城市社區治理過程中多元協商議事模式的創新研究
——以上海市C街道為例

黃 彩 蘭

(上海師范大學哲學與法政學院，上海 200234)

一、引言

社區是基層治理的基本單元之一，社區治理作為基層治理的重要一環，近年來在黨和國家出臺的一系列政策文件中得到了充分體現，也在各地的治理實踐中不斷發展創新。自十八大以來，各地積極探索“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障”五位一體的基層治理新模式。2017年《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》明確提出“要實現黨領導下的政府治理和社會調節、居民自治良性互動，全面提升城鄉社區治理法治化、科學化、精細化水平和組織化程度，促進城鄉社區治理體系和治理能力現代化”。十九屆四中全會《決定》提出“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”。習總書記也曾指出，要完善共建共治共享的社會治理制度，實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。要加強和創新基層社會治理，使每個社會細胞都健康活躍，將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩定創建在基層。

城市社區治理是國家治理框架中的重要組成部分，也是國家治理現代化的必要基礎。隨著城市化進程的不斷推進，城市社區治理也在實踐中不斷探索治理模式和治理體系的創新。但在社區治理的進程中，各地由于經濟和人文等因素的發展限制不同，使得社區治理能力和居民自治水平呈現著明顯化差異，尤其是在應對疫情的過程中，這些差距更為凸顯。本文希望通過對個案的研究，探究依賴于社區協商議事機制來運作的社區治理模式是如何有效實現社區自治共治目標的，同時分析該模式配套的制約機制和保障機制，據此提煉出其作用機理，并對其有效推廣提供些許建議。

社區協商議事是社區內不同利益主體就某一社區問題，在特定的規則規范下，以平等對話的方式進行溝通，發表見解，進而討論出一致可行的解決方案。社區協商議事是社區協商民主的重要實踐，也是基層協商民主的生動體現，更是促進公民參與的重要途徑。趙晶等從政治實踐角度分析，認為在我國社會主義協商民主廣泛多層次制度化發展過程中，社區協商民主是其中極其重要的一環，承擔著政治協商、政府協商、社會協商和公民協商的功能[1]。陳鵬等指出，協商民主能夠積極鍛造社區共識、培育適應社區治理的文化土壤、夯實公共參與的社會基礎、妥善調處和化解社區矛盾[2]。

二、社區協商議事在社區治理中的積極作用

C街道地處城市較中心位置，經歷合并建設現所轄居委會較多，人口數量較大，是典型的居住型社區，因此面臨的治理需求和治理問題也較為多樣和復雜。C街道圍繞“引領自治、指導自治、對接自治、保障自治”的社區自治共治工作思路，探索形成了包括居民區自治共治聯席會、居民自治工作委員會、物業環境工作委員會、民生服務工作委員會、群團工作委員會、平安調解工作委員會的“一會五委”工作模式，即“1+5”居民區議事架構，同時形成了以居民區黨總支為核心，居委會為主導，居民、駐區單位、社會組織、政府部門和社會力量五元融合發展的“1+1+5”的居民區治理架構，推進自治、共治、善治，形成多元參與的共治格局，實現社區共治平臺與區域化黨建平臺相融合，進而提升多元協商共治效能。近年來C街道獲得了多項榮譽稱號，并切實提升了居民的認同感、歸屬感、責任感和獲得感，這得益于基于多元協商共治的社區治理模式及其配套機制發揮的作用。

(一)提高居民參與能力，促進社區自治共治

社區協商議事的目的在于通過組織和引導居民積極參與社區公共事務,幫助居民提高社區參與能力,逐步提升基層社區自治的能力與水平[3]。C街道做實“一會”，做強“五委”，通過構建居民區自治共治聯席會①，聯合多元主體參與的五個自治小平臺，及時、有效研究居民區的共性問題和公共議題，完善民意暢通機制，發現需求并解決問題。居民區自治共治聯席會的設立是做實居委會自治功能的生動體現，它作為居委會和五大委員會之間的“橋梁”，促進了行政管理和群眾自治的雙向互動。同時，C街道搭建“睦鄰議事廳”這個議事平臺，促進治理主體間的溝通交流，實現協商共事。訪談中，C街道某居委會主任Z說到“自治就是發動居民，讓他們對自己社區建設提出要求，匯總做一個需求提出來，看他們說的如果有可行性的話，就讓他們組織自治管理小組。例如在停車管理問題上，首先在居委黨組織引領下來搭建平臺，然后涉及到自治管理委員會，還有物業，因為物業要出物業與環境的代表嘛！基本上是涉及到這兩個。如果說在整個過程中會出現有糾紛、有矛盾，或者有大家不理解的地方，可能就涉及到平安調解委員會。在整個小區停車規范之前，我們是選了有車的居民，沒有車的居民，物業的代表，和每個小區比較有公信力強的居民，然后跟他們說這個情況，就是他們討論出這個相關的停車規定。”②社區協商議事充分調動居民參與到社區治理方方面面的積極性，讓居民自己發現問題、提出需求并共同協商對策解決問題，有效實現了社區的自治和共治。

