論先行付款制度及其在中國的設立
——以1999年《蒙特利爾公約》為參照

孟小樺

(蘭州大學 法學院，甘肅 蘭州 730000)

經過百余年的發展，航空運輸已逐漸成為當今主流的交通運輸方式之一，且具有不可替代的地位，但航空私法糾紛頻發則也隨之而來，尤其是發生在承運人與航空運輸消費者(即旅客)之間的糾紛。為了應對此類糾紛，國際社會制定了一系列國際航空私法公約，從1929年《統一國際航空運輸某些規則的公約》(即1929年《華沙公約》)及嗣后歷次修訂所形成的“華沙體系”，到1999年《統一國際航空運輸某些規則的公約》(即1999年《蒙特利爾公約》)，以期能夠統一解決國際航空運輸中承運人某些方面的責任。“現代國際私法規范充分體現對弱者權利的尊重，反映了現代國際私法立法蘊涵的人文關懷，展示了國際私法價值取向的高度文明性。”[1]綜觀上述國際航空私法公約，可以看出，其立法觀念正在從以保護承運人利益為主向以保護旅客利益為主逐漸轉變，而且存在進一步加強的趨勢，這與現代國際私法規范的立法蘊涵和價值取向一致。1999年《蒙特利爾公約》新創設的制度對這一立法觀念體現得尤為突出，其中就包括先行付款制度。該公約第28條規定：“因航空器事故造成旅客死亡或者傷害的，承運人應當在其國內法有如此要求的情況下，向有權索賠的自然人不遲延地先行付款，以應其迫切經濟需要。此種先行付款不構成對責任的承認，并可從承運人隨后作為損害賠償金支付的任何數額中抵消。”先行付款制度自問世以來就受到了國際社會的普遍稱贊。

當前，中國現行民航法律體系中尚未明確規定先行付款制度。中國作為1999年《蒙特利爾公約》的當事國，且在未將先行付款制度聲明保留的前提下，需要進一步思考如何將其納入國內法，使之成為民航法律體系的重要組成部分。但先行付款制度的現有規定較為籠統和抽象，實踐適用中可能會存在諸多困惑和模糊的地方。如果不正確理解先行付款制度的意涵，很可能使其淪為倡議性口號，最終導致該制度與設計的初衷和目的背道而馳。因此，有必要以1999年《蒙特利爾公約》為參照，在肯定先行付款制度價值的基礎上，追溯先行付款制度的沿革并借鑒域外經驗，深入探析先行付款制度中的重要問題，為該制度真正在中國落地，以及推進其與中國現行立法和已有制度的有效結合提供支持。

一、先行付款制度的價值與沿革

(一)先行付款制度的法理依據與價值內涵

1. 法理依據

保護弱者利益原則是先行付款制度的立法基礎。承運人和旅客在航空市場中的地位處于極不平等的事實狀態，決定了航空私法糾紛中的相對弱者理所應當是旅客。旅客作為弱者，其合法權益的保障往往會受到一定的影響和制約，如不強制加以干涉，很容易使承運人和旅客之間的法律關系有失公平。基于種種客觀原因，完全消除兩者之間的實力差距尚無法實現，但可以借助法律的力量來調和這種不對稱，即通過國際條約和國內立法對旅客利益予以傾斜或特殊保護；否則，因弱勢或不利地位所引起的不平等現象，不僅與法律的價值理念不符，也不利于航空運輸業的穩定和發展。換言之，法律在此不是維護形式正義，而是側重于對實質正義的維護[2]。國際社會已嘗試采取行動，努力肩負起保障旅客利益的使命，尤其是通過1999年《蒙特利爾公約》新設的先行付款等一系列制度力圖改變表面公平但實質不公的局面。先行付款制度正是建立在保護弱者利益原則的基礎之上的，且內含了該原則的基本精神和學理。

先行付款制度是保護弱者利益原則的具體體現。作為承運人和旅客雙方矛盾的“調和劑”，先行付款制度在一定程度上重新平衡了承運人與旅客之間的法律關系，賦予了作為弱者的旅客在某些情形下享有請求承運人經濟救濟的權利。通過對旅客利益的積極照顧，先行付款制度將保護弱者利益原則展現得淋漓盡致，為處于弱勢一方的旅客提供了法律上的特別保護，具有至關重要的理論意義。在航空運輸業蓬勃發展、人權觀念和公平理念日益興起的今天，先行付款制度所體現的不僅是國際社會對保護旅客利益的必要性的認可，也是其對保護弱者利益原則的持續關注。先行付款制度無疑是一項具有先進性和前瞻性的設計，其未來發揮出有利效果的空間相當可觀。

