公安機關自由裁量權及其限制

趙 潔

吉林大學法學院，吉林 長春 130012

公安機關因為其社會職能的特殊性，其執法主體在執行公務過程中擁有自由裁量權。自由裁量權作為公安機關所擁有的一項重要權力，有其存在的正當性，即為自由裁量權是公安機關實現一般正義、個別正義的一條重要途徑，兼具公平、正義的法之價值。與此同時，鑒于公安機關工作的特殊性，使得其執法主體在執行公務時有著較大的自由裁量空間，而在自由裁量權空間中如何行使好自由裁量權，不僅影響著公民合法權益的不受侵犯，還影響著社會秩序的正常運行［1］。因此，在公安機關行使自由裁量權的過程中，為防止自由裁量權濫用以對公民私權造成不良侵犯，應對其進行適當的限制。

一、公安機關自由裁量權概述

自由裁量權，指的是國家機關遵照法律規定在法定的權限內自由行使的權力。在美國法學家羅斯科·?龐德看來，自由裁量權指的是警察局或者警察基于自身的判斷或印象，在相關情況下依法采取某些行動的權力。公安機關自由裁量權主要涉及警察行使自由裁量權和警察行使司法裁量權兩大方面，指的是自由裁量權執法主體在依法行使公安行政職權過程中，在法律允許范圍內，可自由決定執行方式、種類、范圍、時間、地點等的權力。因而，公安機關自由裁量權的執法主體既可以是公安機關，也可以是單個警察，自由裁量權的行使與執法主體的自由意志密切相關，因而表現出一定的主觀性［2］。另外，自由裁量權的行使還必須以相關法律法規為重要依據。綜上，公安機關在法律授權范圍內，做出自由裁量行為的行使，公安機關的該項權力即為自由裁量權。

對于公安機關自由裁量權的特征而言，主要表現為以下幾方面：一是法定性。公安機關自由裁量權有著實體層面的法定性。相關法律規定，公安機關自由裁量權的實施主體主要為公安機關及其執法人員，具體實施方式包括有警告、訓誡、拘留等，執法的幅度擁有一定的空間，但要在法律授權的幅度范圍內。除此之外，公安機關自由裁量權還有著程序層面的法定性，也就是公安機關在行使自由裁量權過程中，應嚴格遵循法律規定的程序。二是靈活性。在公安機關執法過程中，公安機關就社會實際情況，基于自身的理性，遵循相關法律規定在允許的職權范圍內自由裁量，在此期間會涉及到執法人員的個人主觀因素［3］。三是不可復制性。公安機關在每次行使自由裁量權過程中，由于社會情況的復雜多變性，執法時間、地點、對象都各不相同，因而每次自由裁量權的行使都是不可復制的。

二、公安機關自由裁量權存在的正當性

（一）公安機關自由裁量權存在的客觀需求

鑒于公安機關及其執法人員工作環境、客觀因素的特殊性，決定了其行使自由裁量權的正當性。在面對一些突發事件時，公安機關執法人員通常會置身于危險的環境之中，加之事態緊急使得執法人員往往難以切實依據程序等待上級的決策命令，所以執法人員需要發揮自身的主觀性，迅速做出判斷，采取相應行動。在此期間，公安機關擁有一定的自由裁量權，可以防范事態惡化，并做到盡可能減少損失。除此之外，因為公安機關執法人員有限，針對一些輕微違法事件大多由執法人員單獨執法，在這過程中，通過行使自由裁量權可顯著提升執法效率。