(二)整合治理資源優勢，提高資源利用效能

社區協商議事引導居民、駐區單位、社會組織、社會力量和政府部門等治理主體參與到社區治理中，整合群眾資源、社區資源、專業資源、行政資源和社會資源五元力量，充分發揮了資源集聚優勢，不僅提高了治理資源的利用效能，而且降低了政府社會治理的成本，提高了治理能力和治理績效。正如訪談過程中Z主任所說的，“‘1+1+5’治理架構是以居民為主體，然后社區里相關的共建單位、社區警務資源都可以用進來，是一個資源整合利用的意思。”②C街道在該工作制度的指導下，創建了多個自治品牌項目，其中之一便是“袖珍農場”的建設，其建設過程充分體現了社區協商議事在整合治理資源，提高資源利用效能方面的優勢。建設初期通過用好自下而上的議題發現和項目形成等自治機制，引導居民有序參與住宅小區綜合改造，同時整合共建資源，對“袖珍農場”選址進行規劃和投入，引導多元主體共同參與社區治理。推進中期通過張貼公告招募、鼓勵居民互相介紹等方式成立“袖珍農場”綠化自治管理小組，參與主體間不僅可以增長知識，增進人際交往，促進鄰里和睦，更能表達意見、想法和創意，實現協商共治。后期養護依賴制度化和常態化管理，一方面運用“議事十五條”制定相關管理制度，另一方面加強社區自組織和志愿者團隊的組建培育并引導其規范參與。此外，蔬菜成熟后，組織開展親子采摘、廚藝展示和慰問孤寡老人等活動，擴大“袖珍農場”輻射面，詮釋社區自治理念。同樣整合治理資源形成資源集聚效應以提升社區治理水平的事例還體現在C街道加裝電梯的過程中，項目初期就會從樓內找一些愿意出謀劃策的、擅長財務知識的、了解工程建設的以及有其他相關特長的居民作為志愿者，組建加裝電梯的自治管理委員會，一起牽頭討論相關問題。此外，居委會下屬五大工作委員會有責任整合各方資源參與到社區治理相關問題的解決中，同時，居民區自治共治聯席會作為一個協商議事的平臺，它的職責之一便是在五大委員會無法處理的問題上充分整合各方資源，通過協商議事機制討論制定出解決方案。可見，社區協商議事不僅能有效調動社區已有治理資源參與到社區建設當中，而且可以激發社區內生治理資源，同時吸引更多外部資源。

