婦女權益保障立法實踐存在的問題及應對思路

張玨芙蓉

中共青島市委黨校，山東 青島 266071

一、回應社會現實，彌補立法內容缺陷

契合社會發展，以現實問題為導向。隨著經濟社會的發展，婦女權益保障領域出現了一些新情況和新問題[1]，理論界針對這些問題展開研究，并取得了積極的成果，司法實踐也積攢了很多好的經驗和做法，這些都為婦女權益保障地方立法的修改奠定了較好的基礎，將理論和實踐成果及時以法律的形式固定下來，推動國家發展和社會進步，更好為婦女權益保駕護航。2021年9月27日，國務院印發的《中國婦女發展綱要》（以下簡稱《綱要》）對婦女權益保障提出了新要求，《綱要》指出我國進入歷史交匯期，我國婦女全面發展迎來了重大機遇。為了進一步推進治理現代化，構建新發展格局，應對空白及規定精細化不夠的領域給予重點關注。地方立法關注的重點集中在婦女勞動權保障、完善生育保障制度、農村婦女土地權益保障、婚姻家庭權利保障、女性犯罪、家庭暴力、性侵及性騷擾等問題方面，完善現有制度，破解新問題是地方立法工作的重點。作為反饋地方實際需要的制度設計，地方立法應全面及時地進行補充完善，以滿足新時代廣大婦女對美好生活的向往，對社會公平正義的渴望。具體來說，可增加以下幾方面的規定：

第一，增加婦女勞動權益保障的有關內容。明確就業性別歧視概念并列舉歧視的主要情形，可吸納2019年人力資源和社會保障部等九部門印發的《關于進一步規范招聘行為促進婦女就業的通知》中指出的“六不得”等就業歧視行為，精細化、科學化法律規定，防止用人單位鉆法律空子打“擦邊球”。建立配套的處罰機制，對存在性別歧視的用人單位進行約談，并由婦聯組織及相關部門對招聘單位進行指導督促。第二，增加法規政策性別平等評估機制的有關規定，在某些地方已進行了有益的嘗試，應將現有經驗總結落實，在此基礎上構建科學合理且符合中國實際的專業評估體系，這是推動婦女全面發展的制度創新。第三，增加“公共服務”一章。[2]將完善滿足婦女特殊需要的公共設施作為政府及相關單位的職責寫入法條當中。規定市（區）人民政府、鎮人民政府、街道辦事處、居民委員會、村民委員會以及其他組織應當為本轄區內的婦女兒童活動中心、婦女兒童之家提供場地等支持。增加公共服務場所的母嬰設施，合理配備女廁位。規范用人單位的孕婦休息室、哺乳室等設施，有關部門應當按照規定給予必要資助。這是維護社會良好的公序良俗，依法維護母嬰合法權益，禁止權利濫用，進而推動公共服務更加人性化和溫情化，提升城市的文明程度的必要之舉；第四，增加實施性騷擾的違法犯罪成本，各部門協同執法，將性騷擾記錄納入個人信用體系；第五，列舉需要對農村婦女村集體成員資格重新認定的幾種情形。農村婦女財產權益立法中既要有原則規范，又要兼顧特殊情形，體現“一村一策”，避免一刀切、簡單化[3]。尤其對各種情況的婦女均考慮到位，既遵守和體現男女平等，又凸顯婦女這一特殊群體的特殊權益。細化成員資格標準，同時突出婦女權益，協調成員資格的取得和喪失條件，避免“兩頭空、兩頭占”情況。

二、引入社會性別主流化立法理念，完善立法結構

（一）引入社會性別主流化價值導向

性別主流化是與聯合國推進的性別平等、性別公正戰略相配套的立法理念，是對傳統男女平等理念的進一步升華。性別主流化價值導向的架構為男女平等的實然化提供理念保障，并進一步指導立法實踐。該理念在我國反家暴立法中已有初步嘗試，在總結經驗教訓的基礎上，應在地方立法中貫徹深化社會性別主流理念，立足社會性別平等立場，正視女性的弱勢地位，推動婦女權益保障立法進程。社會性別主流化的立法理念要求推進立法的實質平等，這是合乎正義，合乎社會進步需求的價值取向。它要求不僅在立法中明確規定平等原則含義，還要配套相應的保障措施及相關標準，不僅要體現性別平等，同時要滿足女性特殊需求，只有依此才能真正實現實質平等。

