政府治理變革視角下行政法的發展研究

陶 杰

中共寧波市奉化區委黨校，浙江 寧波 315500

推動政府治理變革是實現政府治理現代化發展以及構建法治政府的題中之義，而構建法治政府則是新形勢下政府治理變革與發展的核心目標。［1］然而在法治界域，革新政府治理模式必然會對行政法體系的結構穩定性造成沖擊。為有效應對社會公共行政形勢的變化與政府治理變革發展對法治建設的需求，行政法要借助新方法全面整合自身體系架構，維護行政法體系的動態化平衡，從而使其具備適應與規范公共行政的作用和能力，落實控制行政與保障行政目標實現的功能定位、制度安排、體系架構，滿足民眾對幸福美好生活的期待。

一、政府治理和行政法的基本關系

（一）政府治理歸屬于公共行政范疇，亦是行政法的主要調整對象

國家行政即國家行政機關組織、管理各項公共事務的活動。政府機關作為國家政府治理實施的關鍵主體，其將公共事務作為主要治理對象，開展相應管理和服務工作，并且不以盈利為工作目標，無論是社會公共組織和企事業單位，還是公民都能成為政府治理主體。［2］同時，在政府治理實踐中，這些主體與政府機關的關系屬于平等合作與協商共贏的伙伴關系。然而在國家行政體系中，上述主體均是參與者，其與政府之間并不具備平等地位，而是屬于二元主體結構，在此種結構下，行政強制與單向運行于政府管理及治理工作中已屬于常態。除此之外，社會公共組織不僅是政府治理工作的主體，更是社會公行政事務與活動的參與主體。而政府機關作為政府治理工作的主導者，社會公共組織作為社會公行政的參與主體，由此可見社會公行政事務與社會治理范疇存在重合性與交叉性。總之，政府治理的基本屬性和國家行政存在相似性。誠然，公共行政的調整和調節作為行政法的主要作用之一，主要囊括行政法律關系、內部行政關系以及監督行政法關系，行政法是規范行政權與行政機關的法律法規。政府治理工作主要目標在于解決各類公共問題與公共事務，其本質上觸及行政權的運用，政府主體執行相關工作的行為會對社會公共利益及公民個體權利造成影響，并因此生成一系列矛盾與問題。在此過程中構成行政關系和監督行政關系，另外，各級政府在治理的過程中，還需要加強有關部門與上下級機關之間的有效協調，所以行政治理是行政法調整的范疇。

（二）行政法為政府治理提供理據，對變革政府治理有著深遠影響

眾所周知，依法治理是我國政府機關由以往總體性支配為主的管理模式朝著技術性治理模式變更的重要介體，政府治理工作是以相關任務為主導的行政活動，其強調政府機關在治理實踐中打破消極行使法律條例的局限性問題，采用政府部門與社會公共組織、企業、公民個體之間有效結合的方式，構建政府治理載體。［3］只要對治理目標和治理任務有效落實具有積極影響的，不管是公法形式與私法形式還是公私混合形式均可選擇應用。在實用主義的影響下，政府治理應該結合多樣化的規則條例，優化行政資源供給方法。所以，無論是公法還是私法，還是雙方簽訂的私法合同、公法契約都可以成為日后政府治理工作實施的重要理據，以此為導向規范各個治理主體具體行為。行政法作為政府治理工作開展的理據，事實上并非將行政法運用到治理公民方面，而是為各政府機關具體行為明確準則規則與劃清底線，同時要求其各項活動依法進行。第一，政府應該堅持法律至上的原則，合理開展相關工作，公共決策、行政立法都要結合法律要求。第二，政府機關應該堅持遵從法律制定的觀點，關于觸及公民個體基本權益的專屬立法項目，切忌越位制定，要由國家立法機關依托于法律內容加以規范化處理，同時相關決策應該有法有據。第三，法律救濟需要堅持可獲得性原則，如果在治理過程中發生對公共、個人利益造成損害的問題，必須以法律手段進行事后救濟。另外，國家法治政府建設中行政法作為關鍵標識，不僅具有動態性和憲法性特征，亦是規范政府實踐行為的法律。行政法的生成和實施，促使政府行為有法可依，同時亦結束了以往政府機關依托主觀意愿開展社會治理工作的時代。而且行政法條理的發生不是自發的，需要結合政府活動調整的規范和要求進行構建，也是促進國家民主法制持續發展的有效成果，進而幫助社會發展取得良好的發展成效。但是，法治亦有一定限度，其弊端呈現在法律條例有維護自身規則系統穩定的保護屬性，若某特殊情況通過法律條例建構成制度體系以后，其便會盡量規避修改該制度內容，從而造成法律條例與社會發展產生沖突和矛盾，此種現象被稱為法律的時滯。所以，以政府管理為導向的行政法體系構建，有可能成為變革政府治理模式的阻礙。誠然，法治還具備推動與引領社會發展與創新的作用。政府治理變革與行政法生成的強大張力，會逐漸消融在法治政府建設的新時代任務和使命中。行政法要顧及經濟回應政府治理變革，借助轉變觀念、設立新法、革新舊法等方式，使其可以在滿足國家政府治理變革要求的同時，還可以為推進變革提供全新發展途徑與制度體系建設計劃，從而最大化彌補政府變革與行政法之間產生的割裂現象，推動行政法和政府治理變革良性互動。

