數字時代馬克斯·韋伯科層制結構在文書檔案工作中的重新發現

唐 啟/上海大學文化遺產與信息管理學院

任 越/黑龍江大學信息管理學院

文檔工作是組織機構得以平穩有序運行，并實現其職能和目的的重要物質媒介。馬克斯·韋伯的科層制作為社會組織存在的理論基礎，也客觀決定著組織文書檔案工作的運轉邏輯。筆者從唯物主義視角探求并揭示文檔工作得以運轉的組織管理基礎，分析科層制及其運行在科層制下的文檔管理制度，并對接闡釋二者之間的決定關系，最后分析數字技術背景下基于科層制理論的文檔工作改進策略。由此促進組織的有序運轉及文書檔案工作的健康發展，實現在認知文檔工作外在形態，即在描述其實然的基礎上，探索并解釋其得以運轉的內在機理，即揭示其應然的目的。

1 理論基礎：馬克斯·韋伯科層制的含義及特征

科層制（Bureaucracy）也稱官僚制，由德國著名社會學家馬克斯·韋伯（Max Weber）在20世紀初提出[1]。概括來說，科層制是一種廣泛應用于現代組織機構的運轉原則，這種制度可以形象化地形容為一個橫向分科（部）、縱向分層、上小下大的金字塔型結構。該結構集權于金字塔的頂端，頂端的決策以正式文件的形式向下逐級傳遞，并逐級分工執行。橫向與縱向的切割在分工的同時構成一個有機整體，并以非人格化的法治精神為運轉動力。

科層制具有如下四大特征。第一，橫向分科。科層制的一個典型特征就是依賴于組織的合理分工，分工的這一概念早在亞當·斯密的《國富論》[2]中就已提出，馬克斯·韋伯所構建的科層制理論框架同樣依賴于因生產發展、社會分化而必然形成的社會分工。科層制構建起了順應組織實踐發展的分工體系（分部），從而在追求組織運轉效率的同時更好實現組織目標。第二，縱向分層。科層制的層次劃分不是一個上下等寬的組織結構，而是一個基于集權—統一的、上小下大的金字塔型的、基于命令—服從的組織架構。科層制中的層級制不同于對人身等級的設定，它是一種針對組織成員的職權、技能等而進行的層次化、等級化劃分，其根本目的是通過對組織層級的設定而維護組織秩序、合理配置資源，更好地實現其職能目標。第三，文件銜接。韋伯認定組織的合法權威有三個來源，即習俗慣例、個人魅力及法律理性，三種合法權威分別對應著三種組織形態，即傳統組織、個人崇拜組織和官僚組織（科層組織）[3]。對合法性的崇拜是科層制的靈魂，而法律理性則是建立在剝離情感的客觀基礎之上的。因而，官僚體系的信息傳達與組織運轉，是建立在剝離情感的客觀載體文書[4]之上的，以維護組織運轉及社會治理的理性化。第四，非人格化。非人格化[5]（Non Personality）是“非主觀化”“非隨意化”之意，并不是“非人性化”。相反，在本質上，非人格化與人性化是內在統一的。人性化體現的是價值理性，而非人格化作為工具理性，強調的是為實現人性化的最終目標而關注人事制度、行政制度、嚴格的組織運轉規則及操作流程等，其體現的仍為價值理性本身。

2 理論應用：科層制與文書檔案工作的對接分析

科層制作為普遍應用于各種社會組織及結構中的一種架構模式，其非人格化要求組織的一切運轉都要圍繞非人格化的文書、檔案這一客觀載體而展開，即檔案反映了權力的建構[6]。因而，建立在科層制基礎之上的文書檔案工作，在體制、制度、原則等諸多方面，都與科層制的理論邏輯環環相扣。筆者從宏觀、中觀、微觀三個視域，將科層制對文檔工作的管理體制、行文制度、工作原則的客觀規定進行了理論剖析。