（二）構建性別主流化的婦女權益體系

性別主流化的立法結構不僅要求改變現有的男性主導的立法表述，還要構筑更加符合婦女權益保障特色的立法結構和權利體系。在此立法理念之下，嘗試構建“基本權利+特殊權益”相結合的立法結構。不僅要規定婦女的基本權利，還要凸顯婦女的特殊權益，明確“保護婦女依法享有的特殊權利”中特殊權利的內容、特別保護的范疇、相關的責任主體等，可設立單獨的一章作出規定。

三、界定相關概念，提升可操作性

法律的生命在于實施，為避免法律規定過于原則化，綱領化，提升法律的可操作性，應明確界定相關概念。以《青島市實施〈中華人民共和國婦女權益保障法〉辦法》（以下簡稱《辦法》）第四十七條為例[4]，“有關組織和個人應當保障遭受家庭暴力、虐待、遺棄、性騷擾、就業歧視等侵害的婦女的訴訟權益”。但現實中婦女面對這些侵害時經常遭遇起訴難、取證難的問題，究其原因在于法律對“家庭暴力、性騷擾、就業歧視”等相關概念及措施的規定不明確、不具體，使地方立法既不能作為婦女維權的直接工具，也增加了法院進行司法救濟的難度。所以應明確就業歧視的概念，什么是就業歧視？怎樣判斷就業歧視？對就業性別歧視的定義及認定標準加以明確。按照就業招—錄—用的不同過程進行分類，對可能出現的歧視情形進行列舉，尤其是對“隱性”的歧視情形的挖掘，結合當地用工的實際情況，制定判斷標準，提升男女平等原則的實操性，充分利用地方立法的優勢，提升社會對男女平等就業權的認知；在修法中對性騷擾的法律概念進一步明確，明確規定構成性騷擾的要件，可根據場所等類型化性騷擾案件，分為工作場所和公共場所性騷擾兩種情況，減少司法適用難度和認定成本。借鑒民法及刑法原理，可將其構成要件分為主客觀兩方面，主觀方面可界定為故意，客觀方面要求有性騷擾行為和損害事實等。

四、明確責任主體，增加剛性規定

（一）明確婦女權益保障的責任主體

婦女權益保障的執法主體及執法責任不明確仍然是突出的問題。很多婦女權益保障的地方立法中均明確保障婦女的權益是全體社會的共同職責，相關國家機關、社會團體、企事業單位都應采取措施保障婦女的相關權益，落實男女平等的基本國策。諸如《辦法》，先是在第二條規定了“依法保障婦女的合法權益是全社會的共同責任。國家機關、社會團體、企業事業單位和其他組織，應當采取措施，完善制度，落實男女平等基本國策，消除對婦女一切形式的歧視，保障婦女在政治、經濟、文化、社會和家庭生活等各方面享有同男子平等的權利”①《青島市實施〈中華人民共和國婦女權益保障法〉辦法》第二條。，繼而又規定“市、區（市）人民政府負責婦女工作的機構，負責組織、協調、指導、督促有關部門做好婦女權益保障工作”①，同時還規定了婦聯組織、工會、共青團也應保障婦女權益。從表面看，責任主體眾多，但也導致了責任主體不明確、相互推諉的現象，所以，應進一步明確責任主體及執法主體。

（二）完善維權工作制度機制的規定

可以參照《工會法》的相關內容，就地方各級婦女兒童工作委員會設置、工作機制、職責等進一步細化，充分發揮婦女兒童工作委員會對成員單位的督促監督等方面的功能，突出其在婦女立法、政策形成、政策落實方面的建議權、參與權，發揮其在政府各部門及社會各界中的協同作用，增強其工作權威和效果，助推保障措施的實質性落地。

（三）增設全局性保障措施

婦女權益保障是一項復雜系統的工作，需要立法、司法、行政等不同部門的協同合作。第一，打通婦女參政議政的渠道，實現婦女參政議政方式的多元化，激勵婦女參政積極性，并建立良性互動及意見反饋機制。第二，修法應增設全局性保障措施的規定，明確各部門的職責，增強保護婦女權益的力度和條款的可操作性。通過立法的精細化，提升實務的可操作性，貫徹“保障婦女的合法權益是全社會的共同責任”的立法精神，推動社會各界共同推動婦女權益保障。

