河北省農村養老服務體系政策完善研究

張俊橋 梁 丹

河北科技大學文法學院，河北 石家莊 050018

一、河北省現行養老服務政策

在促進養老服務發展這一重大目標上，河北省在2007年和2010年分別發布了《關于加快發展養老服務業的意見》《關于加快推進養老服務制度建設的意見》。在大方向上，體現出河北省從最初只能保障老年人最低生活質量到探索建立養老服務制度這一重大進步。河北省開始重視城鎮和農村發展水平的不平衡，進而探索多元化、差異化的養老服務，尋求適宜不同地區、歷經不同養老困境的老年人的養老服務。2014年6月，河北省政府辦公廳發布的《關于加快發展養老服務業的實施意見》提出要在2020年實現城鎮的社區居家養老服務中心百分百建設，在鄉（鎮）的建設率不低于九成。在農村地區的互助幸福院要實現全面建設，床位的落實程度至少實現3．5%。針對提高農村養老服務機構/中心的覆蓋任務，集體所有的土地一旦經過政府批準，可以用于設施建設。在政府的引領下，村集體帶頭，以引領互助原則參與建設互助幸福院，與衛生院、農村教育機構、活動室在綜合的養老資源上可以共享共用，鼓勵達標、合格的互助幸福院嘗試為老人提供不同等級的有償服務。隨后陸續也發布了一些針對養老機構管理辦法的文件，進一步來推動實現適合河北省情的養老服務發展。

2017年《河北省人民政府辦公廳關于全面開放養老服務市場，提升養老服務質量的實施意見》為促進養老服務向綜合方面發展，提升老年人的養老生活品質，因此鼓勵農村地區加強危房改造，利用村集體閑置的房屋、土地建設農村自助式、互助式養老服務設施，來嘗試尋求既能方便對失能、半失能老年人的集中統一管理也能實現對特困老年人的特別照護的綜合模式。因農村養老服務的發展程度不及城鎮，農村養老問題呈現嚴峻形勢，因此，政府綜合多方面因素考量來加大對農村養老服務發展的財政資金支持，包括在農村土地流轉的收益增加方面或者支持在農村適合的場地開發養老基地等。[1]2019年河北省人民政府辦公廳《關于加快推進養老服務體系建設的實施意見》提出要平衡城鎮和農村養老設施的建設，為落實一直強調的醫養結合政策，開啟農村的衛生所與互助幸福院建立緊密聯系，互助幸福院在村衛生所的管理下，老年人能更好地接受醫療、養老保健服務。不僅如此，老年教育也得到了重視，政府鼓勵教育機構參與老年教育培訓，旨在發展農村老年教育，健全縣、鄉、村老年教育辦學網絡。

2021年6月河北省關于《促進養老托育服務健康發展的實施意見》提出要健全老有所養政策體系。在積極落實統籌推進城鄉養老平衡發展方面，針對省內農村養老方面開展縣、鄉、村三級農村養老服務網絡建設試點：首先針對縣級，建立必不可少的養老服務指導站點，除了加大敬老院的覆蓋率外，還要建立專門為失能老人（包括部分失能）提供專業養老服務的供養中心；其次鄉（鎮）級，新建的養老服務機構可適當拓展服務：如除了擁有類似托兒所的日托功能、全托功能外，還可具備上門服務的功能，使區域養老服務中心的功能更加全面化；最后是村級，旨在發展互助型養老，主要是以互助幸福院、鄰里互助點為依托，推動養老模式多元化發展。在強化用地保障和存量資源利用方面，政府支持服務主體利用空置房屋和設施用于助力養老服務發展，鼓勵適當放寬最長租賃期限從而更大化地在場地設施方面提供便利。為了激發市場主體建設機構的前進動力，提供了不同的財政支持政策：對于建設營利性機構只收取50%行政性、事業性收費，對于公益型機構，不收取費用。2021年7月《河北省養老服務條例》就農村養老服務問題，鼓勵閑置的可用來建設養老設施的集體用地投入使用，強調將農村養老服務設施建設納入鄉村振興戰略計劃。針對老年教育方面，利用鄉村綜合文化場所、成人學校等場所，設立老年學習點，并根據老年人的學習需求制定教學計劃，開展老年教育教學活動。

