農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)

《關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》通過

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地制度、增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入的重要途徑，也是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展、促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的重要抓手。長期以來，我國實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元建設(shè)用地市場體系，集體建設(shè)用地必須征收為國有后才能入市開發(fā)使用，導(dǎo)致“同地不同價(jià)”，集體建設(shè)用地的價(jià)值得不到充分顯現(xiàn)，也影響了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

9 月6 日，中央全面深化改革委員會第二十七次會議審議通過了《關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》。會議強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市要堅(jiān)持同地同權(quán)同責(zé)，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

什么是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)、商業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是農(nóng)村集體建設(shè)用地中的一類，其他兩類為宅基地和公益性公共設(shè)施用地。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是指土地在市場上流轉(zhuǎn)，具體包括轉(zhuǎn)讓、出租和入股等方式，實(shí)質(zhì)是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)在市場上優(yōu)化配置過程。

看點(diǎn)

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市條件

根據(jù)新《土地管理法》第二十三條、第五十九條及第六十三條第一款和第二款的相關(guān)規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合以下條件：

1 入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，規(guī)劃用途應(yīng)當(dāng)為工業(yè)或者商業(yè)等經(jīng)營性用途。

2 入市前集體經(jīng)營性建設(shè)用地必須要經(jīng)過依法登記。

3 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市應(yīng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。

4 入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)已在土地利用年度計(jì)劃中作出安排。

除了上述四項(xiàng)條件外，實(shí)踐中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市通常還存在著其他限定性條件，比如，未被司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)依法裁定、決定查封或以其他形式限制土地權(quán)利，以及符合產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保要求等。

看點(diǎn)

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的方式

集體經(jīng)營性建設(shè)用地可按出讓、出租、作價(jià)出資（入股）等有償使用方式入市，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租、作價(jià)出資（入股）應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況確定出讓（出租，作價(jià)出資）年限，但最高年限參照同類同用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行。

商業(yè)等服務(wù)用地不超過40年；

工業(yè)用地不超過50年；

公共管理與公共服務(wù)或其他用地50年。

看點(diǎn)

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市程序

入市實(shí)施主體

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體為代表其所有權(quán)的農(nóng)民集體，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)。

分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)，屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)；也可以探索由代表其所有權(quán)的農(nóng)民集體委托授權(quán)的具有市場法人資格的土地股份合作社、土地專營公司等作為入市實(shí)施主體，代表集體行使所有權(quán)。

出讓底價(jià)

根據(jù)各試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐情況，通常情況下，試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定出讓底價(jià)不得低于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地（或出讓地塊所在地區(qū)）基準(zhǔn)地價(jià)的一定比例（比如70%），或者同時(shí)規(guī)定出讓底價(jià)不得低于國家規(guī)定的相應(yīng)國有建設(shè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

入市方案

包含入市宗地位置、面積、權(quán)屬、土地用途、建設(shè)規(guī)模、土地使用條件、使用年限、土地評估價(jià)格、入市方式〔出讓、租賃或作價(jià)出資（入股）〕、入市交易方式（招標(biāo)、拍賣、掛牌或協(xié)議）、競買要求及用地監(jiān)管等內(nèi)容。

進(jìn)入公共資源交易平臺交易

集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入公共資源交易平臺交易時(shí)，通常由入市實(shí)施主體與公共資源交易中心或區(qū)（縣、地級市）自然資源主管部門簽訂委托書，委托代理入市交易等有關(guān)事項(xiàng)。

土地增值收益調(diào)節(jié)金

指農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市環(huán)節(jié)入市收入扣除取得成本和土地開發(fā)支出后的凈收益，以及再轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的再轉(zhuǎn)讓收入扣除取得成本和土地開發(fā)支出后的凈收益。

拓展閱讀

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市歷程

嚴(yán)格控制階段：

改革開放至20世紀(jì)90年代末

1992 年《關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問題的通知》：集體所有土地不得直接出讓；

1998 年修訂《土地管理法》：嚴(yán)禁農(nóng)村集體土地用于任何非農(nóng)建設(shè)；

1999 年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》：嚴(yán)禁城市居民在農(nóng)村建設(shè)及購買住宅；

