積極施策有效擴大內需

文/連平 羅奐劼 編輯/孫艷芳

結合今年的《政府工作報告》和當前經濟的運行情況來看，擴大內需需要實現供給側與需求側相結合共同發力的預期目標，同時應把握四個重點和解決五個難點。

今年的《政府工作報告》提出，推動高質量發展，堅持以供給側結構性改革為主線，堅定實施擴大內需戰略，增強內需對經濟增長的拉動力。近年來，隨著我國經濟結構轉型步伐的加快，消費對擴大內需的重要作用持續得到提升，消費增長潛力值得深入挖掘。與此同時，仍然需要充分肯定投資具有穩定經濟增長和維持內需擴張的關鍵作用。推進投資提質增效和拓展有效投資空間，既符合高質量發展的理念要求，也是擴大內需的重要組成部分之一。而房地產市場運行與投資和消費存在十分密切的關系。推動實施擴大內需戰略，需要把握好促進消費和提升投資過程中的重點，發現和解決難點問題，使得擴大內需更好地落到實處。

內需在我國經濟發展中的貢獻日趨重要

隨著我國經濟結構的轉型升級，內需對經濟增長的貢獻呈現出顯著變化。在拉動經濟的“三駕馬車”中，出口主要對應外需，而投資和消費主要對應內需，內外需協調配合共同促進經濟增長。結合中國經濟的結構和發展來看，在外需受到較大沖擊且容易被不確定性因素影響的情況下，內需不但是總需求的基本盤，更是在總需求中占比不斷擴大的成長盤。從國際經驗看，任何一個大型經濟體在發展到一定階段時都是以國內需求和國內市場為主體的，外部需求和國際市場只是國內市場和國內需求的延伸和拓展。擴大內需主要涉及三大領域：既要加大投資，也要擴大居民消費，還要發展房地產；房地產行業發展既拉動投資，又擴大消費。

自2000年以來，中國內需呈現出三個明顯變化。一是對外依存度顯著下降，內需對經濟的貢獻持續擴大。二是從投資和消費共同拉動內需和經濟增長向主要依靠消費拉動轉變。三是房地產對投資和消費依然保持重要影響。改革開放初期，我國通過引進外資和先進技術，發揮自身勞動力充裕的資源優勢，大力發展基于出口的勞動密集型產業，面向廣大的外需市場推動出口和經濟迅速發展。尤其是在加入世貿組織后的最初幾年中，中國的出口規模不斷擴大，對外依存度進一步提高，并在2006年達到了68%的最高水平，貿易順差占國內生產總值（GDP）的比重在2007年曾一度高達8%左右。此后隨著金融危機的爆發、貿易保護主義和逆全球化趨勢的愈發明顯以及我國經濟自身向高質量轉型發展需求的提升，使得對外依存度下降至如今30%左右的水平，貿易順差占GDP的比重也降至3%左右的水平。我國開始逐漸進入依靠擴大內需來拉動經濟增長的發展階段。

2000—2010年期間，我國依靠投資和消費的“雙管齊下”共同拉動內需和經濟增長。一方面，各級政府在全國范圍內大規模推進基礎設施的投資和建設；大力發展包括商品房在內的房地產投資；加入世界貿易組織之后，又進一步加快了制造業投資的步伐。另一方面，人民群眾的可支配收入和生活水平迅速提高帶動消費需求激增。據統計，在2000—2010年的十一年中，有六年消費對GDP的貢獻率高于投資，剩下五年則低于投資。進入2011年，由于基建投資持續高增長導致地方政府債務率過高，債務風險過大；房地產過熱導致居民部門杠桿率過高，房地產企業也面臨資金收緊和銷售不暢導致的流動性壓力，房地產投資增長步伐逐步放緩；制造業投資則受外部不確定性影響較大。通過追加投資對內需的提振作用減小而副作用卻逐步顯現。在投資增速明顯放緩且對內需提振作用減弱的情況下，消費成為拉動內需的主要動力。數據顯示，除個別年份外，從2011年至2019年，最終消費支出對于GDP的貢獻率始終保持在55%—69%的區間內，而資本形成（投資）的貢獻率則保持在22%—46%之間，消費對GDP的貢獻率顯著高于投資貢獻率。這表明，從2011年開始，中國內需和經濟增長正在向以消費為主要拉動力的路徑上轉變。