2.1 宏觀層面：科層制與“條塊分割”的檔案管理體制

從縱向來看，某一職能或某個區域存在著貫穿科層制結構的自上而下的“條”，在這一條的頂端可以有貫穿這一職能領域的不同層次的指揮權力，即領導權力或指導權力，從而使得該領域中的決策可以被逐級傳遞、層層執行。從橫向來看，依據不同的職能領域或地域，同一級的權力體系被切割分化，再結合不同層次的權力劃分，從而形成了“塊”狀的單位結構。每一個條狀結構越趨近底座則越細化出更小的塊狀單元，這種條塊分割的管理體制也廣泛應用于各種組織及系統中。

2.1.1 以層級劃分的“條”

在信息技術快速發展的當下，我國檔案管理體制仍然遵循著“條塊分割”的基本形態，這一形態受制于韋伯所描述的科層制組織結構，也可以說是受制于人類社會中組織運轉、社會管理的客觀規律。2021年起施行的新修訂《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）總則第四條中就重申我國檔案工作實行分級管理的原則[7]，即設置五級檔案管理機構：在中央一級、省區市一級、市一級、區縣一級，設置檔案主管部門（此前稱檔案行政管理部門），對同級檔案工作進行監督、檢查、指導[8]；鄉鎮一級指定人員負責本機關內的檔案工作（基層群眾性自治組織一級檔案移交至鄉鎮一級代為管理）。以上可稱為在縱向分層、層級節制的科層制模式下所形成的我國檔案管理體制五級劃分，即“中央—省—市—區縣—鄉鎮”的條狀格局。

2.1.2 以區域劃分的“塊”

國家統計局的最新數據顯示，截至2020年，我國現有31個省級行政單位（不含港澳臺），地級市（含省會）共計293個，縣級區劃（縣、市、區）共計2851個，鄉鎮級區劃共計38741個[9]。《檔案法》第二章第八條第二款規定了縣級以上地方檔案主管部門，主管本行政區域內的檔案工作[10]。在五級檔案管理層次中，不同層次內不同行政區劃橫向切割，連同縱向分層，將我國檔案管理體制劃分為在不同層級有著不同區劃大小的，各自獨立又互相嵌套、彼此聯系的塊。這就是在韋伯的科層制體制框架下分區域管理（分科）、分級管理（分層）劃分下的檔案事業管理體制的“條塊分割”。

2.2 中觀層面：科層制與“上下平行”的文書分類制度

一個科層制的組織中及組織與組織之間的公務活動，都是以非人格化的正式文件為交流媒介的。因而，科層制的架構模式決定了文件在信息傳遞、組織管理、社會治理中的重要地位。受科層制結構中科與層的客觀劃分，以及文件因信息傳遞的基本作用而具有的在空間中的必要流動性，形成了三種文書基本流動方向，即不跨越科但跨越層、不跨越層但跨越科和既跨越科也跨越層。

首先是文件在科層體系中的同一豎條上下傳遞，即文件傳遞方向不跨越科但跨越層。這種情況又分為兩種情況：其一是自下而上的垂直文書傳遞方向，即向自己的領導機關或指導機關（上級機關、上級業務部門）行文的行文邏輯，這種情況的文種屬于上行文的范疇；其二則是自上而下的垂直文書傳遞方向，即向自己的被領導、被指導機關（下級機關、下級業務部門）行文的行文邏輯，這種情況則適用于下行文文種。

其次是文件在科層體系中的同一層級橫向傳遞，即文件傳遞方向沒有跨越層但跨越了科。文件在同一權力級別和層次或是具有相同領導機關的層次中橫向傳遞，溝通的是同級機關，適用平行文。

最后是文件在科層體系中的不同科層斜向傳遞，即文件在沒有科層限制的空間傳遞。文件的來往機關沒有隸屬關系，文件的傳遞方向及應用場景多樣，文件可能跨越不同管理系統的不同級機關，還可能是不同管理系統的同級機關，如政府部門與軍隊系統或與企事業單位的公文往來，同樣對應平行文文種。