(三)兼顧多元利益訴求，推進基層民主建設

社區生活本質上是各利益相關主體之間的互動和博弈[4]，而社區中的利益相關者都是社區治理的主體[5]。在社區治理中，多元治理主體的有效溝通和互動促進社區治理，反之則會帶來治理困境，因為缺少共識，沒有達成一致，就無法形成合法的決策[6]。社區協商議事作為各治理主體溝通、協調和合作以達致共通，進而解決問題，實現治理目標的有效手段，體現了多元主體表達利益訴求，進行利益博弈的過程。通過社區協商議事解決社區治理問題的本質便在于利益相關各方通過平等協商和理性對話達成解決問題的共識，其特征是多元化、平等式和對話性[7]。C街道老齡化程度較高，架空老人出行困難較大。面對加裝電梯的問題，Z主任說到“架空老人沒有條件從樓上下來，如果他們提出需求的話，在2019年之前我們規定是一棟樓90%的居民要是同意，10%的居民不反對，才有加裝電梯的可能性，然后到了2020年年初的時候，我們調整為能夠有三分之二的居民同意的話，我們就可以慢慢啟動這個工作。”②在C街道面臨的小市政道路通行堵塞問題上，由于該道路不屬于交警管轄，但其人流量和通行量又比較大，車子一般都是從道路兩頭進出，沒有條理，在早晚高峰的時候便很容易阻塞，面對這樣一個問題，Z主任講到“我們根據周邊居民的需求，形成了一個居民自己的規章制度，就是‘一頭進，一頭出’，然后停車主要是供我們小區居民優先停車，因為畢竟車位少嘛！然后周邊相關公司來上班的(員工)，就是大家錯峰，白天的時候居民肯定是把車子都開出去了，他們(員工)的車子可以錯峰，白天可以停進來，因為車子停進來有限，還要二十四小時分班，要支付管理人員相關費用，整個收費不是為了收益，而是為了供小區的暢通，然后收益都是付給工作人員。如果說收益不足的情況下，街道是給予支撐，補貼不足的部分。”②這樣便可以兼顧到不同主體的多元利益，通過社區協商議事機制，各個不同利益訴求的治理主體都能夠以較高的積極性和主動性參與到社區治理的實踐當中，并具有相應的話語權，做到了落實并發揚基層民主，推進了基層民主的建設進程。

三、社區協商議事發揮作用的內在機理

(一)運作機制：科學高效議事方法

協商民主尊重程序，并把程序看作是決策獲得合法性的規范性要求[8]。民意的表達與聚合關鍵是要保證民眾參與的客觀性、公平性與意見表達的正確性[9]。通過參與代表各利益相關主體的議事會議，社區居民們的需求和建議能夠得到充分表達和相應重視，并在充分協商和溝通的討論中互相考量他人利益訴求，進而容易形成公共理性和共同體意識，達致多元主體的利益平衡，并在此基礎上共同作出決策。C街道落實自下而上的“征集需求—形成議題—討論協商—確定項目”的自治項目形成機制，“一會五委”制定議事會章程，完善議事規則，“一會”每季度至少召開一次例會，并不定期召開專題專項的議事會；“五委”每月召開月度例會，并通過開展聽證會、協調會和評議會的“三會”形式發揮自身的議事會功能。此外，結合“三會五議”群眾工作方法，完善“睦鄰議事廳”，形成“1+5+1”的工作制度，以“三會”制度為運作方式，以“提議、商議、協議、決議和評議”為一體的“五位一體”議事協商機制為運作機制，不斷推進社區協商議事，夯實基層民主和社區自治共治的基礎。“居民有相關的問題時，我們會開居民代表大會，在居民代表大會上，居民就可以提出相關的需求，或者提出相關的要求啊，如果是合理的，我們也覺得可行的話，就會在第二年的工作計劃上把它提到議事日程上去。”②采取科學合理方式，遵循合法有效程序來進行協商議事，充分實現民意聚合和表達是社區協商議事發揮作用的關鍵，也是提高居民參與能力，促進社區自治共治的有效途徑。

(二)制約機制：合法有效議事準則

在社區公共空間和環境里,居民是基于個人利益而自愿、自發組織起來,其參與行為具有主觀性,如果缺乏有效的組織,居民在協商過程中難免會陷入溝通無效、偏離主題等議事困境,導致社區協商議事無法發揮其本身的功能[3]。社區協商議事需要在遵循合法有效的議事準則的前提下，將一項提議轉化為公共協商議題。而且，協商民主中的“代表”是意見、觀點的代表，不是政治代表，協商民主中的代表按照議題來組織和選擇，而不是根據選舉[10]。C街道深入細化民主議事會，充分利用好“三會五議”工作方法進行社區協商議事，為引導居民依法有序參與議事協商，街道制定了“議事十五條”用來規范議事流程，形成議事約束和保障機制，保護組織自身和組織成員的權利，激發群眾參與社區事務的熱情，有效地推進了基層民主協商的建設。“議事十五條”詳細規定了議事會議應該遵循的相關原則，為開展社區協商議事提供了規范要求，也為營造有序、高效、公平、公正、公開的會議過程，進而提升居民區治理主體的議事協商能力提供了途徑。Z主任講到，在居民自治過程中，該準則適用于在睦鄰議事廳召開的所有組織各類會議，并在其中發揮了較大的作用。