二、河北省落實養老服務政策現狀

（一）取得的成績

養老問題乃群眾關切的重點問題，河北省出臺《河北省老年人權益保障條例》《河北省居家養老服務條例》《河北省養老服務條例》，探索補齊農村養老服務短板，提升特困老年人的供養養老服務機構質量。滄州市是河北省第一個在國家和省級資金支持的情況下實現在8個貧困縣建立18所養老服務機構，并取得解決農村老年人照護服務難題的試點地區。河北省其他市在滄州市經驗的指導下不斷推進當地農村養老機構的建設。據民政廳數據顯示，截至目前，河北省居家養老服務中心已經實現在城鎮的全面覆蓋，養老服務設施達到83．3%；全省范圍內養老服務綜合信息平臺已有36個，全省農村地區養老機構有978家，農村地區機構養老床位12．94萬張（全省21．4萬張）；在養老機構的醫療服務實現了100%覆蓋，農村互助幸福院已建立完成70%。從2018年起每年都開展了養老機構的安全檢測和服務質量的監管，在全省范圍內，養老機構的服務質量、消防安全雙雙達標。且助餐模式已經開始推廣了，包括：老年食堂、移動助餐點、鄰里助餐點等農村互助幸福院不斷得以提質增效。

從今年上半年河北省第十三屆人民代表大會第四次會議第1280號建議的答復中了解到，為了更好地保障河北省農村老人的各項養老服務，河北省當前正在對推進省內農村養老服務發展作出全面部署，期望建立完善的法規政策體系。針對一直提到的獎補政策，當前處于不斷推進中：河北省年度財政支持的預算資金1億加之留存的福利彩票公益金70%用于統籌推進養老服務發展，主要用于養老機構和農村互助幸福院的建設和運營補貼，還有其他補貼共計十項。對于通過新建或租賃、改建這兩種符合條件的農村互助幸福院一次性給予20萬元和10萬元的補貼；針對民辦的符合條件的養老機構除了按規定給予一定的稅費優惠外，也按照租賃、改建、新建三種類別一次性分別給予每張床位1500元、3500元、8000元補貼……只有不斷地落實政策扶持，才能增加社會力量參與河北農村養老服務的意愿，不斷提升農村老人的養老幸福度。

調研發現，河北省非常重視的醫養結合政策發展問題也得到了一定的落實：目前農村地區接近一半的養老機構（445家）內設立了醫療機構，實現了醫養康養相結合，且其中近一半（248家）有醫保定點資格。河北省在不斷地實現養老機構醫療服務全覆蓋的情況下，也未忽視發展基層的醫養結合試點，如探索農村互助幸福院與農村衛生院之間的互相融通，通過簽訂協議的方式協力為農村老人提供醫養服務。

（二）存在的不足

1．農村養老政策體系不夠完整

河北省出臺的相關政策并不少，但是發展緩慢和未能實現高效率精準發展的根源可能在于現有的政策存在碎片化、統籌水平低以及不同政策之間存在規定交叉等原因，從而未形成完整的政策體系。[2]河北省不同農村的發展情況各不相同，針對農村養老有國家層面的新農保、新農合、養老金等保障外，地方政府在全省發展大方向的指引下根據自身的發展特點來確立相關政策，具備一定的區域性，統籌范圍小，這就凸顯出了我省農村養老服務政策發展的碎片化，相應政策看似多且雜的現象浮出水面。再者不得不承認為了順應當前的經濟發展方向，發展的中心仍偏向于城鎮，農村的養老服務政策發展較城鎮來說存在緩慢、統籌水平不高的特點，如基本養老保險制度和基本醫療保險制度，農村老人的獲益水平遠低于城鎮；醫養康養相結合的養老服務也是優先在城鎮實行；社區居家養老服務也是優先在城鎮大范圍覆蓋。此外，不同政策之間的交叉規定使得將政策真正進行落實的時候缺乏頂層的統一實踐指導。當前農村養老服務呈現多元主體參與供給的形式，政府、市場主體、志愿服務組織/團隊之間有合作有競爭有制約，各主體擔任著不同的角色，共同促進農村養老服務的發展。相較于傳統的家庭養老和單一的機構養老，當前多元供給逐漸受到了老人的青睞，但有優勢自然存在劣勢：不同政策之間對各主體責任承擔的規定存在不同之處，各主體自然更多地從自身角度出發，選擇更具操作性、負擔更小的政策來指引實踐的進行，從而難以形成責任分配明晰、各主體各司其職的良好局面，目前河北省尚未形成農村養老服務多元主體供給機制，導致各主體在參與農村養老服務供給過程中難免遇到些許窘境。