2. 價值內涵

先行付款制度具有現實的重要性。航空器事故的發生往往會帶來災難性的后果，即便是小事故，煩瑣復雜的調查和訴訟程序也會使得雙方責任認定的過程漫長且耗時費力。在這一過程中，承運人若再利用優勢地位對受害旅客及其家屬施加壓力，則可能會對他們造成二次傷害。可見，旅客及其家屬通常是航空器事故中最大的受害者，甚至可能會使那些本就不富裕的家庭雪上加霜，致使其生活更加窘困，迫切需要經濟上的援助。先行付款制度有助于維護受害者的利益，確保在航空器事故造成旅客傷亡后，受害旅客可以從承運人處獲得經濟上的救濟，以應其迫切經濟需要。即使在承運人對航空器事故不承擔任何法律責任的情況下，只要具備一定條件，也可履行這種人道性和援助性的先行付款。

先行付款制度具有鮮明的時代性。在航空運輸業處于早期萌芽階段的背景下，作為首次嘗試統一國際航空運輸中承運人責任的1929年《華沙公約》，其相關規定更傾向于保護發展尚未成熟的承運人，給承運人創造良好的發展環境和空間。隨著高新科技的躍遷、雄厚財力的融入和航空保險的成熟，航空運輸業的發展已然日新月異，1929年《華沙公約》的局限性亟須被修訂和改革，以適應新階段航空運輸業的發展要求。在歷經數次補充和調整后，1999年《蒙特利爾公約》即將完全替代傳統的“華沙體系”，成為現代化和一體化的全新公約。1999年《蒙特利爾公約》的立法觀念與1929年《華沙公約》形成了鮮明對比，前者更加側重于對旅客利益的保護。正如1999年《蒙特利爾公約》前言中所提到的：“認識到確保國際航空運輸消費者的利益的重要性。”①先行付款制度正是這一轉變的具體產物，是國際航空私法公約嬗變的發展成果，是統一承運人責任體制日益完備的重要標志，也吹響了航空運輸業向新階段奮進的號角，極具時代特征。

(二)先行付款制度的起源與發展

1. 于歐盟的起源

1997年10月9日，歐盟理事會頒布了2027/97號條例②，對“華沙體系”的具體適用作出部分調整，其理由主要有以下四點：一是有必要提高對涉及航空事故旅客的保護水平；二是對“華沙體系”的全面審查和修訂應盡早進行，以適應當今的社會經濟標準和維護航空運輸業的形象；三是鑒于國內航空運輸和國際航空運輸的差別基本消除，應適用相同的賠償責任；四是在區域范圍內實現承運人責任的協調，并為全球旅客保護水平的提高提供指導③。

其中，2027/97號條例第5條規定：“第一，歐洲共同體航空承運人應不遲延地，必須在有權索賠的自然人身份確定之日起15日內，根據其所遭遇的困難，按比例支付可能需要的先行付款，以應其迫切經濟需要；第二，在不影響上一條的情況下，如果旅客死亡，先行付款的數額不得少于每名旅客15 000特別提款權；第三，先行付款不構成對責任的承認，并可從歐洲共同體航空承運人隨后作為責任支付的任何數額中抵消，但不可退還，除非存在第3條第3款④規定的情形或者隨后證明損害是由接收先行付款人的過失造成或促成，或者接收先行付款的人無權獲得⑤。”該規定是歐盟對“華沙體系”眾多調整措施中的一項，也成為了1999年《蒙特利爾公約》先行付款制度的起源[3]。

隨著1999年《蒙特利爾公約》的簽署，2002年5月13日，歐洲議會和歐盟理事會發布了889/2002號條例⑥，作為對2027/97號條例的修訂，以使其與1999年《蒙特利爾公約》的相關規定保持一致。修訂后的2027/97號條例⑦也在第5條規定了先行付款制度，并將旅客死亡情形下先行付款的數額提高至16 000特別提款權，還對第3款中不可退還的例外規定作了修正，即除非存在1999年《蒙特利爾公約》第20條規定的情形或者接收先行付款的人無權獲得⑧。此外，修訂后的2027/97號條例的附件也明確指出，如果旅客死亡或受傷的，歐洲共同體航空承運人必須在有權索賠的自然人身份確定之日起15日內先行付款，以應其迫切經濟需要。其中，如果旅客死亡的，先行付款的數額不得少于16 000特別提款權⑨。