(三)保障機制：長效動態議事保障

鄰里間的關系網絡直接影響居民的社區活動參與度，大力組織和開展活動可以幫助居民之間增進溝通交流，加強彼此之間的聯系，消除陌生感，從而構建有序有愛的鄰里關系網絡。社區協商議事的有效推進以及共識目標的達成需要制定相應的配套保障機制以發揮其促進社區自治共治的作用，這不僅包含旨在促進社區人本和諧，建立有效互動溝通的議事協商機制，而且包括依法處理糾紛，妥善化解矛盾的法律調解機制。C街道為保障社區協商議事的有效性，從這兩方面著手，制定“社區自治三年行動計劃”來發揮協商議事機制的制度優勢，實現社區協商議事的長效保障機制。一方面分兩步走，實現從“熟人社區”向“家人社區”跨越，再從“家人社區”向“親人社區”跨越的社區自治階段目標，構建社區自治共治的新格局，增加治理主體間的熟悉和信任，構建起良好的社會情感關系網，引導“睦鄰文化”向“睦鄰精神”提升。另一方面，打造“睦鄰和樂”社區法律服務工作室，并充分發掘并吸納社區內法律方面的專業人士到工作室中，以公益律師的身份為各治理主體提供法律方面的專業幫助，打造“15分鐘法律服務圈”，實現居民自治和社區共治的依法合規。Z主任在訪談中便提及，在涉及一些糾紛問題上，可以通過社區尋找一些公益律師，通過他們的專業力量來化解糾紛，協調利益，這樣不僅解決了問題，而且拉近了鄰里之間的距離。

四、社區協商議事存在的問題

(一)多元治理主體資源占有差異對協商平等性和公正性的制約

協商治理是指在公共事務的治理中，公民經特定的協商程序，通過自由平等的對話、討論、辯論及聽取相關的背景知識等話語交往方式進行更具理性的公民參與，進而在公共決策中發揮重要作用的治理方式[11]。它強調參與治理的主體在協商過程中的平等性，并保證其得到公正對待，自由參與討論，表達訴求。社區協商議事作為基層協商民主的生動實踐，必然要實現社區各治理主體參與協商議事的公平和真實，然而，各治理主體由于自身經濟、文化和社會等因素的限制，在治理資源方面存在著較大差異，因而在協商議事的過程中，可能存在弱勢群體被邊緣化或忽視的可能，使得資源占有優勢主體擁有更多的話語權，影響決策結果真實性，這些都可能導致協商平等性和公正性的削弱。

(二)多元治理資源整合利用效率對協商全面性和長效性的制約

社區治理的內容是提供社區公共服務和解決社區內部公共事務，需要依靠政府、居民和社會多元力量[12]。在社區協商議事的過程中，將擁有不同治理資源優勢的主體都吸收容納進來，不僅可以高效整合資源形成集聚效應，最大化治理資源的效能，降低協商議事成本，而且可以兼顧到相關治理主體的多元化訴求，使得協商的結果最大程度契合公共利益，從而保證協商結果的長效性，形成長效機制。街道作為基層的社區，在治理過程中面對的問題一般都相對復雜，涉及的治理主體也較為多元，但同時，街道內外的治理資源也相對豐富，所以，形成合理有效的資源吸納與內生機制，是保證社區協商議事全面且長效的關鍵。

(三)多元治理主體結構多元異質對協商有效性和順暢性的制約

社區作為基層治理的重要部分，其由于自身特性使得治理過程中所涉及的治理主體呈現出多元和異質的特點，治理主體結構的復雜多樣必然加劇協商議事高效順暢開展的難度。C街道作為國際化大都市較中心地帶的社區，其囊括的社區治理主體在性質上較為多元，單從居民構成來看，不僅包括本地居民，還有外地以及外國常住人口，他們的年齡結構、文化程度、社會地位等方面存在較大差異，治理需求也較為多元，治理主體間缺少相互接觸和溝通交流使得開展有效溝通面臨著不小挑戰，如何高效順利開展協商議事工作可以說是治理有效的關鍵一步。此外，C街道的各小區由于自身住房性質差異導致需求也存在較大差別，互相理解的難度也較大，在面對同一治理問題時表現出的不同訴求也會影響協商議事的順暢進行。