在新冠肺炎疫情的沖擊下，經濟運行又出現了新的變化，即投資和消費恢復不同步和外需有效彌補了內需的不足。2020年是受疫情影響最嚴重的一年，當年一季度有史以來第一次出現經濟負增長，之后通過房地產和基建投資的擴大來迅速穩定經濟斷崖式下滑。但在疫情嚴重沖擊下，消費亦受到重創。2020年，最終消費支出對GDP增長的貢獻率為-6.8%，拖累GDP增速0.15個百分點；而資本形成的貢獻率高達81.5%，拉動GDP增速1.79個百分點。2021年，隨著疫情被有效地控制，內需和經濟增長又回到了以消費為主要拉動力的狀態。由于財政后置、項目審批嚴格和房地產市場承壓等因素影響，投資明顯放緩。2021年，最終消費支出對GDP增長的貢獻率大幅攀升至65.4%，基本回到疫情前的水平。資本形成的貢獻率則大跌至13.7%，不僅顯著低于疫情前的水平，甚至時隔23年后再度出現貢獻率不及出口的情況。鑒于疫情沖擊下全球需求的轉移和我國體系健全的產業鏈，2020年和2021年的出口對GDP的貢獻率均高于20%，創下近二十年以來的高位。

房地產業在我國擴大內需戰略中具有舉足輕重的作用。作為人口第一大國的支柱產業，我國房地產行業體量大，產業鏈條長而廣，關聯行業多，對于相關投資和消費的帶動作用強，對內需增長的直接貢獻高。根據相關統計，自1998年住房分配貨幣化和住房供應體系商品化開始，房地產投資對于GDP貢獻率的變化，經歷了從初期快速拉動、到高位平衡、到下行拖累、再到低位拉動等四個階段。1998—2002年為初期拉動階段，房地產投資占GDP比重平均5.6%，增長貢獻率平均9.1%；2003—2010年為高位平衡階段，占GDP比重平均7.1%，增長貢獻率平均7.8%；2011—2015年為下行拖累階段，占GDP比重平均7.2%，增長貢獻率平均3.6%；2016—2020年為低位拉動階段，占GDP 比重平均5.9%，增長貢獻率平均6.6%。近十年，房地產消費對GDP的貢獻率呈現出先下行再上升態勢。房地產消費占GDP的比重由2011年的5.7%逐步下滑至2018年的5.1%，其后逐步提升至2020年的5.4%；房地產消費對GDP的增長貢獻率由2011年的4.2%逐步下滑至2017年的3.3%，其后提升至2020年的12.1%。迄今為止，房地產行業對投資和消費依然具有十分重要的影響。

當前擴大內需的重點和難點

今年是新冠肺炎疫情發生后的第三年。盡管與前兩年相比，當前國內經濟繼續穩步恢復，但疫情仍然不斷反復。國內經濟面臨三重壓力，尤其是需求端仍較為疲軟，房地產也處于全面下行區間。鑒于此，政府明確提出“穩增長”的宏觀政策基調是明智的做法。擴大內需對“穩增長”具有十分重要的作用。結合今年的《政府工作報告》和當前經濟的運行情況來看，擴大內需需要實現供給側與需求側相結合共同發力的預期目標，同時應把握四個重點和解決其中存在的五個難點。

重點一：發揮基建投資穩定經濟增長“壓艙石”的作用。為了充分發揮基建投資“穩增長”的關鍵作用，需要解決財政支持如何貫穿全年和如何保證全年優質項目充足這兩個難點。基建投資向來由各級政府主導，是最主要的宏觀調控手段之一，對于制造業投資、工業生產、消費等均具有較強的帶動和引領作用。從歷史數據看，基建投資在房地產投資大幅下降對經濟運行產生較大下行壓力時曾起到過良好的緩沖作用。2022年初始基建投資如期反彈。1—2月，基建投資增長8.1%，增速比2021年全年加快7.7個百分點。財政支持力度顯著加大、項目建設速度加快以及部分傳統基建和民生領域投資力度有所加強，成為推動基建投資快速反彈的主要因素。反觀2021年，由于財政支持力度偏弱、項目審批緩慢以及優質項目缺乏，基建投資全年僅增長0.4%，增速甚至不及疫情暴發的2020年。可見保持全年財政較強支持力度和優質項目維持充裕狀態是保障基建投資保持較快增長的關鍵。2021年計劃發行專項債額度與上年持平，但每個月下發進度出現嚴重的不均衡，前期發放過于緩慢導致后期追趕不及拖累全年基建投資增長。前幾年也出現過因前期發放過快、后期無債可發從而影響全年基建增速的情況。投資的提質增效是經濟向高質量轉型發展的重點方向之一，因此優質的投資項目應符合有效投資的要求。此前各級地方政府，尤其中西部地區轉型速度慢于東部地區，投資項目還是多以傳統低效基建項目為主，造成優質項目稀缺，難以及時形成實物工作量。

