高速公路PPP項目招標采購競爭因素設置探討

文/馮洋

一、引言

近年來，高速公路PPP項目市場競爭愈發激烈，高速公路PPP項目招標時，項目實施機構（招標人）必須多方位、多角度關注項目社會投資人（投標人）綜合實力[1]，招標人在招標文件中關于投資能力、融資能力、項目經驗、投標報價等競爭因素的選擇、權重設置以及得分機制設計的科學合理性，直接關乎到能否選擇到匹配度最佳的中標人，因此，在招標文件中對上述競爭因素的設計至關重要。

二、高速公路PPP項目競爭因素設置

基于高速公路PPP 項目的特點，在編制PPP項目招標文件時，對競爭因素的設置，應特別關注以下幾方面的內容：

（一）投資能力

投資能力考查的是PPP 項目潛在投資人（投標人）的出資能力，即潛在投資人自有資金的實力，通常以投標人的自有資金情況（貨幣資金、應收票據和應收賬款）以及凈資產情況作為評判標準。一般情況下，如果投標人的自有資金高于招標PPP項目所要求的資本金額度，說明投標人具有相應的出資能力；如果投標人的自有資金低于該招標PPP項目所要求的資本金額度，說明投標人的自有資金無法滿足項目的出資要求；如果投標人的凈資產也低于該招標PPP項目所要求的資本金額度，可以認為投標人在未來年度內即使通過出售凈資產也無法全部籌集項目資本金，不符合撬動項目投資的基本條件。此外，在投標人自有資金能力滿足項目資本金要求的情況下，還應特別關注投標人目前已經實施的對外投資項目的出資情況、經營狀況、訴訟情況等內容，防止投標人因多個已投資項目需要集中出資導致資金短缺，避免投標人因其他已投資項目產生重大糾紛或違約，從而導致中標后無法正常履約或喪失投資能力。

（二）融資能力

高速公路PPP項目投資規模較大，除自有資金出資外，投標人組建的項目公司需通過對外融資方式籌集其余項目建設資金。在PPP項目資格預審或招標階段，項目招標人可要求投標人提前聯系銀行等金融機構，出具貸款意向書、授信證明、借款意向協議等材料，證明投標人中標后有能力按照項目用款計劃籌措相應資金，防止因資金鏈斷裂造成項目建設中止。同時，應特別關注投標人資產負債率狀況，資產負債率的高低決定了投標人未來融資的空間，要防止因投標人資產負債率過高導致金融機構拒絕融資給項目帶來風險。

（三）類似項目經驗

由于高速公路PPP項目經營期限較長（一般為20—30年），在建設期、運營期會面臨各種風險，其中，政治風險、融資風險、法律風險、利率風險等將會貫穿項目全生命周期，因此要求投標人具有一定的風險識別能力、風險控制能力和風險規避能力。在招標時，可通過對投標人以往參與類似項目的經驗進行評估和對比，判斷投標人的風險防范能力，類似項目的經驗可進一步細化為投融資經驗、建設經驗、養護經驗、運營管理經驗等多個具體指標，從而更加全面、準確、合理、可量化的判斷投標人的抗風險能力。

（四）投標報價

投標報價是高速公路類PPP項目招投標的核心競爭因素，對于大型建筑類央企和地方龍頭建筑類企業，同時競標某PPP項目，如果各投標人在投融資能力、資金籌措能力、類似項目經驗、施工資質等方面難以拉開差距，最終“投標報價”則往往成為決定項目歸屬的決定性因素。高速公路PPP項目屬于經營性或準經營性項目，在運營期可獲得通行費收入，具有一定的財務生存能力和盈利能力，但大部分項目也需要政府在運營期給予補貼。基于以上特點，高速公路PPP項目報價的設置，一般可設置為項目運營期補貼額、項目合作期限、項目車流量最低需求、項目通行費最低需求、項目合理投資回報率等指標。

三、高速公路PPP項目競爭因素得分權重分析

（一）項目實例

根據交通運輸部《收費公路政府和社會資本合作操作指南》，收費公路PPP項目評標辦法采用綜合評估法的，應當在招標文件中載明對競價因素、管理經驗、專業能力、投資能力、融資實力以及信用狀況等評價內容的評分權重和評分方法，根據綜合得分由高到低推薦中標候選人。目前，國家發展改革委、財政部等部委出臺的有關政策文件，沒有對PPP項目招標時各競爭因素的得分權重進行統一規定或限制性要求。如前文所述，高速公路PPP項目設置競爭因素時要關注多方面因素，因此在設置得分權重時，要把握好各項因素的關聯關系、重要程度以及可比性，科學合理確定得分權重。筆者選取財政部PPP項目管理庫中公開的部分示范項目，對項目招標時各項競爭因素得分權重作出了對比分析，詳見表1。

