律師視野中的行政訴訟案件分析方法

徐煥茹

廣東惠宏信律師事務所，廣東 惠州 516003

行政訴訟案件是指公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，依照《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）向人民法院提起訴訟，人民法院受理的案件。這里作為原告的公民、法人或者其他組織可以是行政行為的相對人（即行政相對人），也可以是其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織。原告提起行政訴訟的理由是其認為行政機關和行政機關工作人員以及法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為侵犯其合法權益，即存在行政侵權行為。無論是代理原告還是代理被告參加行政訴訟，都是律師的基本業務。律師只有掌握正確的分析方法，才能代理好行政訴訟案件。筆者結合長期從事行政訴訟代理業務的經驗，總結、提煉了代理此類案件的分析方法，意在拋磚引玉。

律師代理行政訴訟案件的分析方法，包括代理原告的請求分析法以及代理被告的抗辯分析法。

一、請求分析法

律師代理原告提起訴訟或參加訴訟需圍繞訴訟請求開展工作。原告提出的訴訟請求包括：1.請求判決撤銷或者變更行政行為；2.請求判決行政機關履行特定法定職責或者給付義務；3.請求判決確認行政行為違法；4.請求判決確認行政行為無效；5.請求判決行政機關予以賠償或者補償；6.請求解決行政協議爭議；7.請求一并審查規章以下規范性文件；8.請求一并解決相關民事爭議；9.其他訴訟請求。歸結起來，以上第1至第5項訴訟請求針對的是行政行為，第6項訴訟請求針對的是行政協議，第7至第8項是附屬于第1至第6項訴訟請求的。可以說，原告提起行政訴訟無非是認為行政機關或法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為侵犯其合法權益，或者認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除行政協議，損害了其合法權益。雖然在行政訴訟案件中使用頻率最高的詞是行政行為，但作為原告最關心的是自身的合法權益。而原告的權利和利益并不是籠統或虛幻的，而是存在于具體的權利義務關系中，也就是存在于特定的行政法律關系（含行政協議法律關系）中的。因此，只有將行政行為、行政協議和原告所主張的權利放在行政法律關系中才能準確判斷原告提出的訴訟請求是否成立，至于行政行為合法性判斷和請求權規范基礎分析則是在行政法律關系的框架下對案件進行深化分析的方法。為此，本文提出請求分析法的三步法，第一步是行政法律關系分析，第二步是行政行為合法性判斷，第三步是請求權規范分析。

（一）行政法律關系分析

行政法律關系是行政主體實施行政管理而與相對人之間產生的權利義務關系，既包括未違反行政義務的正常權利義務關系，也包括違反行政義務應承擔法律責任的法律關系。［1］行政法律關系由主體、內容和客體構成。行政法律關系的主體是行政機關及行政行為相對人，內容是指行政機關的權力（權利）和義務（職責），以及行政相對人的權利和義務，客體是指行政權利義務指向的對象，包括物、權利、行為、人身。引起行政法律關系產生的法律事實主要是行政行為，事件也可以成為法律事實，如因自然災害（事件）引起政府實施行政救助（行政行為）而產生行政救助法律關系，又如因出生這一事件，根據申請進行戶籍登記（行政登記）產生行政登記法律關系。根據行政行為的合法與否，可分為因合法行政行為產生的行政法律關系以及因違法行政行為產生的行政法律關系（行政賠償法律關系）。“在行政訴訟實踐中，運用法律關系理論可以對紛繁復雜的行政法律糾紛及其不同屬性的權利義務關系進行系統梳理和分析，從而對案件進行清晰而準確的定性，正確地適用法律，使案件得到公正的處理。”［2］原告提出訴訟請求所主張或依據的實體權利來自于行政法律關系中權利義務關系，其所起訴的被告必須是作為行政法律關系主體的行政機關。其據以起訴的事實和理由，必須根據行政法律關系中主體因素、權利義務因素、客體因素以及法律事實因素進行綜合評判后提出。原告起訴所依據的法律依據，必須在其與被告所形成的行政法律關系范圍內查找并向法院提供。如因不服行政處罰而提起行政訴訟，就應在規范行政處罰法律關系的基本法——《行政處罰法》以及與行政處罰有關的法律法規、規章以及相關司法解釋中尋找法律依據。總之，代理行政訴訟原告的律師應以案涉行政法律關系為中心準備材料、組織理據開展訴訟代理工作。

