加快推進財政政策評價的對策建議

●王澤彩

按照國務院《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》部署，著眼于大國治理的視角，推進財政政策績效評價有助于提高財政資金的運用效率，以財政政策的精準投放來推動社會經濟全面發展，已經成為中國各級政府重點研究和踐行的改革之路，需要設計切合實際的對策建議，為評價體系的落實和完善奠定制度基礎，同時還要完善相關配套改革，助力績效評價體系高效、有序、穩步釋能提效。在我國財政政策績效評價過程中，需要形成以政府、第三方機構、監督機構為一體的財政政策績效評價體系。具體來看，框架上應形成政府主導、中介機構提供技術支持和服務、以法律和制度保障為基礎的完善的監督體系；在評價成果應用方面，應選擇部分地區開展財政政策評價試點工作，并在此基礎上健全評價結果公開機制，促進數據和信息共享，最終探索以更科學的評價制度來推進財政體制改革。

一、構建以政府、監督機構、第三方機構為一體的財政政策績效評價體系

我國的財政支出績效評價工作已開展初步探索和實踐，但尚未形成規范的評價體制機制，按照新《預算法實施條例》和《關于全面實施預算績效管理的意見》的要求，迫切需要在預算決策和預算治理中發揮績效評價的作用。但是，過去單純依賴政府一方進行績效評價的問題比較突出，即政府評價預算效果的客觀性有待提高，而且政府在評價過程中往往也抽不出大量的人力來進行專業性的評價。如果能夠以政府為主導，以中介機構作為第三方，實施獨立、全面、專業的評價，再輔以相應的法律法規作為制度保障，來監督評價全過程，則有助于建立起一套科學、完整、客觀的財政政策評價體系。

（一）形成政府主導的評價體系

隨著我國社會經濟的全面發展，財政體制的現代化進程加速，這就要求對公共支出有一個全面、客觀的評價系統，在這個背景下績效預算的概念開始被引入國家治理體系。所謂績效預算，又稱為預算績效管理，是以績效目標為牽引，以成本核算為支撐，以績效監控為手段，以績效評價為核心的公共支出管理模式。從國家治理的角度而言，財政支出評價體系是政府實施績效預算的重要方式，財政政策績效評價體系的建立有助于提高政府的運行效率，既可以幫助政府調整支出方向，向更有利于社會經濟全面發展的方向支出，大大提高了財政資金的使用效率，又有助于在合理的區間內估算政府債務的來源和數量，幫助政府進行適度的赤字管理，緩解政府支出壓力。

從程序上來看，預算部門和單位首先應制定部門戰略規劃與發展計劃，這個規劃和計劃不是簡單的工作計劃，而是以國家的發展戰略與方針政策為導向，結合各部門法定職責，以國家戰略發展目標為核心，研究制定領域發展規劃以及部門重點工作和關鍵項目實施方案。而績效評價計劃是指在財政年度內，各部門制訂的年度績效管理工作計劃，這是后續進行財政政策績效評價的業務基礎。

在實施過程中，財政支出績效評價工作應以政府為主導，形成以財政部門為核心的多層次、多角度評價體系。政府主導既可以保證財政政策績效評價的方向與國家治理的方向一致，又能夠將財政支出更好地服務于各級政府工作的落實。問題是，只有財政部門進行評價又不現實，不僅僅是因為專業人才不足的問題，還有可能出現財政部門對自己工作評價不客觀、不徹底的現象。因此，在政府主導下應形成以財政牽頭，人民代表大會及其常務委員會參與、指導，各類中介機構具體實施，審計部門進行外部監督的綜合評價體系。其中，各級人大有權全程參與并審查各部門提交同級財政部門的績效評價報告，審計部門有權針對各部門的財政資源配置效率和財政資金使用情況進行年度績效審計。

（二）積極引進中介機構的技術支持和服務

政府主導的財政支出績效評價的公正性亟待提升，有必要強化評價效果的客觀性和準確性，想方設法有效地將不合理的支出調整和修正。因此，在財政政策績效評價過程中必須引進中介組織，作為專業的第三方機構進行績效評價技術環節的有效補充。由于第三方既沒有參與預算編制，也不參與預算執行，在一定程度上能夠以更客觀、公平的態度來組織評價工作。通過中介機構開展績效評價工作，有助于政府部門了解本單位的政策是否合理、有效，讓公眾系統了解財政政策的執行情況，以及是否滿足了人民群眾的獲得感、根本利益，并進一步改善政府的支出行為。這個過程可以提高政府的決策水平，為建立廉潔高效的政府奠定基礎。