表1部分高速公路PPP項目競爭因素得分權重對比表

2.表1中“資信能力”包括凈資產、自有資金、資產負債率、施工資質等指標。

可以看出，目前高速公路PPP項目競爭因素一般由三部分組成，第一部分是“技術方案”，具體由資金籌措方案、建設方案、運營方案、移交方案等組成，反映投標人對項目建設、融資、運營、移交等全生命周期各階段規劃的合理性，由評標專家對各個方案的科學性、合理性、可行性打分；第二部分是“資信能力”，客觀比較投標人資金、資產、信用、負債率、類似項目經驗、施工資質等“硬性”指標的狀況；第三部分是“投標報價”，其本質反映的是投標人在PPP項目未來幾十年運營期內對項目合理收益的期望，根據近年來財政部公開的國內高速公路PPP項目采購文件，一般情況下“投標報價”得分權重介于30%至50%之間。

（二）高速公路PPP項目“投標報價”權重分析

1.“投標報價”得分權重過高可能帶來的問題

如果“投標報價”權重過高，則在一定程度上會削弱對投標人資金實力、質量、技術等因素的考察，使得報價的高低成為投標人中標與否的決定性因素，無法體現PPP項目對投標人綜合實力的要求。這種導向很可能導致中標人“惡意”低價中標，從而引起后續一連串的連鎖效應：

一是中標人“惡意”低價中標后，為覆蓋項目成本或實現利益最大化，在項目建設期可能通過“以次充好、以劣代優”或頻繁設計變更等方式，降低工程質量，壓縮投資成本，換取盈利空間[2]。二是中標人在合同履行期間，可能會通過故意拖延工程進度等方式向業主施壓，甚至會直接向招標人表示無法繼續履約，要求增加合同款或通過其他方式彌補其“惡意”低價造成的損失。三是項目進入運營期后，因施工質量不達標，使得道路后續維修與保養次數額外增加，既對車輛通行費收入造成影響，又進一步加重運營成本，如果因運營成本過重導致長期“收不抵支”，甚至會出現中標人惡意中止合同不再履行相關責任義務的情況。針對上述幾種情況，雖然PPP項目會設置績效考核機制，可通過減少補貼、扣減運營期限等方式對投資人的違約行為進行處罰，但績效考核本身屬于一種“后評價”機制，一旦有質量問題的工程實體或重大違約事故形成，會造成不可挽回的損失。

2.“投標報價”得分權重過低可能帶來的問題

如果“投標報價”權重過低，那么報價的高低將不再是一項主要因素，可能會給項目造成以下負面影響：

一是“技術方案”因素的權重會相對提高，該部分得分主要依靠評標專家評分，受主觀判斷影響較大，某些情況下可能會對項目公平性造成一定影響；二是“資信能力”因素的權重也會相對提高，在招標文件中，對“資信能力”的判斷更偏重于衡量財務狀況、業績、資質等指標，這在一定程度上不利于小企業與大企業的公平競爭；三是可能會導致“高價中標”的情況出現，如果“投標報價”指標為運營期補貼額，會給招標人在運營期帶來較大的補貼壓力，無法節約采購成本，一定程度上違背了PPP項目“物有所值”的初衷。

四、高速公路PPP項目“投標報價”指標分析

高速公路PPP項目“投標報價”指標的設置，應結合項目運作方式、回報機制等情況合理設置，一般情況下，“投標報價”指標可設置為項目運營期補貼額、項目合作期限、項目車流量最低需求、項目通行費最低需求、項目合理投資回報率等。表2選取、對比了財政部PPP項目管理庫中公開的部分示范項目“投標報價”指標的設置情況。

根據表2可以看出，高速公路PPP項目在設置“投標報價”指標時，可選擇的方式較多，但無論采用哪種方式，其底層邏輯是相同的，即投標人在對項目未來運營年度的收入以及自身成本控制能力判斷的基礎上，考慮各方面綜合因素，結合有關邊界條件測算而得到的“競價因素”[3]。

表2 部分高速公路PPP項目投標報價對比表

如果項目在運營期預測收入情況較好，僅通行費收入完全可以覆蓋項目投資成本和合理投資收益時，可將“投標報價”機制設置為“收費運營期限”或“通行費收入分成比例”等，招標人可通過設置招標控制價避免中標人獲得超出合理收益水平的“暴利”；如果項目在運營期預測收入無法覆蓋項目投資成本和合理投資收益時，可將“投標報價”機制設置為“年運營期補貼額度”或“項目合理收益率”，通過在運營期給予中標人一定額度的補貼，增強項目對潛在投資人的吸引力。

在實踐中，由于高速公路PPP項目基礎條件不盡相同，在設置“投標報價”指標時也可采用兩項或兩項以上指標組合搭配的方式。科學合理的設置“投標報價”指標，有利于助推中標人優化項目管理模式，合理控制項目成本，提高項目收益；同時，有利于招標人節約財政支出，且在項目收益較好時取得一部分收入。

五、結束語

高速公路PPP 項目采購時，應在項目招標文件設計階段科學合理設計競爭因素以及各項競爭因素得分權重；同時要重點關注“投標報價”機制，合理引導投標人競爭，避免出現“惡意競爭”或政府“高昂付費”現象，為項目持續健康運營打下良好基礎。