2.3 微觀層面：科層制與“分工規范”的文檔工作原則

2.3.1 科層體系的分科邏輯與法律理性決定了文件的文種分別及法律效力

科層制的結構體系注重效率及工具理性[11]，作為客觀依托、法理依托的文件成為科層體系中公務往來的交流媒介。一方面，因為科層制以分工為一項基本原則，并且文件存在于各個分工領域的每一個方面，為適用于不同場景、不同情況、不同內容，文件也隨科層體系的分工（分科）而產生了“分工”。中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《黨政機關公文處理工作條例》規定了15種法定文書：決議、決定、命令、公報、公告、通告、意見、通知、通報、報告、請示、批復、議案、函、紀要[12]，這些文書種類的劃分即反映了科層體系中各場景及職能的劃分。另一方面，科層制體系構造是一個崇尚法律理性、摒棄人治、以法理化規則為一切活動根本原則的組織架構。在此基礎之上，科層體系的法律理性[13]也決定了文書工作的法律理性，即文書種類以法定形式得以確立，文書工作的客觀載體文件也要作為組織活動、社會治理的原始記錄而具有法律效力。這種法律效力即是組織職權劃分、成員選拔、組織運作、功能發揮的法理化內在要求，并且以文件添加生效標志加蓋公章的外在形式得以確認。

2.3.2 文檔工作的流程是科層制體系分工化及理性化的集中反映

《黨政機關公文處理工作條例》規定了文書工作包括收文辦理、發文辦理及整理歸檔[14]，這種文檔工作作為科層組織工作的一部分，同樣遵從著法律理性，以法理的形式對各個環節加以規范。而收文處理程序如簽收、初審、登記、附單、擬辦、批辦、分送、承辦、注辦等環節，以及發文處理程序如交擬、擬稿、核稿、簽發、復核、排版、校對、印刷、用印、核發、登記、裝封、傳遞、注發等環節，本身也是科層制組織結構劃分職能后，文書部門進行職能再劃分而形成的文書工作分工單元，并且這些工作環節都在各種審批單、登記單、處理單等的法理約束下進行。

3 理論修正：數字時代文書檔案工作中科層制的重新發現

對于人類創造的技術是否正如馬克思在1844年所說的那樣造成“物的世界的增值與人的世界的貶值”[15]，有學者提出技術二重性概念，將技術理解為“既可賦能，也能制約”[16]的結構，因而公共管理領域學者將科層制在技術背景下的調整概括為“體制未變，形式改進”[17]。數字技術并未撼動科層制中職能部門的行政權力，政府信息平臺等集成工具的設立，變革的是信息服務形式而非政府管理架構。但即便如此，探究數字技術賦能與制約背景下，基于科層制理論的文書檔案工作的改進策略仍具有現實意義。

3.1 橫向融合：專業分工與宏觀統籌文檔工作的橫向改進

科層制是一個建立在專業化分工基礎之上的架構體系，專業化的分工順應了組織日漸復雜與龐大的趨勢同時，也滿足了社會治理的復雜需要。然而事物的發展是過猶不及的，過分強調分工的弊端就使各司其職淪為各自為政，客觀上破壞了組織工作及社會治理的整體性，忽視了整體效益的實現。2018年，國務院開始了其歷史上的第八次機構改革[18]，此次機構改革在機構職能分工的基礎之上兼具宏觀統籌的視野，避免了分工及其細化下職能交叉、政出多門、多頭管理的問題。

3.1.1 在文檔統籌方面

文檔統籌的實踐源于1934年國民政府時期的“行政效率運動”。“文書檔案連鎖法”就是在調整科層制行政結構的背景下，通過調整科層結構中上傳下達的溝通載體“文件”的組織形式，提高組織運行效率及行政效率。傳統的文書檔案工作注重立卷歸檔，對文書與檔案的界限進行清晰劃分，進而對文書工作及檔案工作的界限進行清晰劃分。而文檔統籌旨在協同文件與文件、文件與檔案、檔案與檔案之間的關系，通過簡化文檔工作流程以適應行政流程簡化的需要，因為在大數據時代，不同于傳統紙質文件的直線運動軌道，電子文件的運動軌跡具有曲線型、跳躍性等運動特點，并且文書與檔案、檔案與數據、數據信息與數據載體的實體界限也變得模糊。數字時代，“大文件”觀的概念即是在社會分工的基礎之上，考慮社會演進文書管理的客觀要求下形成的，檔案工作要對文件運動進行全程管理及前端控制，從源頭處保證電子文件的真實性、完整性及安全性，并及時對文件元數據即文件的背景信息進行邏輯歸檔，避免文檔工作各自為政。

