黃河流域生態保護和完善法治保障機制探析

張勝前 何婧姝

華北水利水電大學法學院，河南 鄭州 450046

一、黃河流域生態環境現狀分析

黃河流域地理位置特殊，面積遼闊，輻射地區較多。而黃河流域在長期的歷史發展中，受自然環境、流域自身特點以及人為因素的影響，導致其流域生態環境遭到嚴重破壞［1］。流域的可持續發展性使得依法建立健全黃河流域生態保護保障機制迫在眉睫，本文首先對黃河流域的生態環境現狀進行分析，為后續的法治保障機制研究提供一定依據。

（一）黃河流域水資源危機

黃河流域大部分地處西北干旱、半干旱區域，該區域內徑流量是其生存的基本來源。隨著多年的發展，該區域范圍內的徑流量呈現不斷下降趨勢。水資源在社會經濟發展中扮演著重要角色，黃河流域水資源斷流問題的出現，已難以承載輻射區域的發展，難以保證地區用水的安全。導致黃河流域水資源危機嚴重的諸多因素中，地下水的過度開采以及水質的不斷惡化最為典型。經濟社會不斷進步與發展，地表水資源取用幾近枯竭，進而不斷深入提取地下水資源，過度的開采導致黃河流域水位不斷下降，并且引發了一系列地質問題；污水的排放以及農田的灌溉，導致黃河流域水資源污染嚴重，水資源的質量難以恢復，導致黃河流域生態環境不斷惡化，水資源出現危機。

（二）黃河流域水土流失嚴重

黃河流域地理位置特殊，降水區域較為集中，其周圍區域植物的覆蓋程度不足，土壤抗蝕性差，導致了該區域成為水土流失較為嚴重的區域。我國西部大開發戰略中，需要不斷將其周圍流域地段進行開發，無法避免一些基礎設施的建設和施工；該區域中還存在諸如不合法的開采砂石、過度開墾等破壞行為，嚴重增加了區域水土流失的程度，導致該區域土壤環境脆弱性更加嚴重［2］。

（三）生態環境破壞嚴重

由于特殊的地理位置，該區域周圍草原生長良好，放牧活動較為頻繁，過度放牧打破了該區域的自然生態平衡，出現草原退化、土地沙化等一系列問題，給區域內的生態安全構成了嚴重的威脅。

上述影響因素均導致了黃河流域生態問題日益突出。因此，黃河流域生態保護刻不容緩。而法治保障機制的不斷健全完善，是對該流域生態保護見效最快、效果最好的方式。

二、黃河流域生態保護中法治保障機制存在的問題

（一）黃河流域生態保護的法律制度不健全

黃河流域生態保護中立法最多的，是有關水資源的管理法律，主要僅針對水資源的保護和安全出臺了較多法律條文。但對該流域范圍內其他影響生態環境的因素，法律規定較少，難以促進該流域生態環境協調發展。將該流域視為一個單一的對象，沒有系統法律制度來解決黃河流域生態問題，導致黃河流域生態保護沒有一套完整的協調管理的法律制度，制約了該流域的生態保護［3］。

在我國相關法律制度規定中，對水資源流域管理，結合相關管理體制，設置一定流域管理機構，根據所轄區域法律對流域的水資源進行管理和監督。但流域管理的權利和義務不是十分明確，導致轄區管理中對黃河流域生態保護認識不到位；在規定的職責內輕管理、輕處理，導致流域生態保護工作進展較為緩慢，治理未能達到預期效果。

黃河流域的特殊性與重要性并不是其他河流可比擬的。在黃河流域生態保護中，相關部門以一般的河流管理制度對待該流域生態的管理和保護，其重要性和特殊性一直未得到充分的認識。該流域內特殊法以及相關系列法律制度規定較少，缺乏系統的黃河流域生態保護相關法律制度。

（二）黃河流域生態保護的行政執法監督力度不足

當前，黃河流域生態保護與建設中法治保障機制存在的主要問題是行政執法人員素質偏低，且監督力度不夠。

受到水行政管理機制改革影響，黃河流域生態保護管理中，基層行政監督管理人員逐漸變少。有些地區甚至取消了水行政執法監督隊伍，人員極度缺乏，且現行人員專業能力欠缺，使得行政執法監督人員隊伍整體素質偏低，對于黃河流域相關保護的法律法規認知缺失等共同導致黃河流域生態保護的行政執法監督力度不足［4］。這些因素均是造成行政執法監督力度不足的重要原因，導致黃河流域生態得不到有效保護。

