現代法治體系下城市共享單車監管體制的社會綜合治理創新研究

王志濤

開封大學財政經濟學院，河南 開封 475004

2020年10月29日，國家在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中指出，加快推動綠色低碳發展，支持綠色技術創新，推進清潔生產，發展環保產業，推進重點行業和重要領域綠色化改造，開展綠色生活創建活動。共享單車綠色出行方式順應了國家綠色發展理念的要求，為低碳減排也作出了貢獻，但共享單車在試用的幾年時間內，也出現了一些問題，如何從立法、政府監管、共享單車企業創新等方面齊抓共管，這是本文重點探討的問題。

一、共享單車發展現狀

近年來，隨著我國互聯網的快速發展及解決“最后一公里”的交通需求，各城市街頭出現大量單車。但由于缺乏相關的法律規范、政府監管的缺失及企業管理的不科學性等因素造成城市共享單車存在的問題日益增多［1］。對此2017—2018年專家學者在理論探討方面達到了一個高峰，但目前研究現狀基本圍繞城市共享單車產生背景、存在問題或者提出共享單車應及時出臺相關法律、法規及從法經濟學視角下研究共享單車亂象等。解決方法大多只是從政府如何監管、企業如何監管、出臺相關法律法規等單方面、碎片化地進行完善，很少從整體治理綜合監管共享單車進行研究。

據交通運輸部以及國家信息中心發布數據測算，2019年中國共享單車市場規模達到183.48億元，同比增長33.79%，2020年共享出行用戶規模達到了2.87億人，同比上升10.8%。隨著碳中和、健康出行等倡議以及用戶逐漸適應市場，共享單車的用戶規模將有一個大幅躍升空間。

共享單車企業隨著這股潮流如雨后春筍般涌現，目前，共享單車企業數量較多，但隨著市場激烈的競爭和淘汰，很多共享單車企業先后退出市場，現在以某單車、某出行以及某平臺等企業占據市場大部分份額，優勢較為突出，其他弱小企業則想方設法謀求生存。

二、共享單車在發展中存在的問題

城市共享單車在銜接公共運輸交通系統或短途騎行方面起到了重要作用，但由于種種原因，共享單車在發展與使用過程中出現了很多問題，特別是在法律規范、社會管理、企業自身問題等方面，給城市治理帶來很大的新挑戰。

（一）缺乏監管共享單車相關的法律法規，使之很難使用明確、有效的法律手段

隨著共享單車用戶數量的激增，其經濟規模愈來愈大，共享單車所帶來的社會影響力越來越大。但其監管共享單車的相關法律法規卻非常少，如共享單車監管運營職責、保險服務和賠償責任等方面具體的規定還是空白。有時不法分子還會利用共享單車作案，因為用戶使用共享單車需要掃碼，不法分子會把植入病毒的二維碼覆蓋單車上原有的二維碼，用戶如果掃描到帶有病毒的二維碼，手機就會中病毒，接著自己的個人信息就會泄露，甚至銀行卡、支付寶、微信中的財產都會受到威脅［2］。這類犯罪已經在很多地方發生過，共享單車的管理疏漏和犯罪率的上升應該引起立法部門的重視。

（二）企業管理不力和技術缺陷

1.共享單車企業在發展前期主要考慮的是占領市場，加大投車數量成為主要任務。市場一旦穩定之后，對于停車點的設置科學與否，是否需要調整，單車停放秩序的管理等問題就會逐漸凸顯出來，甚至有些地方出現各種品牌的廢舊單車混在一起隨意堆棄，變成共享單車垃圾場。

2.共享單車后續服務不到位。共享單車在使用過程中，對車輛的維修保養服務不及時，對于單車損壞問題，很多公司存在任意放置的消極態度，造成大量單車不能正常使用的情況頻繁出現。

3.共享單車技術存在缺陷。共享單車最大優勢是方便了我們的生活，但單車質量問題堪憂，近年來各地也出現了很多涉共享單車的安全問題。原因如下：首先，單車在出廠前的質量是否達標，是否符合各項安全指標；其次，單車APP在使用中，開鎖、換車及還車點設置不科學，使城市中心、商業區共享單車過度集中，造成安全隱患。