2. 于美國的發展

2005年9月29日，美國航空運輸協會(Air Transport Association of America，ATA)⑩向美國運輸部提出申請，請求以2005年《關于承運人對旅客責任的運輸和運價條件的實施條款協議》(Implementing Provisions Agreement to be Included in Conditions of Carriage and Tariffs Concerning Carrier Liability to Passengers，IPA)修訂1995年IPA的條款及其他協議。ATA請求修訂協議是為了與1999年《蒙特利爾公約》的責任條款保持一致；ATA還旨在使IPA符合歐盟相關條例所要求的賠償責任。2006年 6月5日，美國運輸部發布了2006- 6- 4號行政命令：《美國航空運輸協會關于國際航空承運人責任限額的協議》(Air Transport Association of America, Inc. Agreement Relating to International Air Carrier Liability Limits)，通過了2005年IPA。但隨后，ATA進一步修正2005年IPA，包括調整相關措辭及排版格式等，形成了2006年IPA。2006年10月26日，美國運輸部又發布2006-10-14號行政命令，通過了ATA所提出的2006年IPA。

與2005年IPA相同，2006年IPA明文規定了先行付款制度，即如果旅客死亡或受傷的，承運人應當作出其認為必要的先行付款，以應旅客的迫切經濟需要和解決旅客所遭遇的困難，具體如下：第一，除非對接收先行付款的人的身份存有爭議，否則承運人應不遲延地按照其自行酌定的數額向旅客作出一筆或多筆先行付款；如果旅客死亡的，先行付款的數額不得少于16 000特別提款權，且應支付給承運人自行酌定的有資格接收先行付款的旅客直系親屬的代表。第二，承運人先行付款，應作為其對1929年《華沙公約》或1999年《蒙特利爾公約》(以適用者為準)中責任的先行付款；先行付款不構成對責任的承認；先行付款應從代表旅客提出的任何索賠、和解或判決的支付中抵消或扣除。第三，承運人先行付款，不放棄其在1929年《華沙公約》或1999年《蒙特利爾公約》(以適用者為準)中針對代表旅客提出的任何索賠而可能享有的任何權利、抗辯或限制，而接收先行付款亦不構成任何人對任何索賠的放棄。第四，承運人先行付款，保留向其他任何人尋求責任分擔或追償的權利，且不應被視為承運人的自愿捐助或合約付款。第五，經證明承運人對旅客遭受的任何損害不負賠償責任的，或者經證明接收先行付款的人無權獲得的，或者經證明損害是由接收先行付款的人造成或促成的，則承運人可要求接收先行付款的人退還先行付款。這與修訂后的2027/97號條例之間既有聯系又有區別，可謂是先行付款制度的又一次發展。之后，2006年IPA雖又進行了修訂，但并未改變先行付款制度。

二、先行付款制度中的重要問題探析

(一)性質

先行付款制度創設了承運人和旅客之間新的權利義務關系。“法律義務是一般意義上的義務又稱第一性義務，而法律責任是一種特殊意義上的義務，亦即由于違反第一性義務而引起的第二性義務。”[4]對承運人來說，在具備先行付款條件時，先行付款制度就向其施加了第一性義務，在其應當先行付款而不履行時才會產生第二性義務。換言之，在法定情形下，承運人為先行付款屬于法律義務，應為而不為才需要承擔相應的法律責任。而對某些受害者來說，先行付款制度賦予了其法律權利，且這種法律權利屬于請求權。

除可與隨后的損害賠償金抵消或扣除外，先行付款制度的適用不會影響其他任何實體和程序，具有獨立性。首先，先行付款制度不構成對責任的承認。先行付款制度是承運人行使經濟救助的方式之一，而航空器事故的責任認定不會取決于是否適用了先行付款制度，即使適用了該制度也不會影響航空器事故的責任認定，即二者沒有必然聯系。這說明先行付款制度與責任認定相分離，是兩個沒有關聯的進程。其次，先行付款制度不會制約關于索賠的任何進展。正如2006年IPA所規定，先行付款制度不會導致承運人喪失應有的任何權利、抗辯和限制，也不會讓任何人失去進一步索賠的權利，同時承運人保留向其他任何人尋求責任分擔或追償的權利；否則，這將與先行付款制度的制定初衷大相徑庭，無法達至設立目的。當然，如果承運人先行付款，就應認為其履行了1999年《蒙特利爾公約》的先行付款制度，而非自愿捐助或合約付款。最后，先行付款制度有別于一般的援助性措施，與以往承運人和保險公司提供經濟援助的傳統行業慣例不同。這是基于先行付款制度的整體成立要件而得出的結論，尤其是應“迫切經濟需要”使其成為一種特殊的經濟援助制度。