中介機構在開展財政支出績效評價時，在全面了解基本情況的基礎上，科學設置績效評價指標體系，并規范績效評價標準。績效評價指標必須根據被評政策的特點，注重定量指標和定性指標的融合，在共性指標的基礎上構建個性指標，形成綜合評價指標體系。績效評價標準是衡量各項指標的標準尺度，包括計劃標準、行業標準、歷史標準、經驗標準和財政部認可的標準。由于第三方機構往往是專業會計、審計、法務、稅務、資產等評價單位，其有能力也有義務在評價中不斷完善評價方法，作出公開、公正、公平的評價結果。而后，財政部門對各部門績效計劃的執行過程、結果應用和年度績效報告進行綜合評價。明確績效評價結論和建議，提出進一步完善財政支出管理的要求和措施。評價結果是財政部門安排下一年度預算撥款的重要依據。財政部門的績效評價報告應按規定提交各級人大，接受監督和審查。

通過第三方機構具體實施財政政策的績效評價，并將評價結果應用于預算安排，能夠進一步提升財政資源配置的效率和效果，為財政政策管理建立起良性的循環體系，有助于減少或杜絕資源浪費，有效遏制各級政府低效甚至無效使用財政資金的現象。政府的財政支出決策將更加精準，公共資源配置效率更加高效。可以說，財政政策績效評價對供給側改革將會發揮更大的作用。

（三）以完善的監督體系為評價提供法律和制度保障

財政政策績效評價作為財政監督的重點環節，其整個過程都應該在財政監督的大環境下實施。這里的財政監督就是指財政部門對國家機關、企事業單位、其他組織涉及財政收支事項及其他相關性事項，依照國家有關法規進行的審核與監督檢查的財政管理活動。財政監督包括對預算、績效、稅務、國有資產、財務會計等多方面的監督。過去財政監督的重點主要是財政資金使用的合規性和安全性，對財政資金的績效不夠重視。按照《關于全面實施預算績效管理的意見》的要求，要不斷強化以財政政策績效為中心的財政監督理念。這就需要有完善的法律保障體系，在實施財政政策績效評價的過程中要不斷探索，爭取早日出臺《預算績效法》，明確各預算部門和單位的預算績效管理職能。通過法律法規保障財政政策績效評價的實施，促使財政政策績效評價工作有法可依，有法必依。

二、探索評價成果高效應用的路徑

開展財政政策績效評價，并通過相應的法律程序使其合法化、規范化，再通過一系列的技術手段促進績效評價工作順利、高效、準確地展開，將會對財政體制改革起到有效的推動作用。其最終目標是通過績效評價以及評價成果的高效應用，最終實現財政治理、預算治理的科學化、民主化、法治化，為我國實現國家治理體系和治理能力現代化做貢獻。

（一）選擇部分地區和領域開展財政政策評價試點

在實施財政支出績效評價改革的過程中，必須循序漸進，選取試點地區、試點行業，由點到面地推進改革。由于我國幅員遼闊，各地的經濟社會發展狀況不同，人文、地理、產業基礎也不盡相同，如果“一刀切”地推行評價，不一定能夠取得良好的效果，還有可能對經濟社會發展造成影響。因此，根據目前國家落實“一帶一路”“京津冀協同發展”“長江經濟帶”“上海自由貿易區”“海南國際旅游島”等國家戰略目標，選取相應的節點地區先行先試，逐步推進財政政策績效評價事項。同時，由于各行業、各領域的運行特點不同，也應在不同行業和領域選取試點推行改革。

（二）推進評價結果應用公開機制，強化各類資源的共享共用

在財政政策績效評價實施過程中，必須逐步形成評價結果應用的公開機制，將評價結果實實在在地用于預算管理工作的改善和改進，進而推進我國政府治理改革和發展。不難理解，財政政策績效評價的結果不僅僅是用于財政部門的工作開展和工作改善，更要實現預算治理中績效管理水平的提升。這就需要不斷完善、公開績效評價結果與過程，將評價活動做成一個政府運行的職能系統，還要讓這個系統主動地接受包括人民代表大會及其常務委員會、審計機關、媒體、社會公眾的監督和有益建議，并進一步優化財政支出績效評價的程序和工作方式。