二、政府治理變革視域下行政法的發展路徑

（一）樹立公平優先和權力適當的行政法觀念

當前政府治理變革背景下，公平優先的行政法觀念是推動行政法發展的有效手段，也是國家政府治理的有效觀念。［4］樹立公平優先和權力適當的行政法觀念，可以突破以往政府機關在公共事項與事務方面的工作局限性以及壟斷，采用社會與市場有效溝通的方式，合作處理各項公共事務。從放松管理的角度而言，傳統政府治理的模式較為單一，運用強制性和單向性的管理方式，對推動行政法的現代化發展產生不利影響。同時，傳統政府治理方式逐漸被多元、開放的合作治理方式取代，這種方式必然會彌補傳統政府依賴行政權進行管理工作的局限性問題，不斷優化權力與權利的合作關系。公平優先和權力適當的行政法觀念可以使政府治理與行政法二者合作協商，優化各主體在實際管理工作中的權利，也能構建權力與權利相互制約的有效局面。公平優先和權利適當的行政法觀念，也意味著權力的合理擴張，以及適當地縮小權利。此外，樹立公平優先和權利適當的行政法觀念，意味著政府治理模式應該明確自身發展方向，讓公平優先、權利適當的觀念成為行政法未來發展的全新觀念。政府治理和行政法都將權利保障作為其核心價值，而權利平等明確要求政府具體行為要滿足正義且公平的原則，也要求行政法必須回歸到正義與公平的法治內核。從某種意義上說，政府管理效率和質量有限，即發展優先和穩定秩序有限。在此種背景下，行政法成為維護國家社會安穩與促進經濟發展的主要工具，其在規范政府行為方面，亦是立足于防范行政權對社會經濟產生負面影響，根本目的是提升政府實踐行為的預期性，強化市場與社會發展自信。恰恰如此，以往的行政法條例才呈現出對于權力控制乏力以及權利救濟有限等弊端，造成各項權利之間發生結構性失衡問題，呈現出不公平的現象。而在政府治理的角度下，主張公平公正、恰當的管理觀念，不僅是回應政府治理工作的有效方式，也是當前法律條例內容的主要意義，能夠發揮法律公平公正的優勢作用。

（二）治理方式多元化要求拓寬行政行為范疇

一般來說，政府管理模式具有單向性、單方性以及強制性等權力行使特點，所以在政府實際管理工作開展中，主要結合行政法強調以行政權為核心的管理要求開展工作，其政府管理工作出現強制性和單方性的特點。［5］然而，新時代背景下，這種理論已經難以滿足當前政府治理工作的多元化發展需求，需要結合政府治理工作開展的實際情況，有效拓寬行政法管理的行為與范疇。一些學者表示，盡管在傳統行政行為理論中融入新出現的行為模式，也難以充分解決政府管理單方性、強制性等方面的問題。誠然，雖然傳統理論體系是不完善的，但是理論源于實踐，實踐之樹常青。行政法在發展的過程中不僅僅是行政強制執行，或者單純的行政行為，需要通過多元化發展方式和手段落實政府治理的目標。為了充分將政府行政治理的相關管理工作落實，提升公益以及保障權利，其政府應該在運用強制性方法進行管理基礎上，構建公平協商的政府與社會公共組織、企業、公民個體的合作關系。因此，行政法要拓寬行政行為，構建權力性與非權力性行為共存、并重的新格局。從某種意義上來說，行政行為的擴張標志著政府機關選擇行為模式的載量權擴大，所以，政府可以有效擴張行政權，而且這種改變也符合新時代政府治理需要。在變革與發展中必然會對傳統以法院為主導的法律控制行政方式帶來一些挑戰，使政府可以在傳統外部控制的基礎上，提升行政內部治理力度。并且運用相關行政權行使的程序對政府機關各項活動進行有效控制，通過有效的行政程序法律和程序制約促進政府治理工作的合理開展。另外，在有效變革政府行政治理以及行政法行使方法的過程中應該加強政府權力與行政權的對立，然后創建行政程序機制。政府內部和外部的治理變革均重視采取協商合作模式，進而在多種關系相互制衡的狀態下，以行政任務為導向，加強各部門對公共事務的有效商議，以此獲得共識和協同行動的方案。而與其契合的行政程序法律，要結合政府治理蘊藏的公平、民主與平等精神，著重突出多元主體平等和諧、商議過程民主以及程序規則交往客觀理性的特點，使得行政行為在內部體現為行政權與權利之間的相互博弈平衡過程，在外在則呈現出多元主體協商一致的具體合作過程。

