農村土地流轉的問題與策略探析

周安娜

（山東省榮成市寧津街道辦事處 山東榮成 264312）

土地流轉是指土地使用權流轉，具體來說，擁有土地經營權（使用權）的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》中明確指出：“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”。2014年，《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》指出，“土地流轉和適度規模經營是發展現代農業的必由之路”[1]。最新修訂的《中華人民共和國土地管理法》于2020年1月1日起施行。土地流轉，一方面，將農民承包的土地從實物形態轉變為價值形態，使部分農民獲得股權后轉向第二、三產業；另一方面，能擴大土地經營規模，從傳統農業向現代化農業轉型。以上政策法規的印發和實施，為農村土地流轉提供了支持和保障。文章將結合實踐，對農村土地流轉模式進行闡述，并分析農村土地流轉對農業經濟的影響。

1 農村土地流轉的產生背景和主要模式

1.1 產生背景

第一，土地承包經營的成本高、收益低，免征農業稅之前，農民承包經營土地的負擔較重，對承包經營活動的積極性不高，不少農民將土地流轉給親人或其他農戶。第二，隨著農村第二產業、第三產業的發展，勞動力數量逐步增加，但人多地少的矛盾日益突顯，轉移的勞動力將土地流轉給他人。第三，由于非農建設項目的實施，村鎮采用租賃的形式，將土地經營權（使用權）從農民手中流轉出來。第四，農村為了培育農業大戶、承包大戶，鼓勵土地流轉，存在“反租倒包”現象。

1.2 流轉模式

第二，出租模式。出租模式是指以《土地管理法實施條例》為依據，在市場利益驅動和政府引導下，農民將土地承包經營權出租給大戶、業主、企業法人等承租方，雙方協定出租期限和租金支付方式，常見的出租模式包括大戶承租、企業租賃、反租倒包等。

第三，入股模式。入股模式亦稱股田制，是指承包戶在自愿的基礎上，將承包土地經營權（使用權）作價入股，建立股份公司。農民根據土地承包權擁有的公司股份進行分紅[2]。土地入股模式最大的優點在于產權清晰、利益直接，以價值形態形式把農戶的土地承包經營權長期確定下來，農民既是公司經營的參與者，也是利益的所有者。

第四，股份合作模式。股份合作模式是指農戶以土地經營權為股份共同組建合作社，以土地經營權作為股份開展統一管理工作，并掛靠龍頭企業開展生產經營活動。該模式下，農民獲得的利益有兩部分，一是土地保底；二是去除風險金、公積公益金后的效益分紅。

2 農村土地流轉對農業經濟的影響

2.1 有助于優化農業結構

相較于第二產業和第三產業，我國農業發展速度較慢，農業改革工作困難重重，很大一部分原因是受限于土地政策，相關資源的利用效率低。農村土地流轉后，農民可以對土地實行集中化、統一化生產和管理，通過提高生產效益，有利于吸引外部投資。這樣有助于優化農業結構，外部投資為農業生產提供了支持，助力農民使用先進的技術手段，生產出豐富多樣的農產品，提高農產品的質量，進而推動農業經濟的可持續發展。

2.2 有助于擴大農業規模

農業經濟發展和土地集中管理政策密切相關，我國現代化農業的發展進程緩慢，與家庭聯產承包責任制的實行有關[3]。土地流轉政策的有效實施，能助力實現土地規?；洜I，充分發揮土地資源的價值。例如，農村地區的勞動力過剩，選擇外出務工，可以將閑置土地集中起來再利用，采用統一的生產設備和管理方法，既能降低生產成本，又能提高專業化程度。對農民而言，既可以選擇自己耕種土地，從農產品銷售中獲得收入；也可以通過流轉獲得租金，或通過股份公司、合作社獲得效益分紅。

2.3 有助于增加農民收入

發展農業經濟的終極目標是增加農民收入，提高農民的生活水平。在傳統的政策下，農村土地分散管理已無法滿足現代化農業的發展需求；同時也影響農民的收入，因此，越來越多的人選擇外出務工。土地資源的利用效率低，成為這一系列問題的根源。土地流轉后，農民的收入結構呈現多元化，可以通過出租土地獲得租金；可以和其他農戶合作，提高生產效率，獲得更高的經濟效益；也可以向企業、投資商出讓部分利益，獲得技術支持，提高土地資源利用效率，最終增加農民收入，提升農民的生活水平。

3 當前農村土地流轉存在的問題

3.1 流轉水平不高

目前，我國農村土地流轉水平不高。一是流轉率低，2018年，全國范圍內流轉的土地面積為5.3億畝，占總量約29.4%[4]。二是流轉增量小，多是單塊土地流轉，僅滿足小規模個體戶的種植需求，流轉形式低級。三是市場參與度差，全國1 000多家市縣級農交中心/場所中，進行土地流轉的數量很小，土地產權交易少。四是功能覆蓋不全面，土地流轉包括耕地、林地、草地等多種類型，但由于地區產業結構不同，實際流轉的土地多集中在一種類型，其他類型則無人問津。

