基于元治理理論的南京居家養老服務供給研究

沙 勇，汪 琪

(南京郵電大學 社會與人口學院，江蘇 南京 210023)

針對我國日益加劇的人口老齡化形勢，黨的十九屆五中全會將積極應對人口老齡化上升為國家戰略，要求推進養老服務事業和養老服務產業高質量發展。《“十四五”民政事業發展規劃》也指出要全要素構建居家養老服務網絡，優化居家養老服務供給，促進各地居家養老服務體系建設。

南京市作為我國最早進入人口老齡化階段的城市之一，老年人口規模較大、人口老齡化速度較快，截至2020年底，60歲及以上常住人口已達到177萬人，占南京市人口總量的18.98%[1]。受傳統觀念的影響，絕大多數老年人口及其家庭成員在老人的養老方式上更加傾向居家養老，但隨著家庭結構的日益小型化和空巢化、人口流動頻率與范圍不斷加大、獨生子女的老年父母數量不斷增多等，家庭養老能力明顯弱化，傳統的家庭養老方式難以滿足老人的養老需求。在此背景下，南京市建立了運行早、制度相對完善的居家養老服務體系，包含助餐、助浴、助潔等14項專業居家養老服務項目，并率先在全市統一推行“時間銀行”的建設，發展互助養老。即便如此，隨著老年人的養老需求日益多元化，南京市已有的居家養老服務供給體系依然面臨諸多挑戰。

居家養老是指老年人在家中居住，在其熟悉的社區環境中享受由社會提供的養老照顧服務[2-4]。在供給主體方面，居家養老服務多由政府、市場、社會組織、家庭等提供。我國居家養老服務的供給方式已從以政府為單一供給主體逐漸轉換為由社區、市場、非營利組織等多種社會資本與各種社會力量協同參與[5-7]。其中，政府在居家養老服務供給中起主導性作用，主要表現在政策引領、資金保障和監督激勵等方面[8-9]。在供給方式方面，可分為以居家養老服務的合作供給為主的合作共銷模式和提供多元化居家養老服務的合作伙伴模式[10]，政府也積極推動養老服務供給模式的創新，開創智慧居家養老服務新模式[11]。既有研究已經表明居家養老服務的供給需要多元主體責任共擔[12-15]，但多元主體共同承擔居家養老服務供給的局面目前并未形成[16]，居家養老服務供給過程中仍存在居家養老資源供給主體不夠多元化和服務資源的制度化依賴等問題[17]，也呈現出服務需求大于服務供給、服務供給大于服務利用的特征[18]。當前學術界關于居家養老服務供給的研究多為對相關理論的探討，對供給機制的運行實踐缺乏經驗研究，而南京市作為我國較早建立起居家養老服務體系的城市之一，也逐漸暴露出服務供給端存在的不足[19]。

英國學者鮑勃·杰索普首次提出元治理概念，并指出“元治理是為了克服治理失靈而進行的對自我管理的管理或自我組織的組織，追求科層制、市場和網絡三種治理的協調”。[20]元治理旨在尋求控制和自治的平衡，是對傳統治理模式中去權威化、去中心化的治理趨勢的控制[21]，不僅強調政府在治理中擔任“治理的治理”的角色，也強調其在合作過程中發揮“同輩中的長者”的功能[22]。本研究認為元治理即是以政府為主導、促進多元主體的協同共治，以“一核多元”的形式發揮政府“需求收集者”“決策領導者”“供給主導者”“監督評估者”的功能，構建協調有序的治理機制。

本研究擬在實現積極老齡化的背景下，立足于南京市居家養老服務供給現狀，系統分析南京市居家養老服務的供給機制，探討南京市居家養老服務供給面臨的挑戰，并將元治理理論引入居家養老服務領域，以期用合理的居家養老服務供給機制提升服務效率，推動南京居家養老服務高質量發展，并為其他地區提供經驗借鑒。

一、南京市居家養老服務相關主體分析

(一)居家養老服務供給的主導者：政府

政府主導居家養老服務供給的全過程，包括頂層設計、政策制定、財政補貼和監督評估等。南京制定并發布了《南京市社區居家養老服務實施辦法》等相關政策，涉及購買服務、載體建設、人才隊伍建設等方面。總體上，政府主導進行了南京居家養老服務事業的統籌規劃、政策指導、調查研究和綜合協調[23]。