(二)強制性

與1999年《蒙特利爾公約》中的部分強行性規范不同，先行付款制度只有在當事國的國內法有如此要求的情況下才適用，屬于任意性規范。換言之，雖然1999年《蒙特利爾公約》規定了先行付款制度，某國也是1999年《蒙特利爾公約》的當事國且未對其聲明保留，但先行付款制度并不必然出現在該國的國內法之中。如果某當事國的國內法沒有規定先行付款制度，所屬承運人就可自主決定是否給予傷亡旅客補償，即沒有法律上的作為義務。需要指出的是，此處所言國內法中的“國內”強調的是承運人國籍國的國內法，通常是指承運人經營注冊地或主要營業地所在的國家；而國內法中的“法”則強調的是承運人國籍國的強制性規范，不包括任意性規范[5]。

實際上，1999年《蒙特利爾公約》的先行付款制度對各當事國沒有任何約束力，更像是建議性或示范性條文以呼吁當事國采納，這種任意性規范只有在某當事國的國內法設立了先行付款制度時才會產生一定的強制性。正如在1999年《蒙特利爾公約》表決大會上通過的《最后文件》第2號決議所指出的，先行付款制度是敦促承運人(自愿)支付此類付款，并鼓勵各當事國在其國內法中采取適當措施，促使承運人實施此類行動[6]。各當事國真正掌握著是否在本國設立先行付款制度的決定權，當然也為其要求承運人先行付款提供了正當依據。但即使將先行付款制度納入國內法，各當事國對其強制性的態度仍然存在差別。修訂后的2027/97號條例中的先行付款制度具有強行法性質，帶有命令色彩地要求承運人履行；而2006年IPA在一定程度上將先行付款的必要性認定交由承運人，即承運人可自行酌定判斷，這相較于修訂后的2027/97號條例的規定明顯更加寬松。

總之，先行付款制度的強制性及其程度完全取決于各當事國，1999年《蒙特利爾公約》對此未作任何硬性要求。這不僅有利于1999年《蒙特利爾公約》的盡快推行生效，也照顧到了各當事國航空運輸業發展狀況的客觀差異，具有適用上的靈活性。對航空運輸業仍處于發展階段的當事國來說，任意性規范的先行付款制度給予了國內承運人一定的緩沖時間，避免國際社會過于激進的立法將各當事國航空運輸業的實力差距進一步拉大。但在未來，先行付款制度更應該成為強行性規范，以保證其在全球范圍內的有效實施。同時，在允許各當事國按照本國航空運輸業發展現狀靈活設計先行付款制度的基礎上，保證先行付款制度的實施效果，以免因相對強制性而導致其適用無力。

(三)適用情形

按照1999年《蒙特利爾公約》的規定，在航空器事故造成旅客死亡或受傷的情形下，先行付款制度才有可能被適用。但修訂后的2027/97號條例和2006年IPA中都刪去或省略了“航空器事故”這一原因事實，僅保留了“旅客死亡或受傷”的損害結果，而其中的因果關系就顯得模棱兩可。考慮到兩者都是對1999年《蒙特利爾公約》的具體展開，在同一框架內應當保持因果關系的一致性和統一性，否則將無限擴大先行付款制度的適用情形。即使如此，先行付款制度的適用情形也沒有一個清晰的范圍，只是排除了旅客因航空器事故遭受財產損失的情形。一般來說，旅客傷亡所帶來的損害相較于財產損失更需要先行付款制度的保護，前者的優先級當然高于后者。就目前情況而言，適用情形只包括因航空器事故造成旅客人身損害更具合理性，因為承運人和旅客之間的利益天平尚不能完全傾斜。隨著保護消費者利益的價值觀念進一步深化以及客觀環境的成熟，在未來，財產損失也可能納入先行付款制度的適用范圍。這從1952年《關于外國航空器對地(水)面上第三者造成損害的公約》(即1952年《羅馬公約》)的修訂就可推測出。在1952年《羅馬公約》修訂過程中，關于先行付款制度是否應包含財產損失，就存在兩種截然相反的觀點：一種觀點認為，應統一對待人身損害和財產損失，以便受害者的利益能盡快得到彌補和恢復；另一種與之相反的觀點認為，適用1999年《蒙特利爾公約》的事故案件中受害者名單是已知且確定的，而1952年《羅馬公約》中的事故則與之不同，這可能造成數百上千人傷亡，實行先行付款制度可能在個人索賠得到解決之前就耗盡了承運人的資金，而且出現欺詐和重復索賠的可能性也較大[7]。最終，2009年《關于航空器對第三方造成損害的賠償的公約》和《關于因涉及航空器的非法干擾行為而導致對第三方造成損害的賠償的公約》規定的先行付款制度已不再囿于人身損害。