黃河流域生態保護中，法治保障機制存在的問題還表現為：缺乏對黃河流域生態保護行政執法的監督。順利推行法治保障機制，關鍵在對生態保護執法行為本身的監督。只有構建一個有力的水行政管理監督機制，才能使該流域的生態保護有法必依、執法必嚴、違法必究，才能逐漸遏制黃河流域生態惡化等問題。但實際上，黃河流域各個區域并沒有一個完善的水行政執法監督機構，水行政執法監督機構的缺失，嚴重影響了黃河流域生態污染治理的效果。這也是導致黃河流域污染問題日益嚴重的關鍵因素。

（三）尚未建立黃河流域生態補償機制

近年來，對于黃河流域生態保護措施，主要手段是采用行政調控。根據部分省區試點調研，黃河流域的生態補償機制決定了能否從根本上解決該流域水源地的水土流失現狀，是影響生態環境的重要因素。

為了完善黃河流域生態補償機制，使黃河流域的生態環境在市場經濟中發揮重要的作用，需要對黃河流域上下游區域內的市場采取補貼形式，彌補上下游因為黃河流域生態環境保護而造成的經濟損失，這樣才能促使各個地區以及相關人員加入黃河流域的生態保護中，提高全民對黃河流域生態保護的積極性。從根本上增強法治保障機制的作用。對黃河流域內上下游進行補償，不僅為企業謀求了更好的發展機會，同時也無形地降低了黃河流域生態環境保護的成本。但現實情況是，相關企業與人員在黃河流域的生態保護過程中并未得到有效的補償，導致少有人關注黃河流域的生態保護，面對生態環境破壞依然力度不足。

（四）有償使用范圍不明確

黃河流域水源具有用途廣、流量大的特點。因此，上游和下游都將受到黃河流域水源污染的影響。所以，不應只對黃河流域地表水源地收費，還應包括對黃河水源地動力發電和其他一系列應用進行收費，完善黃河流域水源地有償使用的范圍，避免個別電廠因黃河流域水源的公用而肆意破壞生態環境，避免不理性的市場競爭給黃河流域生態環境造成破壞。目前由于對有償使用范圍的規劃和限定存在一定的不合理性，導致黃河流域生態環境混亂，管理的一體化程度欠缺。

三、黃河流域生態保護法治保障機制的實施對策

（一）制定完善的行政考核機制和執法責任制

“徒法不足以自行”。在生態文明建設的新形勢下，結合推進黃河流域高質量發展要求，完善黃河流域生態保護的法治保障機制，促進人與自然的和諧發展，是當務之急。首要的，沿黃各省要統一法度，明確所有管理人員參與黃河流域生態保護的法律責任，并進行嚴格的績效考核，落實執法責任。績效考核結果要與職級晉升和工資獎金等政治、經濟待遇掛鉤，并配以適當的獎懲措施，激發執法人員的責任心、事業心和榮譽感。

（二）建立專門的黃河流域生態保護執法監督隊伍

要通過公開公平公正的選拔渠道，擇優錄取和選拔適合參與到黃河流域生態保護的行政執法優秀人才。嚴禁“關系戶”，杜絕“慵懶散”。讓環保和法律專業復合型人才參與到黃河流域生態環護的執法隊伍中，為法治保障機制落實提供堅強有力的人才支撐和智力支撐。同時，要加強對行政執法人員的崗位培訓。通過不斷更新知識，提升素能，為黃河流域生態保護法治保障機制落實打造一支能打勝仗、善打硬仗的鐵軍。

（三）構建完善的黃河流域生態補償制度

生態補償機制是在保護黃河流域生態環境基礎上，根據該區域生態系統的價值、保護成本以及未來發展前景，綜合利用相關手段，調整利益雙方的法律制度。通過建立健全黃河流域生態補償費用等法律規定，改革完善國家現行水資源制度，制約黃河流域的水資源浪費問題，防止對黃河流域的生態環境造成直接或者間接的破壞［5］。完善黃河流域生態補償費用的法律規定，可有效打破受益區以往對于生態環境保護的認知，充分意識到環境無價和資源適用的重要意義，有利于平衡大眾心理，讓全民參與到黃河流域的生態環境保護中。