重點二：發揮制造業投資在穩投資和穩經濟中的“平衡器”作用。如何在全年中保持民企較高的投資積極性是個難點。一方面，制造業投資在整個投資中占比最高，對于整個投資有較強的拉動效應。2021年，在房地產和基建投資同時走弱時，制造業投資的快速恢復對整個投資的平穩復蘇起到了關鍵作用。2022年初始，制造業投資繼續快速復蘇。1—2月，制造業投資同比增長20.9%，增速比2021年全年加快7.4個百分點。另一方面，民間投資占整個制造業投資的比重超過七成。民企經營狀況佳，利潤情況好，投資積極性自然高，因此制造業投資的好壞能夠反映民企的經營狀況。而民企經營狀況的好壞對于穩就業十分重要，穩就業是穩內需的重要基礎。盡管今年前兩個月，制造業投資恢復情況較好，但當前俄烏沖突導致原材料價格再次飆升，并且來自疫情沖擊的影響也并未完全消退，對于民企繼續保持良好經營態勢帶來挑戰。民企投資熱情的高低將會影響全年制造業投資的增長。

重點三：重視房地產投資在“穩增長”中扮演的角色。如何在整個房地產市場全面下行背景之下保持房地產投資不出現明顯失速是一個難點。縱觀歷史，房地產投資在其他兩項投資同時走弱時對經濟增長可以起到重要的積極作用。在經濟面臨三重下行壓力和穩增長宏觀政策基調下，短期內穩地產的必要性也隨之上升，房地產市場需要向“穩預期”和“穩增長”的政策要求靠攏，更好滿足購房者的合理住房需求，保持房地產市場平穩健康運行。今年前兩個月，房地產開發投資同比增長3.7%，盡管增速顯著好于市場預期，但仍較2021年回落了0.7個百分點，同比增速已經連續下滑14個月，且其他多個分項指標也均持續走弱，房地產市場全面下行趨勢并未發生根本改變。考慮到房地產行業對投資和消費具有重要影響，需要盡快止住下滑趨勢，推動房地產投資止跌企穩，使之起到穩內需和穩增長的作用。

重點四：推動消費全面恢復。如何在疫情持續反復下擴大和促進消費成為今年擴大內需工作中的最大難點。近十年來，消費對我國經濟增長貢獻最大，是穩增長的關鍵。2022年初始，社會消費品零售總額低位反彈。1—2月，社會消費品零售總額同比增長6.7%，比2021年12月份加快5.0個百分點，比2020—2021兩年平均增速加快2.8個百分點。其中6.7%的增速創下自2021年8月以來的新高。然而從3月初開始全國多地疫情嚴重反彈導致大部分店鋪、商場、飯店和娛樂性場所歇業，部分企業停工停產，居民居家隔離范圍不斷擴大，臨時性失業情況再度激增，收入下降又導致防御性儲蓄力度再度加強。全年消費復蘇面臨很大挑戰。

擴大內需需要政策有效推動

針對擴大內需存在的上述問題和難點，按照《政府工作報告》關于擴大內需的總體政策要求，相關舉措應更有針對性，多管齊下，進一步加大實施力度，有效落到實處。

第一，積極的財政政策要提升效能，更加注重精準和持續性，推動有效投資擴大，保持消費平穩增長。2021年上半年專項債發放較常年顯著放緩，下半年盡管有所發力，但發放程度仍較常年偏慢，使得全年仍有約1.46萬億元的資金結轉至今年，導致2021年全年基建投資走弱。今年擬安排地方政府專項債券3.65萬億元。截至2022年3月21日，地方政府新增專項債券累計發行1.35萬億元。而去年同期基本沒有新增專項債發行，可見今年專項債發行明顯提速，釋放出依托基建投資來穩增長的積極信號。2022年應注意合理安排專項債發放進度，保證基建投資全年都能得到較為充足的財力支持。避免出現前快后慢、前多后少的狀況，從而導致基建投資增速出現較為明顯的先揚后抑的局面。同時財政支出要強化績效導向，堅持“資金和要素跟著項目走”，合理擴大使用范圍，支持在建項目后續融資。培育與消費相結合的有效投資，有的放矢地促進消費，補足消費短板。落實好減稅、退稅和降費政策，有力地支持中小微民營企業，穩定就業，促進消費平穩增長。

第二，貨幣政策需要加大逆周期調節力度，持續支持擴大內需。在經濟下行壓力增大、通脹預期上行、主要發達國家加息預期持續增強的內外部復雜情況下，今年貨幣政策不存在大幅寬松的條件和操作空間，但仍應保持靈活適度，加大跨周期調節和逆周期調節相結合的力度，助力穩增長目標的實現。要創新再貸款、再貼現工具的結構性應用，發揮其在總量、價格、結構三方面的優勢，支持經濟高質量發展。尤其是應與財政政策協調配合，引導商業銀行通過購債或發放貸款加大對國家重大基建項目，尤其是新基建的信貸支持力度。引導和支持商業銀行進行房企開發貸款投放和居民按揭貸款投放，以保障住房供給和居民合理購房資金需求。持續推進金融開放，適度放寬金融業務范圍，提升金融市場吸引外資的能力。通過金融工具多管齊下，有力地支持投資、消費和房地產等合理的融資需求，促進內需發展。