在經濟新常態發展期間，傳統產業轉型如果可以掌握“互聯網+”和大數據工具，就可以使用數據的方式及以大數據為基礎處理轉型期間出現的各類問題。這與過去使用小數據集合的模式不同，小數據強調精準和隨機抽樣，關注因果，而大數據強調關聯、全數據及把控大勢、概率。因此大數據更利于傳統產業把控信息資源本質，可將信息真正的轉為資源，利于傳統產業完成資源梳理和整合。

3.2 缺少規范程序

在農村土地流轉的過程中，一方是農戶，另一方多是種植大戶、農業合作社、企業等，由于缺少中間方參與，導致雙方利益關系不均衡，農戶往往處于劣勢。此外，單一農戶是流轉主體，但由于農戶較為分散、不易集中管理，承包方多和村集體打交道，造成主體錯位，由此引起如下問題：（1）土地流轉協議不正式，口頭協議不具有法律效力，引發后續管理上的問題；（2）法律明確規定了土地流轉的期限，但實際上可能超過二輪承包合同時間，導致土地流轉效力降低；（3）備案登記工作不全面，可能出現違法行為，例如改變土地用途、審批未通過、沒有報備國土管理部門等，出現流轉證件不全的問題。

3.3 土地性質多變

土地流轉需要商業資本的注入，提供充足的資金支持，但在實際工作中，資本逐利具有自發性、盲目性，易出現違規運作的情況。其一，自發性指的是土地流轉缺少科學詳細的規劃，可開發性強的土地，會有大量資本涌入；可開發性差的土地則資本稀少。這種情況下，會影響市場的公允性，不利于農村經濟的健康發展。其二，盲目性指的是早期進駐土地流轉的資本獲利后，后期就會有大量的跟風行為，一旦運營不善則會引起撤資行為，導致土地流轉成為空談。

3.4 傳統思想限制

一方面，農戶對家庭承包責任制有深厚感情，不愿輕易流轉出去。另一方面，農戶會擔憂流轉后的土地能否正常生產經營，從而產生抵觸心理。甚至部分農戶將土地視為生命，寧愿荒廢不耕種，也不愿流轉使用權。此外，土地流轉中也存在一些亂象，例如前期農戶的思想工作沒做好，出現強迫農戶流轉的惡性事件，也在一定程度上阻礙土地流轉。

4 促進農村土地流轉的策略

針對以上問題，結合農業經濟發展方向，提出深化制度改革、完善規范程序、控制資本進駐、轉變思想觀念策略，以優化農村土地流轉途徑，促進農業經濟健康發展。

4.1 深化制度改革

為了解決農村土地流轉中活力差、流轉率低的問題，需要深化制度改革，盤活存量土地資源。第一，完善土地管理辦法，使農民和土地脫離的過程中，獲得土地改革帶來的紅利；同時加強監管力度，確保農民能用法律武器維護自身的合法權益，從而提高農民的積極性。第二，鼓勵農民積極參與土地流轉，不斷擴大生產規模，形成農業產業集群，實現流轉的集約化、規?；痆5]。第三，完善市場服務體系，為土地流轉項目提供服務時，進一步簡化程序、降低費用，提高土地流轉交易的數量。第四，構建多元化農業體系，根據土地類型和特點發展相關產業，促使各種類型的土地均能流轉。

4.2 完善規范程序

要想解決土地流轉中的主體錯位問題，重點是解決產權關系混亂問題。第一，嚴格按照土地管理制度開展經營管理工作，厘清產權關系，對流轉土地進行預警監管，加大政府在流轉工作中的引導作用。第二，向農戶普及相關法律法規和政策，學習土地流轉和管理知識，確保合同簽訂的規范性，對申請、簽訂合同、發放證件、歸檔等環節進行管理，逐漸構成規范管理體系。第三，堅持市場導向，合理確定土地流轉的期限、定價，維護流轉雙方合法權益；同時配合政府監管，嚴格落實備案登記制度，明確土地流轉的性質。

4.3 控制資本進駐

資本進駐土地流轉，為了預防自發性和盲目性，應從以下3點出發：第一，根據土地資源的優劣程度，合理配置資金，優先流轉部分開發性強的土地，帶動農村經濟發展；然后集中流轉開發性差的土地，實現全面流轉。第二，設置資本進駐規則，以發展農村經濟為核心，解決市場信息不對稱、無序競爭等問題，遵循先入為主的原則。第三，充分發揮政府的引導作用，制定長遠的土地流轉規劃，不要為了績效工程引入劣質資本，以免后續出現撤資現象。

4.4 轉變思想觀念

引導農戶轉變思想觀念，是推進土地流轉的內動力，需要通過宣傳教育，提高農戶的土地流轉意識[6]。第一，加強宣傳力度，宣傳內容包括土地的所有權和使用權、土地流轉等方面的法律法規和政策，以及土地流轉對農村經濟發展的重要意義，從而糾正農戶的錯誤思想。第二，開展實踐工作，通過培育土地流轉的成功案例，以調動農戶的積極性，加快土地流轉進程。