另一方面，隨著大數據、云計算、AI等先進技術越來越廣泛地在各行各業得到普遍運用，可以嘗試以這些新的技術和方法來改革、完善財政政策績效評價體系，將財政、金融、工商、稅務、海關乃至公檢法司，以及各預算部門等碎片化的信息集合起來，運用技術手段將這些表面上沒有關聯的數據做成巨大的信息庫，再利用這個信息庫中的數據加總、計算、推演，來實現碎片信息集合后清晰、精準地利用，這也將大大提升財政政策績效評價的工作效率和實施效果。

（三）探索以更科學的評價制度推進財政體制改革

推行財政政策績效評價，不僅是明確政策取得的成效，更重要的是提出決策和管理的建議，進一步提升財政管理水平，有效控制財政風險，評價結果同時也是財政合理安排下年度預算的重要依據。另外，通過績效目標管理與績效評價相結合的方式，能夠有效推動財政管理改革，建立健全財政績效激勵和約束機制，并在此基礎上建立公開、透明的績效評價公開機制，不斷提高依法行政水平，最終實現財稅體制改革在更高層面上的突破。

另一方面，在財稅體制改革的進程中，績效目標管理與績效評價有助于財政政策績效評價更好地開展，并有利于盡快將整個預算過程納入科學的績效評價體系中。我國各級財政部門在長期實踐中，建立并實施了項目庫管理、評審評估、政府采購等管理，在財政資源配置和重點項目保障方面取得了積極的成效，但尚未建立以績效為導向的預算管理體制，“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的問題沒有找到解決路徑。隨著新時代財政管理改革的推進，財政支出的規范性、有效性被重點關注，績效管理變成了壓力和動力。因此，要把握住財政政策績效評價契機，加快新一輪財稅體制改革，助力國家財政資金提質增效。

三、加快財政政策績效評價相關配套改革

從實踐層面看，我國在推行財政政策績效評價的積極嘗試中面臨很多制約因素，一方面直接面臨著人力不足的瓶頸；另一方面面臨著各相關部門重視和支持程度不同的情況。因此，在推進財政政策績效評價改革的過程中，不僅需要加快人才梯隊建設，以新技術的應用來替代基礎的人力工作，進而不斷提高績效評價的效率。同時，各預算部門和單位要通力配合，把績效預算管理落實到財政政策的全過程，進而提高公共財政的效能，提高政府治理能力。

（一）加快預算績效評價人才梯隊建設

財政政策績效評價是一項技術性較強的工作，但由于專業技術人員不足、相關技術路徑有待完善等問題制約了財政績效評價發展，因此有必要加快人才梯隊建設。

1、組織專家團隊進行教練、輔導、培訓工作。在推進財政政策績效評價過程中，可以通過三個層次的人力資源管理工作來培養應用型人才。即在績效評價過程中，通過專家指導操作人員、操作人員傳幫帶、各部門熟練的操作人員作為二傳手傳遞，快速培養出能夠開展績效評價的工作人員；在績效評價工作推進的過程中，還需要由財政部門負責績效管理的工作人員對各部門績效評價參與人員進行指導和培訓，協助其深入了解績效評價的理念和工作要求，準確認識財政績效管理的內涵和外延，確保其高效、規范開展績效工作；最后，由管理部門的相關專家或操作部門的負責人員共同定期舉辦相關培訓工作，讓更多的預算、財務管理工作者加入績效評價改革隊伍中來。

2、在科研院所開設財政績效預算管理專業。財政政策績效評價是一項新的改革任務，在改革中既需要操作者參與進來，也需要研究者進行深入的理論研究和探討，但實際上理論研究力量不足限制了該項工作的有效推進。建議在科研院所開設相關專業，或在已有的財政學、財務管理、政策性金融、會計學等學科中增設財政績效預算管理的主干課程，有助于在人才培養的過程中形成扎實的基礎研究梯隊與務實的實操團隊，極大地推動績效改革進程。

3、在相關領域培育一批領軍人才。在人才梯隊建設中，僅有一般性的理論研究者和實際操作者還不夠，應以財政部預算和研究部門牽頭，重點培育一批預算績效評價領軍人才，使其熟悉財政政策績效管理的全過程，既是理論方面的專家，也是實踐操作方面的佼佼者，在推進績效改革的同時，形成良性的人才生態空間。北京國家會計學院推出的著眼于提升評價能力建設的“績效評價師”就是一次有益的嘗試，得到了業界的高度認同，期待決策部門盡快將其納入國家職業法典，作為一個現實的職業存在。