第三，房地產市場應加大“因城施策”為重點的政策調節力度。在堅持“房住不炒”的政策大前提下，增強房地產調控政策的精準性和協調性，保障好住房的剛需，滿足好合理的改善性需求，努力實現穩地價、穩房價、穩預期的三穩目標。維穩政策可依照“改善購房者預期—＞增加房企金融支持—＞增加土地有效供給”的方向和路徑，以供給側為調節重點，精準施策；突出“因城施策”的特點，針對全國房地產市場分化的特點，有差異地推出相關政策：提供穩定的信貸支持，滿足首次購房家庭貸款需求；庫存壓力較大的部分二線城市和三四線城市下調最低首付比例；針對一線和強二線大城市房地產市場，保持限制性措施，大力發展住房租賃市場，加大保障性租賃住房金融支持；房地產開發貸款實施定向寬松調整；土地市場盤活存量建設用地，推動存量商業用地轉住宅用地。

第四，加快各類有效基建項目建設推進速度，適度放寬審批要求和簡化審批流程，保持優質項目合理充裕。進一步加快新型城鎮化建設、區域協調發展、城市更新、老舊小區改造和無障礙設施等各類基建項目的推進進程，加大“補短類”投資和“創新類”投資力度，保持“項目池”中項目儲備充沛。相關部門在保證必要監管的同時可以適度放松項目審批，對低效和無效的投資項目進一步加強鑒別和監管，對有效投資項目適當加快審批進度，并按建設時間先后進行匹配和統籌安排，保證年內項目平均分配，以穩步推進基礎設施建設投資。

第五，通過保價格、降成本和增信用三管齊下助力中小民企經營。針對原材料成本價格上漲問題，有關部門應及時做好保價穩供工作。繼續完善紓困政策，減稅降費與退稅并存并舉，進一步提高減免和退稅幅度和力度，擴大政策適用范圍。優先支持困難企業和中小企業融資需求，推動金融機構降低實際貸款利率和手續費，提升融資便利度和降低綜合融資成本。發揮重大項目牽引和政府投資撬動作用，完善相關支持政策，充分調動民間投資積極性。

第六，全面和深入挖掘消費增長潛能。促消費仍然是擴內需和穩增長中的重要一環，從短期看，在當前疫情反復頻繁且嚴重的背景下，需要從以下六個方面來共同推進。一是保障和促進就業，鼓勵靈活就業。出臺相關政策禁止隨意辭退大齡員工，鼓勵企業招聘時適當放寬年齡界限。在招聘時不得歧視未育或者有生育多胎計劃的女性。要避免職業歧視。出臺政策保障靈活就業者和自由職業者的基本權益，增加社保自行繳納途徑和渠道。繼續減輕企業負擔，給予遭受此輪疫情沖擊的店鋪和廠商適當補貼，避免大面積裁員。加強對待業人員的相關業務技能培訓，促進再就業。二是大力促進新模式、新業態發展，培育新型消費。當前疫情下實體店紛紛歇業，新消費在線銷售模式的優勢盡顯。為更好地引導新消費發展，激發新消費的增長潛力，讓消費者更多地從新消費中獲得滿足，應從加強監管和售后服務著手，規范提升服務品質和提高技術研發能力。從增強政策層面支持和鼓勵創新以及加大扶持力度三個方面，來促進新消費市場的有序健康發展。三是強化消費者權益保護，全面營造放心安心的消費環境。四是有效促進汽車消費。減少汽車流通環節賦稅，進一步降低售價。做好油價調控工作，避免出現連續大幅度漲價。保持當前新能源車補貼力度，加大城市、城鎮和農村公共場所以及高速公路加油站新能源車充電樁的建設力度。五是過度嚴格的防疫封閉措施對服務性行業的沖擊較為嚴重，防疫隔離制度可合理放寬和松動。六是可考慮調整當前“黃金周”長假的調休制度，取消調休并適度增加休息天數。連休日加長對生產影響不大，但有助于促進消費增長。

從中長期看，應拓寬促進消費增長的思路，多管齊下，針對性施策，有效促進消費加快步伐發展。堅定并加快推進新型城鎮化建設步伐，擴大消費需求增長的基數和增量。加大農村土地制度改革力度，提升農民消費能力和促進城市消費增長。培育與消費相結合的有效投資，有的放矢地促進消費，補足消費短板。改革相關稅制，提升高凈值群體的消費意愿。更加務實地實施鼓勵生育政策和加大對殘疾人群體就業和生活方面的扶持力度，促成新的消費增長點。