在政策先行的基礎上，南京市政府以財政撥款的方式為居家養老服務提供支持。從2015年起，南京市政府探索并建立起長期護理保障制度，降低老年人及其家庭購買居家養老服務的支付壓力。南京市民政局健全養老服務補貼體系，為居家養老服務機構提供綜合運營補貼、從業人員補貼和提升養老機構等級等。一方面為民辦非企業性質的養老服務機構提供資金支持，另一方面以財政撥款的方式激勵服務機構的自我發展優化。

此外，政府主導并參與居家養老服務機構的監管與評估。南京市民政局負責全市居家養老服務機構等級評定工作，聘請政府主管部門、研究機構、相關行業代表和專家，組成等級評定委員會，并按照統一標準對居家養老服務機構進行綜合評估。此外，定期對使用居家養老服務的老人進行回訪和滿意度調查，監督居家養老服務供給全過程，保障居家養老服務質量。

(二)居家養老服務的提供者：居家養老服務機構

負責直接提供居家養老服務的主體是非營利性質的居家養老服務機構。居家養老服務機構是經核準登記的民辦非企業單位，由政府通過公開招標的形式選定。它們既負責向社區有養老需求的老年人提供生活照料、醫療護理、精神慰藉、休閑娛樂等居家養老服務，同時也是政府和老人及老人家庭之間重要的溝通橋梁。

截至2021年初，南京市已建成社區居家養老服務中心(含睦鄰點)1 829個，其中具有助餐、助醫、助潔、助浴、助急等綜合為老服務能力的AAA級及以上等級的居家養老服務中心844個[24]。居家養老服務機構在開展服務的過程中發揮了兩方面的重要功能：一是機構工作人員以專業理論為指導，結合具體工作方法，通過上門“一對一”服務或社區“共同服務”的形式為老年人提供居家養老服務，以滿足老年人及其家庭的需求；二是在提供養老服務的過程中向老年人宣傳服務供給信息和相關養老政策，了解老年人的養老意愿及相關需求，并將老年人的需求反饋給政府。此外，居家養老服務機構也關注老年人對服務的滿意度，監督服務人員的服務質量。

(三)居家養老服務的補充者：市場和志愿者、慈善組織

我國政府也鼓勵其他組織積極參與、助力居家養老服務事業的發展，隨著市場、志愿者和慈善組織等第三方主體加入居家養老服務供給行列，居家養老服務供給主體日益多元化。

市場是居家養老服務的重要補充者之一。通過引進競爭機制，市場中的相關企業在提供優質居家養老服務、滿足老年人異質性養老訴求的同時，實現自身盈利，形成政府、市場、老人、家庭“一舉多贏”的局面。南京市正逐步完善稅費優惠政策，吸引社會資本投入居家養老服務市場，激發市場開發能滿足老年人多元化需求的居家養老服務的動力。目前，南京市居家養老服務市場以提供家政類服務為主，具有小型化經營的特點，尚未形成產業鏈，居家養老服務市場還處于萌芽期。

志愿者和慈善組織也是居家養老服務的另一關鍵補充者。居家養老服務的志愿者主要由社區中的離退休人員和鄰近高校的學生組成。社區居委會負責組建老年志愿者團隊，高校志愿者社團定期組建大學生志愿者團隊，參與居家養老服務。例如南京市鼓樓區樂鄰居家養老服務中心與南京市中等專業學校養老班合作，學校定期組織學生來居家養老服務中心提供志愿服務，一方面實現產學研融合，另一方面擴大了居家養老服務志愿者隊伍。此外，慈善組織也以資金支持、技術指導等方式支持居家養老服務的發展。例如南京市“綠絲帶”公益慈善社為雨花齋居家養老服務中心提供資金援助，并定期組織專業技術人員到站點為老人理發、舉辦健康養生講座。

(四)居家養老服務的利用者：老年人及其家庭

受傳統觀念影響，我國老年人更傾向于居家養老，政府也致力于為老年人打造“沒有圍墻的養老院”，即為老年人及其家庭提供“不離家”的居家養老服務。老年人及其家庭可以申請政府購買居家服務或者在市場上自費購買居家養老服務。