（三）結合主體結構優化行政組織法調節方向

政府治理變革背景下，逐漸轉變單一化主體管理模式，使社會公共組織、企事業單位、公民個體均成為政府治理的主要主體，形成多元治理主體架構，其必然要求轉變傳統行政組織法，而且傳統以二元關系為制度基準的法律法規已經很難滿足實際工作需求。一方面，政府機關內在維度變革以后，行政組織法需要有效結合其變革的實際情況，制定與落實新的行政體制法定，以及權力分配和政府職能的法定。另一方面，行政組織法需要明確政府機關主導的權責、法律規范。政府治理中可以結合政府與社會、市場的關系，明晰政府職能范疇、合作治理事項種類、政府主導權限與責任等。除此之外，行政組織法亦必須全面規范各個主體在公共事務當中承擔工作的行為，明確相關的責任規范。行政組織法要打破傳統二元關系的制度擬定限制，建設以網絡多元主體治理架構為主導的制度安排。

（四）加強對救濟機制和行政監督機制的優化

當前雖然一些政府在實際治理工作中引入多樣化的行為模式、管理方法，也在一定程度上推動了權力共享，但與此同時，也令政府治理的公司邊界越發模糊不清，導致治理責任出現模糊化的問題，進而形成主體工作轉嫁責任和推卸責任的政府治理局面。許多行政監督機制和救濟機制是結合政府管理模式創建的，并依托于政府單一化管理責任，或者結合公司法對立的制度安排制定。這種情況下難以全面管理并監督多元主體權力的共用情況，也很難解決多元主體在責任分攤方面存在的問題。假如不能全面管理與有力監督多元化行為模式，同時為權力供給提供有效保障，則行政權會出現被部分主體濫用的情況，無法保證社會組織和公民享有的權利。因此，在政府治理模式創新與發展背景下，提升行政法的靈活性，加強權利救濟與監督行政的多樣性是重要的。同時，在監督行政的過程當中，應加強對各主體權力的制約，提升監督主體的責任意識，防止一盤散沙的現象發生，避免推諉責任的現象。另外，在權利救濟過程當中，除了審判體制與行政訴訟制度革新以外，還要側重于訴訟制度的職能分工、統一分配，進而可以有效規避無力救濟的問題出現。

（五）政府治理體系的司法再造

眾所周知，在國家治理體系當中，人民法院并非政府治理工作的附和者、對抗者與旁觀者，而是合作者和協商者。［6］人民政府與人民法院具有一致的宗旨與使命，只是因為國家職能分配不同，所以使兩者必須立于不同視角協調配合雙方工作。借助對行政案件的合法審理，人民法院能夠發現當下政府治理工作存在的弊端，并為其治理模式優化提供專業法律意見。一方面，行政裁判文書作為協商政府機關改善治理工作的方案建議，人民法院個案審理的裁判文書是在法律維度否定或者認同評價政府機關治理行為，其為政府加強行政法治建設、健全政策目標、優化行政效率、規范行為程序以及落實公平行政供給了行為引導，同時亦為社會公共組織、公民個體與企業方面提供了與國家政府機關合作、協商共治的標準行為規范，并且為其指明了行政監督及權利救濟的途徑。而且，人民法院合法裁判混合性糾紛，有利于規范多元主體合作協商的界域，明確政府機關專屬的社會公共責任與公共職能。另一方面，行政審判的回應制度與裁判釋明是推動政府善治的強勁動力。因此，行政審判要朝著合作與開放的方向發展，這也是政府治理變革對司法提供的啟示。可接近性與開放性的司法可以提供多方溝通、交流與互動的平臺，并借助法官闡釋法理，有效疏通當事人之間存在的矛盾，切實緩解行政權和司法權之間存在的緊張關系，改善由于爭議和沖突而被破壞的行政法律關系，且有理有節依法認同政府合法行為，抑或否定其違法亂紀行為，正向引導行政以法律條例為基準規范其行為，推動政府機關良善行政。除此之外，行政司法建議是政府機關和人民法院進行合作共治的重要橋梁。司法建議可以集中映射個案審理過程當中發現的共性與普遍性問題，促進政府機關可以及時健全有關制度體系，完善政府治理機制，與此同時其亦是對公民個體與其他社會組織享有合法權益的有效保護。誠然，司法建議以行政裁判行為和結果為基準，不能通過建議的形式而松懈對于政府機關的訴訟監督，應將兩者有機融合，從而規范與推動政府善治。在政府治理變革過程中，政府和人民法院各司其職且相互配合，其是現代行政法秩序與公共行政的合作建設主體，協同承擔建設法治政府與推動政府治理現代化的重要使命。

綜上所述，政府治理變革促使與政府管理充分適應的行政法面臨新挑戰。在功能方面，政府治理工作要求行政法由以往的權力維護向規范與控制權力方向轉變；在價值追求方面，與治理工作契合的行政法強調自由、公平優先，以此矯正因為過度追求秩序平穩與效率提升帶來的負面影響。與此同時，原有的行政組織法對于政府內部變革的規范性不足，同時也缺乏規范多元治理主體架構的制度安排。強制性與單一性的行政法難以規制剛柔并濟的多元化治理行為。行政法必須通過重構自身結構和功能，以此積極回應當下政府治理變革行為。