（二）加快財政支出績效評價信息化建設

在促進政策評價信息化方面，應積極探索和實踐信息技術在評價體系中的推動作用，提高政策評價的信息化水平。在具體操作中，要提高工作效率，還應積極利用先進的技術手段，將評價體系納入電子政務的管理系統，并支持、推動電子政務的發展。同時還要實現評價成果的信息共享，爭取早日通過大數據、云計算、AI等技術手段來促進財政支出績效評價的方法革新，使評價方法更科學、評價結果更客觀。

1、加快政務管理信息一體化。隨著新一輪信息化改革的全面推進，政務管理信息化越來越被重視，很多城市在政務管理信息化方面做出了積極的探索，無論是電子政務發展規劃的制定還是政務服務深入基層都取得了較好的成績，電子政務信息化已經成為政府管理改革的重要抓手。目前中央高度重視電子政務的發展，已將其納入國家發展戰略。從政務管理信息化的角度而言，我國政府管理的目標之一是打造電子化的服務型政府，能夠通過信息化提升社會資源配置的效率，形成以資源配置為中心的快速反應管理體制。電子政務的實施不僅關注信息的收集，更重要的是通過建模分析，作出科學決策，在安全保密的要求下，不斷提升政府服務效能，讓數據說話，讓數據支撐決策，通過“一體化”解決“碎片化”，著力降低行政運行成本。

2、大膽嘗試信息技術在評價體系中的運用。在財政政策績效評價工作中，要積極對接政務管理信息化，借鑒信息化的手段來重構財政績效管理。要從全流程角度出發，將績效目標管理、績效監控、績效評價、績效評價結果應用一體化設計，實現績效管理信息化。加快預算績效管理信息系統的建設，并將其嵌入電子政務系統中，真正實現業財融合，財績融合。更為重要的是實現財政數據的橫縱向流動，在政務管理信息化中還應將地方指標管理納入系統，從財政資源配置出發，實現國庫集中支付管理和銀行信息的交互對接，確保資產管理、政府采購、會計核算精準高效，提升財政支出績效信息公開的準確性，推動預算管理的電子化和智能化。

3、探索以信息技術進行財政政策評價。基于財政績效評價納入政務管理信息化的可行性，下一步可以嘗試將財政支出績效評價體系進行信息化，并逐步推動財政支出績效評價信息系統的建設。財政支出績效評價的順利實施，必須依靠信息系統，但是目前我國在績效評價信息系統建設方面步子不夠大，動作不夠快，一定程度上影響了績效評價工作的全面實施。因此，首先可以嘗試建立覆蓋全國的績效評價信息基礎數據庫，將績效管理的制度、各單位的績效目標、績效指標及績效評價報告等資料進行數據化管理，在滿足保密的要求下，實現績效信息的共建共享。

總的來看，財政管理信息一體化平臺的應用，既提高了效率，降低了成本，又客觀地反映各級財政治理、預算治理水平，也規范了績效評價工作行為，確保了績效評價結果的客觀公正。如果能夠盡快實現部分地區財政政策績效評價管理信息化，并在全國范圍內進行嘗試和推廣，將有助于財政績效管理工作的跨越式發展。

（三）密切預算部門和單位精誠合作

在推進財政政策績效評價的改革中，有些部門將此項改革理解為財政部門的專項改革，這是一種片面且短視的理解。財政政策效率的提高關乎整個政府執政能力的提升和執政效果的改善，必須各部門通力合作、協調配合，方可將改革落到實處。因此，在貫徹黨中央和國務院提升政府執政效能要求下，需要建立改革的綜合協調機制，把改革落到實處。一是建立財政政策績效評價領導小組。財政政策績效評價領導小組作為頂層設計者，組成人員包括財政部及相關部委、地方各級領導，各級財政預算部門、研究部門、各預算單位的預算部門，以及相關科研院所和非營利組織。該領導小組作為該項改革的頂層設計者，為改革方針制定、綜合協調提供強力支撐。二是在各級財政部門及各一級預算單位設置相應的評價部門或崗位。可以嘗試在各預算部門和單位設置相應的管理部門，效仿財政部預算司預算績效管理處的模式，牽頭組織各級預算部門和單位的績效評價管理工作；同時，還可以嘗試在各一級預算單位設置績效評價管理部門，或起碼設置相應的崗位，以配合財政預算績效評價管理部門，推進和實施財政支出的預算管理工作，促進改革落地。