在南京市居家養老服務供給中，政府以主導者的角色，整合全社會養老資源，并監督服務過程，充分體現了“政府主導、多元主體協作參與”的特征，與元治理理論具有高度契合性，具體實現方式為：(1)政府統籌規劃，輔以激勵機制來提升服務質量；(2)政府負責頂層制度的設計，發布政策文件，明確相關主體的職責；(3)政府負責協調多元主體的合作關系，促進相關主體高效協作；(4)政府負責監督并評估供給流程，促進多元協作的可持續發展。

二、南京市居家養老服務協同供給機制分析

通過實地調查發現，依托于政府購買服務協議，南京市依據自身特色和優勢在居家養老服務供給方面逐漸形成了“需求收集→決策形成→服務供給→監督評估”的運行機制。

(一)有效的需求獲取機制

搭建有效的需求獲取機制是多元主體合作提供居家養老服務的起點，旨在了解并掌握老年人的需求，為作出相關決策提供依據。相關部門通過兩種方式獲取老人的養老服務需求：一是在民政局建立了養老服務處，組織工作人員以基層走訪、實地調查的方式實現“自上而下”的需求信息收集；南京市各社區推行網格化管理制度，網格員通過定期走訪核查、動態掌握老年人的生活情況，精準了解居家養老服務需求信息，收集并分析相關數據以后，政府部門有針對性地根據老年人的差異性需求制定服務清單，增強居家養老服務的時效性與精準性。二是建立了民意反饋渠道，由各社區老年人“自下而上”地表達需求。

(二)“以老年需求為中心”的決策形成機制

政府在充分了解老年人的居家養老服務需求后，與其他居家養老服務供給主體協商，構建決策形成機制。在決策過程中，老年人及其家庭不再是服務的“被動接受者”，而是 “主動營造者”[11]。政府發揮自身的統籌管理作用，鼓勵老年人及其家庭充分表達需求。在精準把握老年人及其家庭的相關需求后，政府負責制定居家養老服務的整體規劃和政策標準。這一過程充分體現了從“以政府決策為中心”到“以老年人需求為中心”的轉變，政府賦予老年人及其家庭充分的需求表達權，并建立需求反饋平臺，持續保障“以老年人需求為中心”的決策科學性。

政府在決策過程中發揮協調多元供給主體的功能，平衡政府、居家養老服務機構與老年人及其家庭的各方利益。為確保決策體系的科學性與針對性，南京市政府協同民政局、衛健委、人社局等部門根據老年人的需求特征進行綜合分析，在系統性整合全社會居家養老服務資源的基礎上決定“誰來提供”“提供什么”以及“如何提供”等各項居家養老服務事項。

(三)打造綜合信息平臺，發展智慧化居家養老服務供給協調機制

政府在打造綜合信息平臺、發展智慧養老的過程中，一方面為老年人購買居家養老服務，實現居家養老服務的間接供給；另一方面負責全面領導、統籌規劃智慧化居家養老服務供給過程，組織協調供給主體，實現居家養老服務供給與需求適配。

第一，為老年人提供智慧化居家養老服務。在供給過程中，南京市政府利用大數據搭建起南京市養老服務綜合信息平臺，將線上和線下兩端服務有機結合，促進政府、服務機構和老人家庭的多方聯動。南京市養老服務綜合信息平臺使用清單制的管理方式，提供線上養老信息查詢、居家養老服務購買、老年人身體狀態實時監測等一站式服務。養老服務平臺利用現代信息技術手段，以“線上線下實時聯動、需求供給無縫對接”為居家養老服務建設目標[25]，構建面向居家養老領域的物聯網系統與大數據平臺，為老年人及其家庭提供快捷便利的居家養老服務。

第二，為服務機構提供交流的平臺。在南京市民政局的指導下，南京市成立了居家養老服務協會，為服務機構提供資源整合、信息溝通與業務培訓的綜合性平臺，充分發揮“政府+協會+服務機構”三方聯動協作管理優勢。南京市居家養老服務協會定期面對服務機構開展專業培訓，旨在提高服務機構的為老服務能力，促使居家養老服務進一步規范化、制度化。此外，南京市居家養老服務協會通過開展理論研究，總結并推廣國內外養老服務事業發展的成功經驗，為服務機構之間的交流合作提供平臺，促進服務供給主體之間的橫向聯通。