（二）公安機關自由裁量權存在的法律需求

賦予公安機關以自由裁量權，可一定程度消除法律自身的局限性為公安機關執法帶來的限制，保證公安機關執法的合法性、合理性。首先，鑒于法律相對穩定性、滯后性的特征，使得公安機關在執法過程中，往往會遇見一些無法可依的情況，在此期間，公安機關及其執法人員憑借自身經驗進行自由裁量，以此可確保執法工作的順利進行。其次，鑒于法律規定的模糊性，針對一些不夠明確的法律規定，不同情境下不同人往往會產生各不相同的理解，加之法律規定也難以對現實生活中各種情形進行一一列舉，以供公安機關在執法時作為依據，因而公安機關及其執法人員對法律適用的理解往往也會因人而異，進而產生對法律規定的不同認識，這也很大程度上決定了法律賦予公安機關以自由裁量權的正當性。最后，鑒于立法機關立法思想的局限性，法律是相對穩定的，而人們的生產生活卻在不斷發展轉變，這使得法律的制定總是會滯后于其施行的實際情況。與此同時，立法機關的立法思想、立法技術也經歷著不斷發展進步的過程，鑒于立法機關及其工作人員自身經歷、知識儲備等的局限性，使得不可避免地會出現法律適用方面的問題。為此，賦予公安機關以自由裁量權，顯然可幫助公安機關及其執法人員更好地處理各種執法問題，有效彌補立法機關的局限性，進而實現公安機關執法工作的合法性、合理性、原則性的全面統一。

（三）公安機關自由裁量權存在的國情需求

我國實際國情決定了公安機關及其執法人員擁有自由裁量權的正當性。我國土地廣袤、人口眾多，不同地區的人文風俗、生活習慣各不相同，與公安機關職權相關的法律法規必然難以做到一應俱全。面對各式各樣的違法行為所對社會帶來的各種危害，無法完全采取相一致的懲戒手段。為此，有必要賦予公安機關及其執法人員以自由裁量權，許可公安機關及其執法人員在依照國家法律法規的前提下，結合地方性法規的特殊性對于各類違法行為采取針對不同情況的適當處理。

三、公安機關自由裁量權行使失當的風險及原因

（一）公安機關自由裁量權行使失當的風險

結合前文所述，鑒于自由裁量權自由裁量的靈活性、自由性，倘若不對其進行有效限制，則極可能造成自由裁量權行使失當，引發地區執法差異大、同責不同罰、同罰不同責等執法風險。公安機關自由裁量權行使失當，將會影響公眾對公平正義的期待水平，并削弱人們對公安機關執法公信力的認可度、信賴度，并且還可能會助長濫用職權、貪污腐敗等現象，對公安機關執法規范化建設造成極為不利的影響。

（二）公安機關自由裁量權行使失當的原因

對于公安機關自由裁量權行使失當的原因而言，主要表現為以下幾大方面：一是執法價值取向產生偏差。公安機關執法過程中，可能會出現以罰代管或為完成相關指標而進行專門處理等的情況，在這過程中，自由裁量權的行使變得不再自由，而是有目的性的，這顯然與法律賦予公安機關以自由裁量權的本意相違背。二是公安機關執法人員綜合素質參差不齊。從思想認識層面而言，倘若公安機關執法人員未能樹立起正確的權力觀，在實際執法過程中，會受到人情關系等因素的影響，則極可能讓自由裁量權行使陷入失當局面。而從執法能力層面而言，倘若公安機關執法人員缺乏過硬的法律專業素養，且不具備豐富的執法經驗，則也可能造成在自由裁量權行使時出現偏差［4］。三是執法審核監督執行不當。倘若公安機關內部的法制審核及執法監督僅關注對自由裁量權行使合法性的審查，而忽視對其行使合理性的審查，則會讓自由裁量權的行使缺乏有效的限制，進而造成自由裁量權行使失當。四是一些自由裁量權適用性偏弱或者彈性過大。由于缺乏明確的裁量基準，使得在實際執法中不易于對自由裁量權的精準把握，進而造成自由裁量權行使失當。

四、公安機關自由裁量權的限制措施

（一）強化行政程序制約

為防范公安機關執法人員在實際執法中出現濫用、亂用自由裁量權的情況，強化行政程序制約尤為必要。具體而言：首先，公安機關內部對自身的工程流程、內容等都相對熟悉，對于自由裁量權行使適當與否也能夠進行較為準確的判斷，鑒于此，同級公安機關內部承辦部門、法制審核部門等相互間，應推進對相關制度嚴格審批，切實做好把關工作，保證自由裁量權行使的合法性、合理性。與此同時，上級公安機關對于下級公安機關不合理、不適當的執法行為，應進行及時的重新裁量。其次，應立足于實際，加強對基層長期執法實踐中積累經驗的吸納借鑒，建立完善自由裁量權行使標準，針對執法頻率較高、情形相對復雜的違法行為處理，最大限度地細化具體的適用情形及處理規格。與此同時，對于標準的建立應保證其科學可行性，不僅要對自由裁量權行使提供統一規范，還要為一些個案的合理裁量留有空間，保證執法的靈活度。