2．政策之間的協調性尚有不足

城鄉發展的二元結構在全國范圍內呈現，就河北省城鄉經濟發展狀況來看也是如此，現有的社會福利供給局面和經濟發展局面促使政府不得不出于發展的考慮更多地將資金投入城鎮，因而優質的養老資源多集中在城鎮。從相關政策落實的情況來看，醫養結合只流于淺表，更多的是醫療機構與養老機構的結合，尚未深入到多類養老服務模式中，實則家庭養老和社區/村互助養老急需與醫療機構的結合，但目前在農村也處于探索階段。當前河北省出臺了不少獎補政策來吸引市場主體進入農村，發展農村養老產業，期望達到養老發展與企業發展共贏的局面，但是當前我省農村養老基礎設施發展不完善，社區構建基礎醫療設施、健身設施、文化設施欠缺，養老綠化環境欠佳，社會企業進入農村既要完善基礎設施的建設，還要在政府的指導下配備相應專業服務型人才，這本已是兩大待解決的難題，加之在農村為老人提供的養老服務多為無償或低償型服務，企業在農村發展能獲得的利潤顯然是不及在城鎮發展的高，因此農村基礎條件沒有夯實的前提下引進社會力量進入農村的效果也欠佳。在農村老人必需的基礎養老需求方面政策供給未有良好落實效果之前，過于傾斜政策于激發市場資本運行動力，會形成供需失衡的不良局面。可見，如果農村養老服務在基礎設施配備、人才和企業引進、服務質量提升等方面的政策缺乏良性互動和協調性統籌的話，那么在促進醫養結合、發展老年教育和精神慰藉及文化需求等更高層面的養老服務業也難以實現可持續協調發展。

3．尚未形成完善的監督管理政策體系

農村地區養老保障服務供給是一項長期的工程，一些地方政府不免將更多的精力都放在了提升服務質量、增加養老機構數量、加大農村互助幸福院的覆蓋面等上來避免當地發展落后于其他農村或其他市，由此忽視了在發展過程中發展應與監督共存的理念。[3]拿河北省邯鄲市來說，邯鄲市較為先進地出臺了居家養老服務中心、農村幸福互助院、日間照料站等級的評定辦法，從建設規模、功能設置、衛生標準、安全管控、服務水平等方面對養老機構/中心進行等級評定和管控，市和縣級民政部門通過不定期抽查、暗訪、接受投訴舉報等方式來實現對養老服務的監督。就邯鄲市來說這是養老服務發展的一大進展，但該評定辦法2021年5月份才出臺，具體實施細則尚存在模糊之處，下級各鄉政府在該政策指引下對相關養老機構/養老中心進行管控也存在較大的可裁量權限。滄州市在2021年5月也出臺了關于健全養老綜合監管、促進養老服務高質量發展若干措施，從機構備案、運營秩序、服務人員、資金投入、應急處置、服務主體退出等方面進行綜合監管，也只是較為宏觀地制定了期望達成的目標，目前也尚未形成具體的可實踐細則。[4]從省級層面來看，針對養老服務發展已經建立了監督管理制度政策的農村甚至市區還不多，因此河北省形成農村養老服務監管政策體系也是當前一大重要舉措。

三、完善河北省農村養老服務政策方向和思路

（一）注重農村養老服務政策體系的建立

地方政府在農村養老服務發展過程中承擔著“立法”的責任，出臺相應的農村養老服務發展、服務保障政策規定，在農村養老服務可持續發展過程中發揮著重要的主導作用。河北省雖還未建立起“普惠式”農村養老服務，但可在滄州、承德、邯鄲、石家莊等農村試點地區的成功經驗中，以點帶面推進統籌范圍的擴大。從農村養老用地的劃分、農村養老健身設施配備、提升現有養老服務質量入手，逐步提升至擴展養老服務模式、發展綜合養老服務網絡、鼓勵多元化服務主體供給促進醫養康養相結合等更高層次的發展，逐步解決農村碎片化發展的問題。將基礎的重要擔憂因素轉化為吸引社會力量進入農村的動力因素，有步調地統籌謀劃養老服務高質量高成效發展政策，有力推進省內農村養老事業的發展。以農村老人的需求為導向，從低需求層次向高需求層次轉移，堅持推進政策完善與改革思路，制定農村養老服務政策清單，有體系地對養老服務供給各個方面進行分類，上級政府逐一制定工作計劃，對實施效果較好的政策在農村進行普及，逐步實現全面覆蓋，對實施效果不佳的制定改進計劃，地方基層政府由此能獲得更明晰的權責分配。在規劃落實、財政支持、土地和基礎設施保障、監管等方面加強扶持力度，堅持整體優化，從低水平、覆蓋范圍小到高水平、覆蓋范圍廣配套跟進，實現彈性和延續性的農村養老服務的制度政策保障。[5]