(四)及時透明的監督評估機制

在居家養老服務供給過程中，南京市從服務開展前的標準制定、服務開展過程中的質量監管、服務開展后的第三方評估著手，采取多種方式加強監督、有效評估，保障服務質量。

南京市政府制定標準化的評估細則和服務流程，嚴格評估購買服務的對象，為高齡老年人、失能、半失能老年人等購買兜底式居家養老服務，并按照評定標準和服務標準挑選提供居家養老服務的機構。

南京市政府指導成立了“南京市養老服務質量指導中心”，并以市民卡為載體建立統一的刷卡服務平臺。指導中心和刷卡服務平臺利用大數據技術實時監管養老補助金的發放和老年人接受居家養老服務的情況，實現了跨區域、跨部門的居家養老服務資源的整合。養老服務質量指導中心同時具備綜合指導功能，負責養老質量的監管和評估，提高了居家養老服務運行和監管體系的透明公開程度，進一步保障了居家養老服務供給質量。

政府定期組織養老領域相關專家，并委托第三方評估機構，按照考核標準，評定居家養老服務機構服務人員的專業性、設備齊全性和服務質量等，并將評估結果作為政府是否提供補貼以及補貼多少的關鍵參考指標。

在人口老齡化程度持續加深的背景下，南京建立居家養老服務供給機制，適時適地運用養老服務綜合信息平臺，實現居家養老政策的咨詢、居家養老服務的轉介、跟蹤、監管與評估一體化發展，在一定程度上整合了政府、社會及家庭的養老資源，提高了居家養老服務供給的智能性與靈活性。

三、南京居家養老服務供給存在的問題

(一)供給評價

1.數據來源

本研究基于“南京市居家養老服務需求與利用調查”，課題組于2021年6月、7月對南京市鼓樓區、秦淮區、棲霞區、江寧區和雨花臺區60歲及以上老年人和各區居家養老服務中心進行了調查，采用隨機抽樣的方法，共收集問卷1 007份，其中有效問卷977份，問卷回收有效率為97%。課題組調查了南京市相關老年人的基本信息及居家養老服務的利用情況，并對老人們的居家養老服務滿意度和不滿意原因進行描述性統計分析，從而得知南京市居家養老服務供給中存在的問題。參與調查的老年人中，男性占比41.9%，女性占比58.1%；共有343位60～69歲的低齡老人，占比35.1%，70～79歲的老人388人，占比39.7%，80歲以上的高齡老人246人，占比25.2%，被調查者基本情況見表1。

表1 被調查者的基本信息

2.南京市老年人居家養老服務滿意度

研究結果顯示，參與調查的老年人中有15.1%的人對南京市居家養老服務非常滿意，有48.6%的老年人比較滿意，兩項之和超過總樣本人數的63.7%，有16.6%、15.9%、16.6%的老年人分別持“一般”“比較不滿意”“很不滿意”的態度，還有0.9%的老年人不清楚或是沒用過居家養老服務(見表2)。總體來說，大部分老年人對南京市居家養老服務滿意，表明南京市居家養老服務初具成效，然而仍有部分老年人持不滿意的態度，說明南京市居家養老服務也存在需要提升的空間。

表2 南京市老年人居家養老服務滿意度

3.南京市老年人對居家養老服務感到不滿意的原因

進一步分析發現，35%的南京老年人認為居家養老服務品類太少，18%的老年人認為服務內容不專業，17%的老年人認為服務價格高，16%的老年人認為服務不及時，4%的老年人覺得服務態度不好，還有10%的老年人因其他原因感到不滿意。

可見目前居家養老服務種類不夠豐富是老人們對南京市居家養老服務不滿的主要因素。傳統的日間照料、專業護理、醫療保健等服務不能滿足老年人逐漸多樣化的需求，居家養老服務的內容需要拓展和充實。服務專業性欠缺也是制約居家養老服務發展的重要原因。調查組發現，南京市某服務對象達300位老人的居家養老服務中心只有一兩位專職社會工作者，專業性人才緊缺，工作中難免力不從心，直接影響服務質量。此外，部分老年人收入水平較低，不愿意購買高質量的居家養老服務，而基礎性居家養老服務又不能滿足其需求。

(二)問題形成原因分析

南京市政府高度關注居家養老服務，構建起“需求收集→決策形成→服務供給→監督評估”的居家養老服務供給機制并取得了初步成效，然而仍有問題存在，問題形成原因有以下幾點：