5 榮成地區農村土地流轉的實踐分析

5.1 榮成市概況

榮成市位于山東省東部，由威海市代管。其東、南、北三面臨黃海，海岸線長487 km，陸地面積1 526 km2。榮成市設榮成經濟開發區、石島管理區、好運角旅游度假區，轄12個鎮、10個街道、778個行政村、55個社區居委會。截至2021年末，榮成市全市總戶數23.8萬戶，戶籍總人口數64.7萬人，常住人口71.43 萬人。榮成市海拔雖不太高，但地形復雜，有山地、丘陵、平原3種地貌類型，其中，山地占全市土地總面積的33.5%，丘陵占50.4%，平原占16.1%。境內屬暖溫帶季風型濕潤氣候，年均氣溫為11.3 ℃，具有四季分明、氣候溫和、降水集中的特點。

5.2 土地利用現狀

根據《榮成市土地資源調查報告》，全市土地總面積為1 674.7 km2。按開發利用類型分：耕地占總面積的40.01%，園地占總面積的8.77%，林地占總面積的15.03%，居民點及工礦用地占總面積的8.64%，交通用地占總面積的3.36%，水域占總面積的10.24%，未利用土地占總面積的13.95%。

2021年5月，榮成市人民政府辦公室印發了《榮成市耕地和永久基本農田保護“田長制”實施方案》，旨在全力保障全市耕地和永久基本農田數量不減少、質量有提升，切實制止耕地“非農化”，防止耕地“非糧化”，促進耕地和永久基本農田保護工作的規范化、制度化[7]。

2022年3月，榮成市完成第三次國土調查工作，結果顯示全市耕地減少15.52萬畝，原因主要包括：第一，兩次調查對耕地的認定標準不一致造成差異，“二調”時耕作層未破壞的土地按耕地調查，如臨時種植果樹、林木、藥材、草皮、花卉等，而“三調”時按照非耕地調查。第二，由于農業結構調整，在原耕地上種植特色農產品和林木，面積共26.67萬畝，如果需要這部分農用地就可通過相應措施恢復為耕地。

5.3 農村土地流轉的實踐

5.3.1 因地制宜制定土地流轉方案

在東山街道，村民用土地入股，由村黨支部領辦的合作社集中經營，提高村里土地資源的利用效率。為促進集體和村民實現雙增收，對土地因地制宜、綜合利用，在種植糧食作物同時，探索高效農業發展的新途徑。例如：針對轄區土地地塊小、分布散的特點，東山街道通過發展特色農業，彌補地勢短板，帶動農民、集體增收。與專業化企業合作，對荒廢貧瘠土地進行改良修復，發展葡萄、蘋果、軟棗、獼猴桃等特色農業種植項目，通過連片開發助力農業穩定發展。

5.3.2 建立“3+1”產業發展模式

榮成市人民政府出臺《關于推動優質高效農業發展促進鄉村產業振興的暫行意見》，積極探索土地流轉、黨支部領辦合作社、收入保險兜底和特色農業的“3+1”產業發展模式。第一，支持農村土地規模流轉，鼓勵和支持集中成片流轉土地，促進耕地向大戶和新型經營主體集中，從而夯實農業基礎。第二，支持村集體領辦合作社。鼓勵以農戶土地承包經營權入股等方式成立村集體領辦合作社，構建責權利明晰、規范有序的運營機制。第三，推廣種糧收入保險，一方面提高經營主體參與種糧的積極性，另一方面激發村集體領辦的創業熱情，真正讓土地流轉起來，從而提高經濟效益。第四，支持發展特色種植業，支持城鐵沿線區域發展特色高效農業，支持三產融合發展。重點項目建設助推特色農業發展，一大批特色農業項目落地建設，項目規模不斷擴大，加快形成一強多優的特色農業體系。

5.3.3 發揮政策資金引導激勵作用

統籌整合涉農政策資金，發揮政策資金的引導激勵作用，實現“土地生金”的效果。第一，統籌整合涉農政策資金，對規模流轉土地30畝以上的村集體進行多年連續補貼；物資購置方面推出“種糧創業貸”，實現無抵押低息貸款；農機購置方面給予10%～30%的補貼。第二，與當地保險公司合作，創新實行種糧收入保險，鞏固兜底保障。例如，每畝提供30元的收入保險，保證小麥、玉米每畝收入不低于700元，未達到部分由保險公司賠付。第三，通過補服務差價形式，調動村集體積極性，鼓勵村集體開展托管經營，項目政策同時向專業社會化服務組織覆蓋延伸，對全市規模化糧食提供服務保障。

6 結語

農村土地流轉是農村經濟發展的重要途徑，主要包括互換模式、出租模式、入股模式、股份合作模式4種，其能優化農業結構、擴大農業規模、增加農民收入。文章指出目前土地流轉存在的問題，闡述了相關改進措施，例如深化制度改革，完善規范程序，控制資本進駐，轉變思想觀念，以期為實際工作提供一些借鑒，推動農村經濟可持續發展。