此外，“航空器事故”的界定關乎著先行付款制度的具體適用。1999年《蒙特利爾公約》第17條第1款規定了“事故”中承運人對旅客傷亡的賠償責任，根據體系解釋，“航空器事故”理應與第17條第1款中的“事故”作相同理解，以免造成適用混亂，即對該公約第17條第1款“事故”的認定也應適用于第28條的“航空器事故”。如果兩者的解釋不一致，就可能出現某旅客的傷亡事故符合第17條第1款但不符合第28條的情形，導致該旅客遭受了人身損害卻不能請求適用先行付款制度，如在機場、候機大廳甚至在機場外發生的航空事故[8]。一方面，通過同一理解來認定“航空器事故”更為便捷，不僅節省精力，也有利于保持1999年《蒙特利爾公約》內部的邏輯性和體系性；另一方面，“航空器事故”的有限理解也是對適用情形的合理限制，避免因一切航空器事件造成旅客傷亡的損害都納入其中，因為保護旅客的利益并非一味加重承運人義務，甚至走向極端。

(四)例外情形

先行付款制度的例外情形主要包括兩種：一是請求權主體不適格，這將根本不具備適用先行付款制度的基本條件，即便已經適用也應溯及既往，自始至終不發生法律效力；二是承運人具有免責事由而不承擔旅客傷亡的法律責任。這兩種情形在不同階段被認定，會產生不同的效果：即便符合先行付款制度的適用情形，也可以阻卻先行付款制度的適用，或者承運人有權要求已接收先行付款的人退還先行付款。修訂后的2027/97號條例和2006年IPA也規定了這兩種情形，即“接收先行付款的人無權獲得”和“承運人免責”，且只是作為承運人有權要求退還先行付款的情形。可見，前者屬于絕對可要求退還情形，后者則屬于相對可要求退還情形，但如果這兩種情形在適用先行付款制度之前就被確認，承運人可能就無須先行付款了。

另外，為肯定在具有免責事由時承運人有權選擇是否要求退還先行付款，以及即使承運人需要承擔責任，也有權選擇是否讓先行付款與損害賠償金抵消或扣除，可以對先行付款作詳細區分以明確其在不同情形中所具有的功能。根據承運人最終是否需要承擔旅客傷亡的法律責任，先行付款可先分別識別為有責下的先行付款和無責下的先行付款。有責下的先行付款意味著承運人需要對旅客傷亡承擔相應的法律責任。需要指出的是，此處的法律責任不同于承運人不履行先行付款的法律責任。一般來說，承運人有權選擇是否將有責下的先行付款與損害賠償金抵消或扣除，進而有責下的先行付款又可再細分為不進行抵消(扣除)的先行付款和進行抵消(扣除)的先行付款。對于不進行抵消(扣除)的先行付款，其可被視為慰問金或資助金；對于進行抵消(扣除)的先行付款，就成為了損害賠償金的一部分。而無責下的先行付款意味著承運人最終不承擔旅客傷亡的法律責任，此種情形下承運人有權要求接收先行付款的人退還，因而可將無責下的先行付款再細分為不要求退還的先行付款和要求退還的先行付款。不要求退還的先行付款可理解成承運人為解決受害旅客經濟上的燃眉之急而實施的贈與，同樣被視為慰問金或資助金；對于要求退還的先行付款，若接收先行付款的人不退還或不當退還的，則可能構成不當得利。如果承運人需要承擔旅客傷亡的法律責任，但先行付款的數額大于最終的損害賠償金，那么超出部分就應識別為無責下的先行付款。

(五)請求權主體

1999年《蒙特利爾公約》規定的請求權主體須同時滿足“有權索賠的自然人”和“迫切經濟需要”這兩個要件。在航空器事故發生后，對于鑒別“有權索賠的自然人”和“迫切經濟需要”普遍存在著困惑，而且這也不是一項簡單的工作[9]。如何認定請求權主體直接關系到先行付款制度的適用對象，是先行付款制度得以實施的重要問題。