1.政府管理存在“越位”行為

元治理理論強調政府在承擔主體責任的前提下應充分發揮其他主體的參與作用，政府應將居家養老服務的相關具體職能讓渡給居家養老服務機構。調查組在調研走訪過程中發現，南京市絕大多數居家養老服務機構都依靠政府出資設立，通常按照政府“上傳下達”的指令開展居家養老服務，居家養老服務機構缺乏自主決策權，難以實現獨立自主經營。此外，由于居家養老服務屬于公共服務，盈利性不強，服務機構自我造血能力較弱，內生動力不足。政府管理“越位”導致政府與服務機構之間難以實現平等協作，居家養老服務機構自治能力不足，限制了多元供給主體協作功能的發揮。

2.基于需求的精準化供給水平有待提升

政府制定完善的政策與規劃后，要求各居家養老服務機構按照要求開展居家養老服務。然而，部分居家養老服務機構的服務內容存在明顯的泛化現象，即理論與現實嚴重脫節。盡管各居家養老機構設計了多元化、多品種的服務內容，但在實際運營過程中，部分居家養老機構出于節約成本等原因僅提供政府指定購買的服務或僅對老年人進行基本的日常照料，沒有根據老年人的異質性特征開展有針對性的服務，難以有效滿足老年人的個性化居家養老服務需求，無法實現居家養老服務的精準化供給。

此外，居家養老服務供給主體的利益取向并不一致，政府未能發揮好協調功能，造成各主體之間缺乏有效溝通交流，降低了服務傳遞效度。

3.居家養老服務隊伍專業化程度有待提高

居家養老服務隊伍的專業化程度是服務質量的關鍵影響因素，目前來看，南京市居家養老服務隊伍的建設有待加強。南京市3A級和4A級居家養老服務中心僅配備1～2名專職社會工作者，5A級居家養老服務中心配備3名以上專職社會工作者，居家養老服務中心服務對象眾多，專業社會工作者配備不足。此外，服務人員的薪資水平較低、福利待遇一般，人員流動性大，導致居家養老服務人員隊伍難以發展壯大。調研過程中發現，提供居家養老服務的志愿者水平參差不齊，志愿者隊伍通常由本社區年齡偏大的居民、大學生志愿者等臨時召集的人員組成，志愿者僅在提供服務前接受簡單的培訓，服務質量難以保證。

4.市場服務主體活躍度不足，社會化參與不夠

當前南京市針對居家養老服務市場的相關法律配套尚不健全，市場準入機制不成熟。此外，市場逐利性強，而居家養老服務所獲得的經濟效益較低。部分相關企業的社會責任意識不強，較少參與到公共服務領域中，導致居家養老服務社會化參與不夠，市場潛力得不到充分挖掘。調研中發現，部分居家養老服務機構容易陷入運營困境，甚至難以維持日常開支，甚至給人以“純公益性”的刻板印象，阻滯了社會資本投入居家養老服務。

四、基于元治理理論的南京市居家養老服務供給優化路徑

在元治理理論邏輯下，不僅要強調政府主體的“元治理”功能，還要保證多元供給主體的有效“自治”。因此在居家養老服務供給過程中，政府應扮演“元治理者”的角色，從“政府主導”向強化“政府引導與多元參與并重”發展，推動多元主體協調合作，保障居家養老服務的高質量供給。

(一)政府角色的科學定位：引導、整合、兜底與監管。在居家養老服務中，需要明確政府引導性、整合性、兜底性、監督性的角色定位，保障基本公共服務的有效提供，引導與監督市場、鼓勵社會組織與家庭、個人積極發揮作用，促進不同層面的養老服務需求和供給有效匹配。我國當前的社區居家養老服務供給中，政府處于絕對的主導地位，政府供給(政策、制度、資金等)起到了主導作用。但是，政府的職能定位應該是“掌舵”，而不是“劃槳”。我國各級政府是最重要的治理主體，是多元治理主體的核心(引導者和協調者)，這就要求政府必須扮演好三個角色：一是政策與制度的制定者。政府是居家養老服務體系的重要參與者，其職責既包括政策的制定與監管，也包括事業發展規劃、產業規劃、專業人才培養規劃及提供資金保障，還包括打通數據壁壘，建立大數據信息平臺，促進居家養老服務精準化供給等。二是政策執行的監管者，包括對民營機構、非營利機構養老服務質量的評估、助餐中心飲食安全的檢查、養老機構補貼申請的受理等，保障政策落實到位。三是兜底保障的直接供給者。政府雖在居家養老服務提供方面鼓勵市場競爭，但是“三無老人”“低收入老人”等特殊群體一般收入有限，難以從相關市場中購買服務，政府必須兜底，直接生產和提供相關服務。

