨區域數據協同不暢也是導致跨區域案件數量較少的原因，因此有必要強化成渝地區數據中心的數據協同，進一步完善數據分析運用，從而提供更多的跨區域公益訴訟案件線索。二是完善跨區域公益訴訟重大案件協商機制。對于一些諸如河流污染等跨區域公益損害問題，某一地方檢察機關單獨處理可能有其自身的局限性，需要其它相關聯地方的檢察機關聯合處理才能產生更好的社會治理效果，因此有必要建立跨區域重大公益訴訟案件協商機制，就具體的案件線索移送、管轄協商、委托調查取證、異地證據采用等流程進行詳細規定。三是探索跨省生態環境損害賠償第三方磋商制度。“生態環境損害賠償磋商兼具行政主導、平等協商、損害賠償、公益維護等多重特性”[24]，在檢察建議前增加磋商環節是為了與行政部門交換意見，爭取共識。但從實際來看，政府在磋商程序中處于強勢地位，尤其在跨省生態環境損害賠償案件中往往難以克服地方保護主義，賠償義務人的權利保障更為困難，磋商成功率不高。在成渝地區雙城經濟圈的背景之下，為提高磋商成功率，最大程度保證“訴前實現保護公益目的”的最佳司法狀態，有必要探索跨省生態環境損害賠償第三方磋商制度，“以弱化政府的主導性、平衡磋商雙方的地位、保障磋商程序的中立”[25]。四是完善成渝地區公益訴訟檢察共同培訓機制。2021年7月20日至23日，四川省人民檢察院與重慶市人民檢察院在國家檢察官學院四川分院聯合舉辦川渝檢察機關公益訴訟專業團隊研修班，川渝兩地公益訴訟檢察干警43人同堂參訓。建議進一步加大成渝地區公益訴訟檢察共同培訓頻次、豐富交流方式、凝聚協同共識、夯實合作基礎，不斷提升公益訴訟檢察服務保障成渝地區雙城經濟圈綠色發展的能力和水平。

五、結語

本文分析了成渝地區公益訴訟檢察協同發展的必要性、存在的問題，并對下一步的協同化發展提出了對策建議。成渝地區雙城經濟圈是新生事物，公益訴訟檢察是檢察機關服務保障黨委中心工作的新生力量，成渝地區公益訴訟檢察高水平的協同化發展符合公益訴訟檢察的發展規律和發展趨勢，能夠給成渝地區雙城經濟圈的綠色發展注入無限活力，從而為成渝地區雙城經濟圈打造帶動全國高質量發展的重要增長極和新的動力源貢獻應有的新時代檢察力量。

注釋：

① 區域法治是指，為順利進行區域開發和發展所采取的一系列法治保障辦法和措施。參見文正邦：《法治中國視閾下的區域法治研究論要》，載《東方法學》2014年第5期，第71頁。

② 如第十三屆環渤海區域法治論壇，承辦單位為山西省法學會，主題“建立開放型經濟新格局的法治保障”；第十五屆長三角法治論壇，承辦單位為安徽省法學會，主題“城鄉融合發展的法治保障”；第十三屆西部法治論壇，承辦單位為云南省法學會，主題“西部生態文明建設的法治保障”；第三十屆全國副省級城市法治論壇，承辦單位為大連市法學會。參見戴小明：《區域法治：一個跨學科的新概念》，載《行政管理改革》2020年第5期，第67頁。

③ 2020年1月3日，習近平總書記在中央財經委員會第六次會議上提出，“要推動成渝地區雙城經濟圈建設，在西部形成高質量發展的重要增長極”。

④ 如在引起社會廣泛關注的的“云南綠孔雀案”中，云南公益組織自然之友訴稱，由新平公司建設、昆明設計院總承包的云南省紅河(元江)干流戛灑江一級水電站淹沒區系國家一級保護動物、瀕危物種綠孔雀的棲息地。該水電站一旦蓄水，將導致綠孔雀棲息地被盡數淹沒，從而導致該區域綠孔雀滅絕的可能。此外，該水電站配套的清庫工程需砍伐河道兩邊樹木、進行道路修(改)建等，也將危害生長在該區域的國家一級保護植物陳氏蘇鐵，破壞當地珍貴的干熱河谷季雨林生態系統。自然之友要求判令兩被告立即停止該水電站建設，不得截流蓄水，不得對該水電站淹沒區內植被進行砍伐等，并由兩被告共同支付原告因本案產生的維護社會公共利益的合理費用及訴訟費用。詳情參見茶瑩、唐時華：《“云南綠孔雀”公益訴訟案一審宣判》，載《人民法院報》2020年3月21日，第3版。

⑤ 這里的時間成本主要是指檢察機關在追求普通司法效果時的成本，如果追求良好的社會治理效果，顯然公益訴訟協同更能節省時間成本。

⑥ “兩高”都取消了對省級法檢的排名，但盡管取消排名，各種主要業務數據的定期通報等變相考核依然存在。

⑦ (2019)渝0231刑初216號刑事附帶民事判決書。

⑧ (2018)川0191刑初530號刑事附帶民事判決書、(2020)川0112刑初250號刑事附帶民事判決書。

⑨ 參見2021年1月23日賀恒揚檢察長在重慶市第五屆人民代表大會第四次會議上作的《重慶市人民檢察院工作報告》。

⑩ 四川省人民檢察院、重慶市人民檢察院簽署了《關于長江流域生態環境行政公益訴訟跨省際管轄協作辦法(試行)》《川渝檢察機關鑒定資源共享框架協議》等文件。參見任鴻：《深化檢察協作 護航成渝地區雙城經濟圈建設》，載《四川日報》2021年5月9日，第2版。