第一，“有權索賠的自然人”中“自然人”表明1999年《蒙特利爾公約》排除了法人和其他組織等非自然人成為請求權主體的可能性，而具體哪些人員“有權索賠”則由各當事國的國內法進行明確。例如，2006年IPA規定，如果旅客死亡的，承運人應支付給其自行酌定有資格接收先行付款的旅客的“直系親屬(Next of Kin)”的代表。按照受害者個體的不同情況，可對有權索賠的自然人作大致展開：如果某旅客因航空器事故而死亡，“有權索賠的自然人”應是該旅客的繼承人或近親屬；如果某旅客因航空器事故而受傷但未死亡，當該旅客仍是完全民事行為能力人時，“有權索賠的自然人”包括該旅客本人，以及經過該旅客授權的與其共同生活的人，或與其有撫養、贍養、撫養關系的人，或與其有其他利害關系的人；當該旅客已是限制民事行為能力人或無民事行為能力人時，“有權索賠的自然人”只能是該旅客的監護人或近親屬。

第二，“迫切經濟需要”無法由1999年《蒙特利爾公約》予以統一設定，是一個較為開放且模糊的標準。這一認定基礎關涉各當事國的經濟發展水平，而基于對現實的貧富差異的承認使得“迫切經濟需要”同樣只能由各當事國的國內法來規定。但可以肯定的是，各當事國依據自身經濟狀況來決定“迫切經濟需要”的認定標準不會過于苛刻。“迫切經濟需要”一般應理解為，如果不適用先行付款制度將嚴重影響“有權索賠的自然人”的生活或生產經營。同時“迫切經濟需要”無須是由航空器事故造成旅客傷亡所引起的，兩者可以沒有因果聯系。雖然1999年《蒙特利爾公約》秉持“恢復原狀”和“矯正正義”的理念規定，不得要求懲罰性、懲戒性或者任何其他非補償性的損害賠償，但先行付款制度與損害賠償無關，至多可與損害賠償金抵消或扣除，也就不受該規定的限制。因此，即使“有權索賠的自然人”在此之前就經濟困難而航空器事故的發生只是推波助瀾，也符合“迫切經濟需要”。這不僅省去了受害旅客必須提供存在因果聯系證據的義務，也有利于承運人盡快對符合條件的受害旅客實施經濟援助。而先行付款制度具有的例外情形，可以規避具有“迫切經濟需要”的不法分子為騙取錢財而濫用先行付款制度的情況。此外，“迫切經濟需要”是先行付款制度的標志性要件，暗含了其屬于一種非常態化的特殊經濟援助措施，這從修訂后的2027/97號條例和2006年IPA仍保留著“迫切經濟需要”也可以看出來。而在2013年韓國韓亞航空公司“7·6”墜機事件[10]和2014年馬來西亞航空公司MH370航班失聯事件[11]等航空器事故中，承運人向所有受害旅客及其家屬提供預付款的行為，并不屬于1999年《蒙特利爾公約》的先行付款，僅為常規的一般經濟援助。先行付款制度針對的請求權主體較為特別，而“迫切經濟需要”決定了絕非所有“有權索賠的自然人”都能夠請求適用。

(六)保障措施

1999年《蒙特利爾公約》沒有規定承運人對先行付款制度的違反或不作為的懲罰后果，缺少保障措施。但考慮到保障措施能夠最大限度地減少先行付款制度的實施風險，保證受害者可以得到切實的經濟救濟，各當事國國內法在規定先行付款制度時應同步配置保障措施。先行付款制度的保障措施主要包括規定履行期限、設置最低付款數額和明確法律責任等。