對于基本的公共養老服務，政府的責任不可推卸，應積極創造條件，穩步降低準入門檻，從高齡特困老人發展到中齡特困老人，進而發展到所有特困老人；從特困老人發展到絕大多數老人，進而發展到所有需要服務的老人[26]。與此同時，對于老人的個性化需求，政府要出臺政策，合理引導，規范市場秩序，監督相關機構合理收費。只有將無償、低償、有償服務項目結合起來，才能保障公平、提高效率，才能夠更好地滿足老年人多樣化、多層次的居家養老需求。

(二)有效發揮市場的主體作用。在居家養老服務資源配置過程中，市場應該起決定性作用。居家養老服務供給形式應該是多樣的，可通過政府購買服務、財政補貼的方式推動居家養老服務市場的拓展，還可以通過激勵社會資金，采取參股、獨資、合資、聯營、合作等方式推動相關市場發展、擴展居家養老服務供給形式、創新和豐富服務項目和內容。一方面老人能夠按需求和條件選擇居家養老服務，另一方面市場能以較高的敏銳度和服務效率滿足越來越多樣化的居家養老服務需求。

(三)政府市場良性互動：構建扁平化協調機制。要滿足老年人多元化、多層次的居家養老服務需求，需要政府和市場良性互動，構建以居家養老服務組織為協調中心的“扁平化”的運作機制(見圖1)。在街道層級建立專業化、綜合性的社區居家養老服務中心，作為街道范圍內社區居家養老服務的管理中心和資源整合中心，通過線上線下相結合的方式，為老年人提供多元化、多層次的居家養老服務。政府與專業化綜合性社區居家養老服務組織是合作與服務關系。在政府購買的免費居家養老服務中，由政府與服務機構簽訂協議；在政府補助的居家養老服務中，政府還要對社區居家養老服務組織的服務質量實施動態監測和綜合監管，建立“凡補必評、凡用必評、凡評必果”的居家養老服務評估機制，加強過程監管；在市場供給為主的互動模式中，政府則要營造公平競爭的市場環境，維護良好的市場秩序。

圖1 社區居家養老服務供給主體互動模式優化

(四)老人及家庭：需求表達與主體作用。各類制度安排、機制設計下的居家養老服務供給都要基于老人自身的意愿、偏好與家庭支持程度，因此老人自身與家庭的參與必不可少。應鼓勵老年人主動關心了解和積極接受各類居家養老服務并提出建議。從老人自身與家庭做起，努力推動居家養老服務供給與需求相結合。此外，應積極優化老年人的信息獲取渠道和養老服務參與機制。通過信息公開使得老年人能夠充分了解各類養老服務的內容、價格、質量，并給予老年人積極參與、表達意愿的機會，凸顯老年人的主體地位。讓老年人作為居家養老服務的享有者、參與者、監督者，具備知情權、參與權、建議權、決策權和評價權。

(五)社會組織與志愿者：積極發揮好補充作用。依據元治理理論與福利多元主義理論相關觀點，政府需注重分權和擴大社會參與。前者指政府需轉移部分公共服務行政權力至地方和社區組織，也能把某些服務的供給從公共部門轉至私人部門；后者指政府要促進多元主體加入公共服務供給和規劃，這些多元主體包括非營利組織、服務消費者等。多主體參與的模式有助于促進政企、政事分離，更好地發揮政府宏觀調控職能；有助于社會公益組織發展，推動居家養老服務產業化和專業化；有助于更好地滿足老年人多樣化的居家養老需求，提高服務的質量和老人的滿意度。非營利組織相比于市場組織，不以盈利為目標，更關注服務質量本身；相比于政府機構，非營利組織更靈活、具備更專業的知識，它們參與到居家養老服務的供給中，能夠起到補充作用。當然，非營利組織積極介入的前提是其發展較為成熟，得到了廣泛的社會認同。