（二）擴大有效的救濟途徑

為保證公安機關自由裁量權行使的合理性，還應擴大有效的救濟途徑。具體而言：首先，應強化監察救濟，也就是允許行政相對人，就公安機關執法時自由裁量權行使失當引發的侵權行為向相關監察部門提起申訴，請求救濟。在這一救濟過程中，監察機關僅可對行使該自由裁量權的執法人員開展處理，包括行政處分、黨紀處分，但不可對具體的行政行為進行直接撤銷或變更。其次，對復議程序進行有效簡化，便于行政相對人可結合我國《行政復議法》相關規定，向相關復議機關發起提請，依法對公安機關自由裁量權行使的合法性、合理性予以審查，對于不合法、不合理的自由裁量行為及時做出變更或者撤銷，進而使行政相對人的合法權益可得到有效保護［5］。最后，適當擴大人民法院對不合理自由裁量權行使行為的受案范圍，有效加大司法機關對公安機關行使自由裁量權的監制力度，結合《行政訴訟法》相關規定，人民法院可對自由裁量權行使行為判決撤銷或者部分撤銷，同時還可判決被告重新作出具體行政行為，對行政處罰顯失公正的，亦可直接判決變更。

（三）建立完善監督制約機制

為解決公安機關自由裁量權行使失當的問題，還應建立完善監督制約機制，嚴格落實司法責任。首先，應建立完善公安機關內部監督機制，通過推進對執法人員執法過程的全面監督，不僅可切實促使執法人員自由裁量權的合法合理行使，還可在如今公安機關公信力下降的情況下保障執法人員的切身安全。其次，應建立完善社會監督機制，有效發揮群眾監督、輿論監督的作用。依托科學立法，切實保障人民群眾行使自身監督權的權限及路徑，推進群眾監督的法律化、制度化發展。在開展好對行政相對人個人隱私保護工作的基礎上，對公安機關相關執法活動實行陽光執法，提升執法的透明度，為人民群眾監督公安機關執法行為創造有效便利。除此之外，輿論監督是人們借助輿論機關或者輿論工具，行使法律賦予的監督權利，這同時是我國法治社會建設的必然要求。為此，應推進輿論監督相關法律法規建設，對輿論監督的權利提供法律保障的同時，予以科學規范，使其能夠更好地發揮監督作用。與此同時，還應注重建立起輿論監督與公安機關執法之間的和諧關系，一味追求社會輿論也會影響公安機關執法活動的正常進行。所以，應進一步推進社會整體的法治建設，以此實現對公安機關自由裁量權的有效限制，保障自由裁量權的合法合理行使。

（四）提高執法人員的綜合素質

代表著國家公權力的公安機關執法人員應嚴格要求自己，不斷提高自身的綜合素質，使執法切實與普適的價值觀相符，防止執法的主觀性、隨意性。提高公安機關執法人員的綜合素質，首先，應加強對執法人員的教育培訓，提高執法人員的政治素質、職業素質、法律素質，讓他們對自由裁量權的行使形成更深刻的認識，從而將自由裁量權更好地應用于司法實踐中。其次，應建立完善公安機關考核制度，自由裁量權的存在旨在維護保障公共利益，倘若缺乏完善的考核制度，則會影響自由裁量權行使對群眾的正向作用，所以應將自由裁量權相關案件的執行情況納入進公安機關執法人員的工作考核中，以考核調動執法人員的工作活力，進一步使執法人員可堅守司法公正，保障自由裁量權的合法合理行使［6］。

總而言之，公安機關自由裁量權行使的合法合理與否，顯著影響著對當事人合法權益的保護。為此，應從強化行政程序制約、擴大有效的救濟途徑、建立完善監督制約機制、提高執法人員的綜合素質等方面入手，切實讓公安機關執法人員在實際執法中更加合法合理地行使自由裁量權。