（三）政府監管制度欠缺

1.政府監管主體不明確，職能職權不具體［3］。很多城市負責共享單車的政府部門不統一，職權更不盡相同，對于共享單車政府治理方面容易造成混亂。

2.政府職能缺位。很多地方政府對于共享單車繁瑣的工作消極應對，不能發揮主觀能動性，出現問題只會考慮自身利益，對于責任卻互相推諉。

3.政府干預企業事項過多。有些地方政府在監管過程中，更多給予的是指揮和命令，有些規定還擾亂了企業的自主權，例如，在管理中只考慮共享單車安全、不出問題即可，細節方面不予管控，卻無形中給單車企業增加了很多不必要的任務和規定，加大了企業管理難度。

（四）缺少行業協會的監管與指導

一個行業在發展過程中，一般都由行業協會統一管理、協調，保證本行業長期穩定有序發展，充分保障自身權益。共享單車的租金管理、數量控制、運營企業之間的競爭等都是共享單車存在的難題，而這些難題是急需行業協會監管和指導的。

三、在依法合規體系下完善城市共享單車監管體制的整體性治理創新路徑

城市共享單車內因和外因存在不合理、不科學的情形，共同造成了其大量問題的產生和存在，急需從立法、政府部門監管、企業科學管理、行業協會指導、用戶等多方面采用整體性社會綜合治理創新模式，從而使共享單車走向良性發展軌道，發揮其最大作用。

（一）結合實際，科學設立城市共享單車相關法律法規，重點在共享單車監管主體、違法違規行為、處罰措施等

對于共享單車發展中各方面存在的突出問題，確定政府、企業二者法律關系，制定城市共享單車相關法律法規，各地結合當地實際情況，出臺地方性法規等規定。如2020年，湖北省咸寧市出臺的《咸寧市中心城區互聯網租賃自行車管理規定》，重點規定了考核共享單車企業的方法和指標。考核的內容包括企業運營維護情況、購買保險、登記報備、有序投放停放等10個方面。對考核優秀的企業給予獎勵，對考核不合格的企業給予懲罰，對年度考核評分最低或持續整改不到位、嚴重影響交通秩序和市容環境、市民滿意度差的企業，城管部門將不予辦理下一年度占道經營審批手續，責令其退出市區并完成所有投放車輛的回收工作。退市企業所占有投放車輛的數額，將由管理較好的前三名企業按照50%、30%、20%的比例進行分配。

由此可見，地方政府應結合當地實際情況，依據政府監管職能和交通實況，專門出臺關于共享單車管理的相關規定，其中專章設置政府監管職能、列舉違法違規行為的具體情形等，特別在處罰措施方面加大違法成本，共享單車企業與用戶在管理和使用單車過程中，出現以上違反規定的情形，根據違規行為和危害后果，給予相應的處罰，從而給各方更大的震懾力，以圖對共享單車進行更好的管理。

隨著“互聯網+”時代的來臨，各種新鮮事物的層出不窮。地方政府部門應該主動作為，結合當地實際情況制定相應規則，引導共享單車行業健康有序發展。

（二）加強企業管理與提高技術

共享單車健康有序的發展，除了在立法、政府等方面加強外，企業自身管理水平與共享單車的各項技術也急需不斷提高。

1.共享單車投放數量、位置更加科學性。企業在占領單車市場的進程中，不能以占領市場為目的而無限量地投放單車，要根據各地交通及大眾需求程度，科學制定相應投放計劃和方案，同時注重單車投放位置的科學性，利用大數據平臺選擇優質位置，從而提高共享單車的使用率，增加經濟效益。

2.企業嚴格遵守法律法規的規定。企業切實承擔綜合管理的主體責任，遵守政府出臺的各項管理規定。以確保和法律及地方出臺的各項規定無縫對接，如2021年下半年起，各地陸續要求共享單車上牌照，加強單車有序管理。通過筆者調研觀察，大部分企業能夠在第一時間按照規定落實上牌制度，但也存在個別企業落實規定不及時、不徹底的情形，那么對于已經投入使用但未上牌的單車，沒有按照法律法規規定執行的，將由各區城市管理部門代為回收，損失由企業承擔。同樣，共享單車在運營的過程中，也要嚴格依照法律法規執行管理，定期組織開展企業自查自糾，發現違規行為及時整改，保證所有運營行為符合法律法規的規定。