（二）行政行為合法性判斷

行政行為是行政訴訟的中心詞，整個行政訴訟的中心任務就是行政行為的合法性審查。如上所述，行政行為是引起行政法律關系產生、變更、消滅的法律事實，沒有行政行為，就沒有行政法律關系，也就沒有行政訴訟案件的構成。行政訴訟原告是認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，才提起行政訴訟的。雖然行政行為合法性的舉證責任在于被告一方，但并不意味著原告無需提供被告行政行為不合法的事實材料和理由，相反，原告要在代理律師的幫助下提供盡可能充分的事實和理由以支持自己的訴訟請求。原告為獲得勝訴的結果，應提供被告行政行為不合法的如下事實材料和理由：行政行為主要證據不足的；適用法律、法規錯誤的；違反法定程序的；超越職權的；濫用職權的；明顯不當的。先分析行政法律關系，并在此基礎上分析行政行為的合法性，可以全面審視行政機關在職權行使、行政程序以及實體處理等方面有沒有違反法定義務，以免掛一漏萬。

在行政賠償案件中，原告還應證明，被告不合法或明顯不當的行政行為造成其合法權益受損，即其權益受損與被告行為之間存在因果關系。對此，《行政訴訟法》第三十八條第二款規定：“在行政賠償、補償的案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任。”

行政機關有些行政行為雖然合法，但依法應對受損原告予以補償的，應承擔損害補償責任。也就是說，即便是合法的行政行為，也會產生行政法律關系，引起行政訴訟。如《行政訴訟法》第七十八條第二款規定，被告變更、解除行政協議合法，但未依法對原告給予補償的，人民法院應判決給予補償。

（三）行政請求權規范分析

行政法規規范作為行政法律關系產生的前提，是人民法院解決行政法律關系爭議的裁判依據，也是原告據以提起行政訴訟的請求權規范。作為一個完整的行政訴訟請求權規范由構成要件和法律后果組成。構成要件是法律規定的、原告可據以提出或主張實體請求權的法律要件。如原告因申請行政許可未獲準，起訴要求被告給予行政許可，其可提出的請求權規范乃《中華人民共和國行政許可法》關于行政許可條件的規范。又如，對于申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的行政訴訟，原告可提出的請求權規范是行政機關應對其履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責的規范。《中華人民共和國國家賠償法》就違法行政行為造成人身權損害和財產權損害的賠償規定了受害人的請求權規范，作為構成要件，包括行政違法行為、損害結果、行政違法行為與損害結果之間的因果關系，作為法律后果是行政機關應承擔的賠償責任。可以說，律師代理行政訴訟案件的過程，就是運用行政請求權規范進行構成要件符合性判斷，對訴訟請求予以證成的過程。

從原告代理律師的角度，對行政訴訟案件從行政法律關系分析到行政行為合法性判斷，再進行行政請求權規范分析，是環環相扣的邏輯思維方式。行政法律關系分析是基礎層面的分析方法，行政行為合法性判斷和行政請求權規范分析是行政法律關系統領下，在法律關系的框架內對法律事實及引起法律關系產生依據的進一步分析，只有進行這樣的分析作業，才能全面、準確地把握行政權利義務關系，進而對原告的訴訟請求的成立與否作出正確判斷。