3.1.2 在區域統籌方面

橫向融合的另一個顯著特征表現在區域統籌方面。數字時代，信息技術的進步大大提高了人與人、人與組織、組織與組織的溝通效率，豐富了溝通方式，使得溝通得以跨越原本難以跨越的信息屏障，突破原有溝通下存在的各種信息孤島、信息繭房。在信息技術快速發展的當下，各區域之間的協調與互通變得越來越容易，文書檔案作為各地社會治理活動的原始記錄，各地檔案館館藏各不相同。當前社會生活、學術研究等的需要以及對信息獲取效率的訴求，催生了館際間互聯互通的、可以跨平臺檢索的文檔信息檢索平臺，集成在政府信息平臺或檔案館信息平臺上。文檔管理區域統籌[19]，就是一個由“區域”向“國家”過度的研究視野，是一個區域一體化的發展模式，并表現為切割單元的減小和最小單元的增大，即是科層制文檔管理結構模糊“科”的界限而進行橫向融合的一種表現形式。

3.2 縱向簡化：層級壓縮與社會公眾利用導向的縱向改進

傳統的科層制結構是一個層級較多、自上而下的命令服從結構，而信息技術的發展同樣在縱向維度上改變了組織的文檔管理邏輯。其一，數字技術壓縮了傳統的科層制結構的科層數量，減少了縱向傳遞單元。其二，數字技術優化了傳統科層制結構中單一的信息傳遞方向，在自上而下命令服從的基礎以上，兼顧自下而上需求導向在組織管理及文檔工作中的積極作用。

3.2.1 信息技術進步與層級壓縮簡化

在信息技術快速發展、信息溝通工具不斷進步的當下，科層結構中信息傳遞的速度和精準度逐步提高，技術賦能下國家治理結構漸趨扁平，“省直管縣”體制改革[20]既簡化了科層數量、提高了頂層對整個科層組織的控制力，又進一步提高了國家的行政效率。科層制結構是一個縱向分層、文件銜接的組織架構，在數字技術對全社會組織架構和組織內部架構的影響下，層級壓縮的改變既表現在宏觀的社會治理結構層面，又表現在微觀的組織內部結構層面。文書檔案工作是整個組織得以運轉上傳下達、對外交流的重要媒介，文書檔案工作體制的改進與組織管理體制的改進亦步亦趨，組織管理的層級壓縮與簡化也必然導致文書檔案工作層級的壓縮與簡化。國家各級機關的文書檔案部門，作為國家治理記錄的產生與留存單位，也隨著國家治理結構的扁平而漸趨扁平，并進一步影響科層制下我國檔案管理體制的構成。

3.2.2 自上層級節制與自下需求導向

科層制的組織體系是一種基于命令—服從的層級節制管理體系。但一方面，現代社會信息激增，組織的決策風險越來越大，基于命令—服從的組織運轉機制的弊端在上級決策失誤時就會顯現；另一方面，在當下注重市場信息、注重社會需要、注重大眾積極性的價值導向下，科層制的組織體系越來越需要吸收底層信息，為決策的正確制定、組織目標的良好實現提供情報支撐。20世紀末西方新公共管理運動所提出的“顧客導向戰略”[21]，即是為彌補科層制弊端所提出的改進策略。2018年的檔案機構改革，是更好地貫徹落實《檔案法》中有關規定、不斷優化檔案館職能[22]的重要舉措。

4 結語

在當今數字技術快速發展的背景下，基于科層制的文書檔案管理結構必然會受到一定程度的沖擊和影響。但這也僅是影響而非顛覆，信息技術改變的是虛擬世界的文檔信息的存在狀態與溝通形式，信息背后的文檔機構設置則仍然與現實中國家治理機構的條塊劃分相統一。應從技術與制度的互構視角看待文書檔案科層制管理結構的調整與改進，進一步提升檔案管理體制的質量和效率，全力完善檔案治理體系，以檔案事業賦能國家治理體系與治理能力現代化，真正貫徹“為黨管檔、為國守史、為民服務”的檔案事業根本原則。