3.提高共享單車各項技術。企業除了在管理方面努力，更急需加快管理技術創新，首要提高共享單車的安全質量問題，保證單車自身不會發生質量問題導致用戶身體損害。其次在軟件APP開發方面，開發更為簡單好用的軟件，各企業可以協商共同使用一個軟件，減輕用戶使用各品牌單車需要下載不同APP的煩惱；合理運用電子地圖、電子圍欄、利用大數據等先進手段，智慧停車、智慧設立變更還車點，通過先進的科學技術讓共享單車更智慧，讓共享單車更“共享”。

（三）共享單車監管體制的整體性治理創新思路

1.通過地方立法明確政府與運營企業二者之間的監管職責

在地方政府立法的規定中或出臺的共享單車管理辦法中，要明確政府和企業二者的職能。市級政府承擔立法、統籌監管、協調職能，下轄區域負責具體一線管理職責，市政管理部門負責指導單車停放點設置及監督管理，公安機關主要負責單車的安全、損壞等方面的違法行為等；企業承擔運營服務中的主體責任，按照企業內部的規定做好單車運營中的各項工作，對公司人員管理、車輛管理、數據管理等方面嚴格履行相關職責和義務，并自覺接受各級政府和監管部門的監督管理。企業對于共享單車管理中出現的其他突出問題，仍需要與政府加強配合、聯系，確定雙方職責，理順相關問題和矛盾。

2.推動政府、企業、用戶共享共治

共享單車存在的最高價值就是要共享。政府、企業及用戶三方之間互相合作，和諧共生，才能共同追求共享單車的最優價值。例如，政府和企業之間互相配合，政府可以開展更全面的監管工作，企業可以進一步優化運營工作。二者共享大數據信息，大數據可使復雜繁瑣的事項一目了然，企業據此可以設置更加科學的還車點、停車點等，更加有效服務于城市交通規劃、路網監控和運行調度等精細化管理工作，為政府提供科學精準的決策參考。政府部門根據大數據信息也能更好地進行城市治理工作。用戶在使用單車的過程中，及時反饋單車的信息及服務存在的各種問題，企業結合用戶的反饋信息及時作出有針對性的行為，從而提高用戶體驗滿意度。三方各司其職，信息互通，信息共享，以信任為基石，在不久的將來，就可以極大地拓展城市共享單車的承載總量，也將為迎接更廣闊的自行車“牛市”做好準備，共享“共享單車”帶來的實惠。

（四）完善城市配套設施，建立良好的社會法治環境

隨著共享單車不斷走進人們的日常生活，各地政府對共享單車的重視程度愈發地提高。政府相關部門應積極履行職責，創新工作方法，不斷完善城市相關軟硬件配套設施。政府規劃科學的非機動車道的交通網絡建設，加大布局自行車交通網絡，給予自行車用戶更多的路權，從而保證優良的通行條件，同時規劃更多的單車停車位，特別是在市區中心或商城貿易附近設置配套的自行車停車位，從而提高共享單車的使用率，達到共享單車的最優價值。完善單車的配套設施是共享單車管理的基礎工作，更重要的是要建立良好的社會法治環境，讓人人懂法，人人守法。在日常生活中，政府相關部門可以通過法治教育培訓講座、開展各項交通安全宣傳活動，讓人們了解《交通安全法》等法律規定，不斷提高市民的法律素養。政府工作人員要堅持“以人民為中心”、堅持“為人民服務”為宗旨，不斷完善城市服務功能，突出城市功能的完整性，突出共享單車設施的服務性，引導市民養成正確使用單車、愛護單車的好習慣。

用戶的素質對共享單車的命運起到直接作用，說到底還是“人”的問題，道德的問題。政府部門依法執政，創建優良的法治社會，對于公民道德素養的提升常抓不懈，讓共享單車真正融入社會、融入我們的生活，發揮它的最大價值，為迎接綠色交通保駕護航。