五、社區協商議事的完善路徑

(一)堅持黨建引領，以社區居委為指導，引導多方治理主體參與協商議事

在沒有政府指導利益相關者參與相關協商時，議事協商僅僅是一個概念，是項目方用來開展項目的修辭工具，表面上為所有的利益相關者創造價值，實際上幾乎沒有為社區帶來任何的益處[13]。黨的領導是社區協商議事健康發展的根本保證。作為黨在基層的戰斗堡壘，基層黨組織在聯系群眾方面具有天然的優勢，為社區協商議事錨定了政治方向和群眾基礎。城市社區治理過程中，基層黨組織的主要職責在于制定規章制度并為多元主體參與社區治理搭建平臺，在總攬全局、協調各方的過程中促進基層協商民主的實現，同時增強基層黨組織的凝聚力和向心力。其中，培育、支持和引導社會組織積極參與到社區協商議事中，完善社會組織的制度化參與機制，提高社會組織的協商能力也是不可忽視的一環。因此在社區協商議事的過程中，通常需要多元治理主體的積極主動參與，吸納各方面的聲音，并做到集思廣益。而在這個過程中，需要將協商民主和基層黨建結合起來，落實社區居委會這個抓手，發揮好引領指導和平臺搭建的作用，積極科學引導各治理主體參與到社區協商議事當中。

(二)堅持法制保障，以制度規章為指導，協調規范多元主體利益需求

在社區協商議事過程中，要重視自治共治的文本化建設，將相關自治共治規范、議事準則及其配套文件等以文本的形式呈現并公示，推進自治共治工作的制度化、規范化和正式化。通過社區協商議事機制及其配套制約和保障機制的相互作用，使得多元協商議事模式有效運轉，因此在社區協商議事過程中，需要在法制保障的前提下，依托于深入人心的協商議事相關規章制度開展社區議事，協調好各參與方的需求和利益，從而使得議事制度有效運作，并達致決策共識和多元主體間的利益保障及均衡。此外，應當健全和完善協商議事的程序，保證其公開透明，避免資源占有優勢主體間的利益輸送，保障所有參與主體的權利，進而激發群眾參與協商議事的熱情和積極性。

(三)整合多方資源，以社區居民為主體，實現有效獲取自治共治資源

在社區協商議事過程中，對于項目的開展、管理與跟進，可以充分利用多方面的資源，從而實現資源利用最大化和服務提供專業化。首先，充分挖掘社區能人，讓他們利用自身優勢為社區治理發光發熱，既能信服民眾，又能節約成本，同時促進鄰里互動，拉近居民之間的距離；其次，專業技術依托外包，利用政府購買獲得專業技術的優勢，從而為項目建設與管理提供專業化的指導。在社區項目建設以及社區公共問題治理上，堅持多元參與，形成宣傳發動、平臺搭建、資金撬動、項目引導、協商共議的自治共治方法，充分調動治理資源，構建多元共治格局。同時發展群眾性的自治組織，培育兼具個人特長和公益精神的社區骨干參與到社區治理中，推動社區協商議事的發展，提升社區的凝聚力，促進社區的精細化治理。

六、結語

在提升社區治理水平，推進基層民主建設的過程中，社區議事協商發揮了極其重要的作用，不僅可以促進社區治理朝著精細化方向發展，而且推進了基層民主建設的進程，促進了政府、社會和公民三者之間的相互信任和良性互動。在具體實踐中，不僅要關注社區協商議事對于社區治理所發揮的作用，而且要立足于社區類型思考社區協商議事機制的運作機理。本文通過個案的呈現，分析了城市社區協商議事機制發揮的作用以及其運作的內在機理，并據此分析了社區協商議事存在的問題以及相關完善路徑。在百年未有之大變局加速演變的新時代，社區治理作為基層治理的關鍵，對于國家治理乃至全球治理產生著重要影響，面對類型各異的社區生態，社區協商議事模式也需要社區找準自身定位，明確社區的性質，然后在借鑒典型先進的基礎上，結合自身的獨特性，探索出一套與本社區匹配的協商議事制度，從而更好地實現居民自治和社區治理現代化。

[注 釋]

①居民區自治共治聯席會：在黨總支領導下，以居委會成員為主體，居民群眾為骨干，反映民情、集中民智、發揮民力，實現自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的議事平臺。

② 訪談內容均來自于筆者2021年1月15日對C街道某居委會主任的訪談。