（二）促進農村養老政策在現有框架下施行的協調性

在“十三五”期間，河北省開啟了多項農村養老服務改革試點工作。從整體層面來看，家庭養老、機構養老、社區居家養老相結合的養老形式格局初步建立，在物質基礎、健康醫療、娛樂項目等方面的養老政策效果初顯。從細化層面來看，服務質量提升、基礎設施配備、人才和企業引進等方面政策施行效果在試點地區和非試點地區還是存在較大差別。如激勵政策方面，將引進專業服務企業和專業服務人才進入農村的措施重點放在制定獎補政策上就當前形勢來看是不足的，沒有實現設施、主體、服務等之間的政策關聯與互動。注重激勵與培訓并舉，并堅持增加對農村養老服務的基礎設施補足與更新，堅持對農村養老環境進行改造，堅持關注農村特困老人的生活保障和關愛陪護，在既有規定的基礎上加強管理，讓基層組織有法可依，真正發揮自治組織作用。與此同時，通過增加對農村公共財政的投入，推進農村與城鎮養老的區域統籌，縮小城鄉的這種分化差距，并重視農業產業的發展。這樣一來，農民的收入提高了，農村的經濟發展了，社會力量進入農村的積極性自然就增加了。再者，對統籌城鄉養老保險、醫療保險、發展醫養康養不松懈，農民享有的養老待遇變好了，農民的幸福感提升了，老人樂意互幫互助，由此便可順勢推進互助養老的工作進程。從某種層面上來說，政策在實施過程中能形成良性互動狀態，也能減輕政府的財政壓力。

（三）完善嚴格、便利高效的監管政策體系

我國目前尚未專門出臺有關農村養老問題的法律，未對農村養老保障的各主體的權利和責任加以明確規定，可見關于農村養老保障的立法還是存在空缺之處，這就要求在落實農村養老保障措施的過程中更加注重對各方面的監督管理，以確保農村養老事業的可持續發展，為將來有關農村養老法律的制定奠定基礎。

其中監管的內容，包括住建、食品和衛生安全、醫療、消防、資金投入、市場主體行為、農村老人權益維護等。從監督檢查的過程中明確和落實服務主體的責任承擔，強化其責任意識；監管的形式包括專項督查、隨機抽查、（機構）等級評定、跟蹤審計等方式，并設立獎懲機制，對實施效果較好的養老中心/機構給予稅費優惠或財政補貼，對表現較差的則要求整改或實行淘汰機制；監管機制主要包括自我評估、社會督查、第三方評估。自我評估即按季度或年度評判實施效果是否達到標準，并進行改進。社會督查包括如接受社會大眾的舉報、接受服務對象的改進建議、公開評估評選結果或年度財政支持等。第三方評估即建立專門的評估機構或委托行業協會進行監督等。

河北省多市已經開始了試點工作，不少地區已經建立了監管管理服務平臺，如邯鄲市已經建立了市級數字化居家和社區養老“1+n”監管服務平臺，一旦市級取得了不錯的試點經驗，必然在不久的將來在農村得以普及。但農村養老監管政策體系目前在河北省還處于初步探索階段，完善嚴格、便利高效的監管政策體系，保證各項評估工作在法律框架內正常運行，對促進河北省農村養老服務體系的建立和完善能起到重要的推動作用。

四、結語

近些年來，河北省養老服務政策在落實方面取得可觀的成效，具體體現為養老服務保障層次逐步上升、保障范圍逐步擴大、服務內容多元化、服務主體更加專業化、財政支持水平逐步提高、養老服務模式多樣化……結合政策運行效果分析，總結發展過程中的經驗，河北省養老服務政策不斷得以完善。但當前河北省農村養老服務發展仍存在短板，因而，要平衡城鎮和農村發展的天平，堅持需求導向，精準匹配養老政策，推進河北省農村養老服務體系的建設，為農村老年人提供全方位的養老服務，積極推進助老惠老工程，從而讓老年人都能享受老年幸福生活，助力鄉村全面振興。