第一，對于履行期限，1999年《蒙特利爾公約》只是簡單地要求承運人“不遲延”地先行付款。“不遲延”的表述不僅說明了1999年《蒙特利爾公約》期望承運人盡快先行付款，與“迫切經濟需要”相照應，同樣給予了各當事國設置先行付款制度一定的伸縮空間，可以因地制宜。而其中的問題也顯而易見。雖然“不遲延”內含了承運人應善意而不帶惡意的先行付款，但實踐中站在不同的利益面會對其產生理解分歧：從理性上來說，承運人認為的“不遲延”可能是越久越好，而受害者認為的“不遲延”可能是越短越好。因此，將含混不清的“不遲延”具體化，賦予其現實意義十分必要。可行的方案就是劃定履行期限的時間段和起始點，要求承運人在履行期限內先行付款。這既能滿足雙方對于適用先行付款制度的正常期許，也能切實督促承運人盡快履行，及時保障受害旅客的利益。例如，修訂后的2027/97號條例規定，承運人必須在“有權索賠的自然人”身份確定之日起15日內先行付款。歐盟規定的先行付款履行期限就是時間段和起始點的結合，而時間段是15日、起始點是“有權索賠的自然人”身份確定之日。但考慮到先行付款制度的請求權主體仍須滿足“迫切經濟需要”這一要件，筆者認為，起始點精確為“請求權主體確定之日”更為合適。

第二，對于最低付款數額，1999年《蒙特利爾公約》沒有作出明文規定，不屬于先行付款制度的必然組成部分。但如果未規定承運人先行付款的最低付款數額，就易使受害旅客的經濟保障受到影響[12]。因此，各當事國有必要根據本國的實際情況和客觀條件，為先行付款制度設置最低付款數額。修訂后的2027/97號條例規定，先行付款的數額取決于“有權索賠的自然人”所遭遇的困難，而如果旅客死亡的，先行付款的數額不能少于16 000特別提款權。2006年IPA規定，先行付款的數額一般由承運人自行酌情決定，同樣只有旅客死亡才有16 000特別提款權的最低付款數額。可以看出，對于旅客死亡這種情形，先行付款普遍被要求有明確的最低數額；對于旅客受傷但沒有死亡的情形，先行付款的數額則無法一概而論。但無論旅客是否死亡，個案必然會有差異，主要表現在受害旅客所遭受損害和“迫切經濟需要”的差異。實踐中需要具體判斷個案適用先行付款制度的最低數額，以應對不同案件的不同情況。解決路徑可通過權威第三方的個案認定，站在局外人的立場來衡量個案的最低數額。對于旅客死亡的，如果國內法設置了統一的先行付款最低付款數額，加之個案認定就相當于為受害者的利益實現上了雙保險，適用方案為取兩者的最大額。此外，針對先行付款制度是否應有最高數額問題，鑒于承運人先行付款只需滿足受害者的“迫切經濟需要”，決定了先行付款的數額并不會太多，自然就無須設置最高數額。

第三，對于法律責任，1999年《蒙特利爾公約》更是空白，只是粗略地規定了先行付款制度。如果承運人違反先行付款制度卻沒有任何實質上的不利后果，不免會讓人質疑這一制度的實施效果。為防止承運人遲延或象征性地先行付款，甚至忽略先行付款制度的存在，各當事國應制定配套的法律責任，即如果承運人應為而不為就需要受到相應的制裁，動用國家力量來維護先行付款制度的權威。

三、先行付款制度于中國的設立

(一)中國設立先行付款制度的必要性

1. 順應中國航空運輸業的發展需要

當前，中國航空運輸業正處于邁向多領域民航強國的關鍵時期，具有相當大的發展空間。據預測，2020—2039年，中國航空客運周轉量和航空貨郵周轉量的年均增長率分別為5.5%和7.0%；2039年航空客運市場運力將達到3.92萬億座公里，而航空貨郵周轉量將達到1 019億噸公里[13]。這些數據有力地證明了中國航空運輸業的良好發展勢態，可謂朝氣蓬勃，未來可期。隨著中國航空運輸業規模的不斷擴大，其中的風險也會相應增加，而航空器事故就是航空風險的具體表現之一。航空運輸雖然是當前世界上最安全的交通運輸方式之一，但是也無法完全杜絕航空器事故的發生。因此，中國在應對航空器事故時，不僅要積極地預防和控制，而且要妥善地做好事后補償和救濟，從而盡可能地減少航空器事故發生后所帶來的一系列后果和危害。