（四）增加懲處機制的相關規定

修法可增設一定的行政處罰措施，根據《行政處罰法》的規定，地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰。為了進一步優化婦女發展環境，充分實現政府保障婦女權益的職責，應明確相關部門對侵權行為的行政處罰權，增設相應行政處罰措施。婦女侵權行為一再發生并且高發的一個最重要原因即對違法主體的違法行為界定不明。應在立法中將合法行為和違法行為嚴格區分，界定違法行為后果，比如對于阻礙婦女參政的行為有關部門應給予一定的處罰；對于歧視女性的用人單位給予一定的警告或者罰款；對于不嚴格處理有關侵害婦女權益的申訴、控告和檢舉的相關部門應給予一定的行政處罰。

（五）建全監督機制的法律規定[5]

配套的監督實施機制可以推動婦女權益保障規定的落實，應建立國家以機關為主、社會廣泛參與的多樣型多元化的監督機制，通過不定期檢查、暢通公眾檢舉投訴渠道等方式，倒逼相關措施的落實。建立多元化監督機制，并配套相應的懲處機制，結合《行政處罰法》的相關規定，在權限范圍設置相應處罰措施，以此警示侵害婦女權益的行為。

五、借助“大數據”平臺，提升立法精細化

（一）規定社會性別統計報告制度

提升婦女權益立法的精細化，準確的婦女發展現狀及迫切需求是科學立法的基礎，應充分利用“大數據”及“互聯網+”手段，各部門協同共享相關數據，對女性發展狀況、需求變化、社會地位、社會貢獻等方面實現數據全覆蓋，適時變動和調整相應政策，改變“法不入家門”的傳統觀念，提升立法對歧視現象的敏銳度。為扭轉這一局面，可以借鑒外地先進做法，通過立法建立和完善社會性別統計報告，規定社會性別統計報告定期發布制度，借助大數據長期分析和監測我市婦女發展狀況，便于及時作出政策應對，化解矛盾、平衡利益、維護婦女權益，同時提升立法精細化。

（二）制定地方立法性別評估機制

地方立法性別評估機制自江蘇省首創并逐步向全國各地推廣開來，它是實現良法善治的重要手段，是維護婦女權益，促進男女平等和婦女全面發展的重要制度保障。將地方政府組織婦女代表、專家或者委托第三方機構對地方立法進行性別平等評估寫入法規中，充分考慮兩性的現實差異和婦女的特殊利益，為精細化立法提供參考。

六、拓寬維權渠道，增加程序性規定

（一）增加協同聯動機制的有關規定[6]

完善多機構合作聯動機制的制度設計，將各職能部門及社會各界納入多機構合作聯動機制，明確各自職責，確立評估考核標準；增加轉介機制和受害婦女等弱勢群體的救助機制，明確牽頭部門及各成員單位職責，各司其職。

（二）增加維權程序性規定

明確遭受家庭暴力、性暴力等暴力侵害的特殊救助程序，拓寬多元救濟渠道，突出行政司法救濟方式，建立政府主導，司法行政機關、法院、婦聯等部門“多位一體”的糾紛解決流程?？蓞⒖家搿斗醇彝ケ┝Ψā匪鶚嫿ǖ摹坝蓢?、人民政府及其相關部門、司法機關、人民團體、社會組織、群眾組織、企業事業單位、公民等若干家庭暴力干預主體組成的‘以國家干預為核心，輔之以社會干預’的多機構合作的救濟模式”。

（三）完善家暴等維權的證據規則

由于家庭暴力的隱蔽性，在實踐中取證難的問題一直存在，鑒于家庭暴力案件的特殊性，應建立與之相適應的取證規則，例如適當降低證明標準，適當減輕受暴者的舉證責任，探索家暴案件取證輔助機制，完善相應證據的固定制度，建議明確專家證詞的證明力，引進精神科醫生、心理咨詢師或權威第三方專家的專家證詞作為認定事實等輔助性手段，在一定程度上解決取證難的問題。另外，提高婦女的維權意識和證據意識是根本，這也是立法的價值目標之一。