二、抗辯分析法

律師代理被告參與行政訴訟，是針對原告的請求，協助被告進行抗辯。被告作為行政機關，不能放棄抗辯，這既是其權利，也是其義務。所謂抗辯，就是提出證據、事實和法律依據證明自己做出的行政行為合法，以否定原告提出的訴訟請求。作為被告的律師代理行政訴訟，適用抗辯分析法，同樣分三步推進：第一步，行政法律關系分析；第二步，行政行為合法性判斷；第三步，抗辯權規范分析。

（一）行政法律關系分析

對于原告提出的訴訟請求，被告律師首先要分析原告與被告是否存在因行政行為形成的行政法律關系，原告提出的權利主張是否來源于案涉的行政法律關系。如果原告與被告根本不存在行政法律關系，被告就應該抗辯原告不適格，請求法院駁回其起訴。如果原告提出的權利主張，不屬于案涉行政法律關系中其可享有的權利，不屬于被告應履行的職責（即義務），就應該抗辯原告的訴訟請求不成立，請求法院駁回其起訴請求。筆者曾作為被告律師代理一宗行政征收糾紛案，原告提出行政征收行為合法，但要求被告給予巨額賠償，筆者代理被告提出抗辯意見：既然行政行為合法，就不存在對原告進行賠償的前提，依法應駁回原告提出的賠償主張。經法院審理，采納了筆者的代理意見，駁回了原告的訴訟請求。

（二）行政行為合法性判斷

行政訴訟是人民法院對被訴行政主體行政行為是否合法進行司法審查的制度，［3］行政機關代理人應將主要工作放在行政行為合法性的論證上。《行政訴訟法》第三十四條明確規定：“被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件。被告不提供或者無正當理由逾期提供證據，視為沒有相應證據。”根據對《行政訴訟法》第七十條的反面解釋，可以將合法行政行為的判斷標準確定為：作出行政行為的主要證據充分，適用法律、法規正確，符合法定程序，具有相應的行政職權、行政行為具有合理性。同時，要依據《國務院關于印發全面推進依法行政實施綱要的通知》（國發〔2004〕10號）（以下簡稱《實施綱要》）提出的依法行政的基本要求（合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一），對案涉行政行為進行合法性判斷，以證成行政行為的合法性，否定原告提出的訴訟請求。需要說明的是，隨著全面依法治國和法治政府建設進程的推進，國家對依法行政、保證行政行為的合法性提出了更高的要求，從《行政訴訟法》第七十條規定明顯不當的行政行為應予撤銷，以及上述《實施綱要》第三條規定“行政機關實施行政管理，應當遵循公平、公正的原則。要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾；所采取的措施和手段應當必要、適當；行政機關實施行政管理可以采用多種方式實現行政目的的，應當避免采用損害當事人權益的方式”，可以看出我國行政法律采納了“比例原則”，要求行政機關應做到合理行政。

（三）行政抗辯權規范分析

行政機關作出行為所依據的規范性文件就是其據以進行抗辯的法律規范。可以納入行政抗辯權規范范疇的規范性文件包括法律、行政法規、地方性法規和政府規章以及民族自治地方的自治條例和單行條例。一個完整的行政抗辯權規范同樣由構成要件和法律后果構成。以行政處罰行政訴訟為例，被處罰人作為原告因不服行政處罰決定而對被告提起行政訴訟，被告需要援引作出行政處罰決定的行政法律規范，分析其中的構成要件，以證據證明原告的行為符合相應的構成要件，應承擔行政處罰的后果。

三、結語

本文中，筆者提出的律師代理行政訴訟案件分析方法——請求分析法和抗辯分析法，是以行政法律關系分析為統領，進而進行行政行為合法性判斷，再分別進行行政請求權規范或行政抗辯權規范分析的多層次分析方法，該方法有助于明確爭議焦點、查明要件事實和準確適用法律。期待法學界和法律界同仁，進一步關注法學方法論在行政訴訟案件處理中的獨特價值及具體適用方法，共同維護司法公正。