為增強大眾對于黃河流域生態環境的保護，還應適當增加有關法律法規的制定，以有效實現黃河流域的生態補償。加強黃河流域生態補償法律法規建設，建立完善黃河流域生態補償制度，是構建黃河流域生態保護法治保障機制的重要內容。通過增加生態補償的規定，突出黃河流域生態環境保護的重要性。特別是對于限制開發區域的上下游地區，應盡快制定相應的生態補償制度，以完善黃河流域生態保護法治保障機制的內容。

（四）增強黃河流域生態保護法治保障的公眾參與度

根據各地對黃河流域生態保護法治保障機制的相關成功經驗，公眾參與機制作為一種監督機制，在黃河流域生態保護中至關重要，并且可操作性強，在實踐中對法治保障機制的落實能夠發揮重要的促進作用。現階段，公眾參與權利的擴展，無論在深度還是廣度上，對黃河流域生態保護都已形成共識。從公眾參與監督的角度出發，擴大公眾參與黃河流域生態保護的程度。根據《環境影響評價法》中規定的建設項目和規劃，基于公眾參與黃河流域生態保護的積極性，將參與程度擴展到法治保障的立法、政策制定等戰略規劃和頂層設計層面。在黃河流域生態保護的重大事項審批等問題上，通過舉行公眾聽證會，使公眾了解黃河流域生態保護的相關情況，征求參與黃河流域生態保護的公眾意見，從而有效降低決策失誤率，提高黃河流域生態保護中法治保障機制的透明度，增加公信力。在此基礎上，制定“黃河流域水資源保護法”的相關實施條例，將公眾參與黃河流域生態保護，作為一條重要原則，明確公眾參與生態保護的范圍、方式、獎勵辦法、懲罰措施等，以增強公眾參與黃河流域生態保護的執行性和積極性。同時，要有力保護媒體在黃河流域生態保護中享有充分的調查權，開展相關宣傳活動，利用好植樹節、世界地球日等標志性節日進行有效的黃河流域生態保護。此外還要充分發揮高校和科研機構智庫的作用，定期舉辦黃河流域生態保護法治保障問題研討會和專題知識講座。通過構建全面的宣教格局，在社會公眾中形成良好的母親河生態保護風尚。

（五）增強黃河流域一體化水資源管理的法治力度

2019年9月18日，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上講黃河經過近年來的治理，“上游水源涵養能力穩定提升。中游黃土高原蓄水保土能力顯著增強，實現了‘人進沙退’的治沙奇跡，下游河口濕地面積逐年回升，生物多樣性明顯增加……但是黃河一直體弱多病，水患頻繁，當前黃河流域仍存在一些突出困難和問題。究其原因，……表象在黃河，根子在流域。……要完善流域管理體系，完善跨區域管理協調機制，……聯合防治、聯合執法。”［6］因此，要達到黃河流域生態保護長治久安，流域一體化水資源管理的策略具有重要意義。想要提升黃河流域的一體化水資源管理力度，需要法律建設的有力保障。在今后的立法過程中，需要對流域進行統一管理，設置黃河流域水體一體化管理的機構。該機構需要擁有統一的黃河流域水資源管理權，并對此區域內的經濟開發建設和發展規劃具有較大的話語權和決策調適權。在強有力的法律保障基礎上，才能有助于提升黃河流域一體化水資源管理的力度。

四、結束語

黃河流域生態問題嚴峻的根源，在于法治保障機制不健全。加強黃河流域生態保護法治保障機制研究，有助于解決黃河流域生態保護中行政執法監督力度不夠，執法隊伍素質低下，生態補償機制不完備，公眾參與程度不高，環境公益訴訟制度缺失等一系列現實問題。本文的研究通過對黃河流域生態現狀進行簡要分析，梳理了黃河流域生態保護中法治保障機制存在的問題，探討了黃河流域生態保護法治保障機制的實施對策，對改善黃河流域生態環境具有一定的借鑒意義。