總之，政府明確不允許農(nóng)村集體建設(shè)用地入市交易。

探索階段：

21世紀(jì)初至2008年

2004 年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”，允許一部分符合規(guī)劃的農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場的新規(guī)定。隨后，國土資源部發(fā)布了“增減掛鉤”政策。

這一時(shí)期工業(yè)化與城鎮(zhèn)化對土地的需求快速上升，中央也開始在部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)推進(jìn)，部分地區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地管理制度改革創(chuàng)新取得了積極進(jìn)展。

逐步開放階段：

2008年至2013年

2008年，黨的十七屆三中全會《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》首次提出建立“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的改革目標(biāo)，逐步建立讓集體土地與國有土地享有平等權(quán)益等新政策。

2009年，《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地的確權(quán)登記和城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的逐步建立。

2013年，黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”。這是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易的先決條件，是促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力舉措。此階段的地方實(shí)踐更多，改革力度也更大。

全面深化階段：

2014年至2017年

2014年1月19日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》指出，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度，要求有關(guān)部門出臺更為具體的政策法規(guī)和方案推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地上市。

2014年12月31日，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，決定在全國選取30左右縣（市）行政區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)。

2015 年2 月25 日，出臺《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》。這一階段中央在全國范圍內(nèi)選取試點(diǎn)區(qū)域，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地上市在全國鋪開奠定基礎(chǔ)。

立法開放階段：

2018年至今

2018 年12 月25 日，《土地管理法》修正草案第一次提請全國人大常委會會議審議，標(biāo)志著集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市首度由試點(diǎn)進(jìn)入立法程序。刪去了現(xiàn)行《土地管理法》關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定；對土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。

2019年6月25日，《土地管理法》修正案草案提交十三屆全國人大常委會第十一次會議二次審議。

2020 年1 月1 日，新修改的《土地管理法》刪除了原法第43 條關(guān)于“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規(guī)定，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或者村民代表同意者的條件下，可通過出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人直接使用。同時(shí)，使用者取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)后，還可以轉(zhuǎn)讓、互換或者抵押。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部二級巡視員秦中春

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，給土地資源的合理開發(fā)利用多了一個(gè)渠道和選擇方式，有利于盤活和用好農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，只局限于經(jīng)營性建設(shè)用地，并非完全意義上的農(nóng)村土地入市改革。而且集體建設(shè)用地范圍比較有限，跟國有土地還是有很大差別，在融資時(shí)銀行不一定認(rèn)可它。下一步，還要根據(jù)各地的不同情況，從當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要出發(fā)，因地制宜制定相應(yīng)改革措施，穩(wěn)妥推進(jìn)。在規(guī)劃開發(fā)過程中應(yīng)把握好幾個(gè)度：一是要有完整系統(tǒng)的管理規(guī)定，嚴(yán)格守好土地使用紅線。二是不能投機(jī)取巧、打擦邊球。三是要在現(xiàn)有試點(diǎn)的基礎(chǔ)上做好仔細(xì)調(diào)研分析，在更高的要求上做好規(guī)劃。

國土資源部土地爭議調(diào)處事務(wù)中心主任孫英輝

同地同權(quán)同價(jià)解決了“要不要”的問題，更要依法實(shí)踐。要解放思想，頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐相結(jié)合，賦權(quán)于民，以平等的產(chǎn)權(quán)、同等的收益為基礎(chǔ)，從農(nóng)村突破，向城鄉(xiāng)一體化總目標(biāo)邁進(jìn)。

清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院學(xué)術(shù)委員會副主任蔡繼明

目前，農(nóng)村常住人口不足城鎮(zhèn)常住人口的三分之二，但農(nóng)村存量集體建設(shè)用地約19萬平方公里，相當(dāng)于城鎮(zhèn)建設(shè)用地兩倍以上，其中70%以上是宅基地，相當(dāng)一部分處在閑置或粗放低效使用狀態(tài)，當(dāng)務(wù)之急是加快土地資源配置市場化步伐，放寬“農(nóng)地入市”的限制，有利于增加城市居住建設(shè)用地的有效供給，優(yōu)化城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（本組內(nèi)容由本刊編輯綜合整理）