為順應中國航空運輸業的發展，可通過設立先行付款制度來擴充事后補償和救濟措施。在承運人面對受害者的“迫切經濟需要”時，先行付款制度就有效平衡了雙方的需求，合理兼顧了雙方的利益，較好緩解了雙方的沖突，是正義與效率的適當結合。如果放任承運人與受害旅客之間的矛盾置之不理，不僅無法緩和雙方的嚴峻關系，還會對中國的航空運輸業在社會上造成一定的負面影響，不利于為其構建和諧穩定的發展環境。中國如果真正設立了先行付款制度，那么在國際社會上將能更好地彰顯作為航空大國的責任與擔當，這不僅是通過國家意志反映出中國對1999年《蒙特利爾公約》創新成果的尊重，與國際標準接軌，同時也體現了中國對航空運輸消費者利益的重視。除此之外，還將大大提升中國航空承運人的國際形象和國際影響力，并營造出公平的航空市場環境，避免因相關制度的缺失使中國航空承運人被國際社會所詬病，影響中國航空運輸業的整體發展。因此，先行付款制度不僅及時援助了航空器事故的受害旅客，實質上也是中國航空運輸業發展過程中的應有之義。當然，不止先行付款制度，一切與客觀現實相匹配的航空法治保障措施，都是中國航空運輸業的發展需要。

2. 強化民航法律體系的保護能力

從整體看，中國現行民航法律體系對航空器事故發生后受害者利益的保護能力稍顯不足，未達到1999年《蒙特利爾公約》所期望的保護水準。《中華人民共和國民法典》第1238條規定了民用航空器造成他人損害的侵權責任，成為民航領域侵權責任的概括性規定。這是延續了《中華人民共和國民法通則》第123條的規定，將民航領域侵權責任歸于高度危險作業致人損害責任之中。《中華人民共和國民用航空法》(以下簡稱《民用航空法》)作為中國民航法律體系的基本法，雖詳細展開了關于民航領域侵權責任的問題，但其滯后性使得相關規定已不能完全適應當前中國航空運輸業發展的現實需要。特別是在承運人對旅客人身傷亡賠償責任方面，這些規定大多是依據了1929年《華沙公約》的相關條款，并且實行國際和國內航空運輸雙軌制的責任規則，尚存在諸多不盡如人意之處。此外，《民用航空法》只于第166條規定了地面第三人責任險，而其他類型的航空承運人強制責任保險制度的立法缺位也反映出其依舊保留著以承運人利益為主的立法風格，不適合國際、國內航空法治發展的大環境[14]。因此《民用航空法》應當參照1999年《蒙特利爾公約》的相關變動和新制度作出適時修改和補充，提升對受害旅客利益的保護力度。先行付款制度作為保護受害旅客利益的有力措施，是《民用航空法》修訂過程中不可忽視的重要制度。

另外，中國民航法律體系雖未明確規定先行付款制度，但在《民用航空器飛行事故應急反應和家屬援助規定》(以下簡稱《援助規定》)第4章的部分條款中已有初步體現。《援助規定》第4章第29條規定：“公共航空運輸企業在本企業發生民用航空器飛行事故后，應當對涉及事故的罹難者、幸存者、失蹤者及其家屬提供物質的和精神的援助。”該規定可稱得上是提供援助制度，但與先行付款制度仍相距甚遠，還可能存在有法難依的困境。首先，《援助規定》中的“民用航空器飛行事故”類似于1944年《國際民用航空公約》(即1944年《芝加哥公約》)附件13中“事故”的定義，但“這一定義僅明確適用于飛機事故調查，而不適用1929年《華沙公約》規定的對旅客的責任原理”[15]320。顯然，飛機事故調查的“事故”與先行付款制度的“航空器事故”不同，前者的外延更加廣泛。盡管《援助規定》并非要求承運人承擔賠償責任，僅是提供一定程度的援助，并且擴大“事故”的認定范圍將更有利于受害旅客利益的主張，但這與1999年《蒙特利爾公約》的規定不相協調。其次，《援助規定》第36條雖然逐條列舉了承運人應當提供援助的具體內容且十分全面，但這種未作區分的統一規定依然容易暴露出一些問題。例如，當生活富足的甲旅客和經濟困窘的乙旅客因航空器事故而遭受同樣的損害，如果適用《援助規定》第36條，那么甲旅客和乙旅客所得到的經濟援助就應當一樣。倘若為了追求實質公平，或許也只能通過第36條第5款“為實施家屬援助提供必要的經費”，為乙旅客爭取額外的經濟救濟。然而，這一規定與第36條第6款“其他與民用航空器飛行事故相關的必要援助”幾乎沒有不同，只能算是兜底性條款，究竟能發揮多大作用尚未可知。最后，《援助規定》的法律位階決定了其本應具有細致可行的適用性，但就目前情況來看，還遠遠達不到理想的適用效果，可謂指導性大于強制性。總體而言，《援助規定》中的相關制度對于受害者的利益保護十分有限，與先行付款制度本身的價值和功能尚存在一定差距。既然《援助規定》的提供的援助制度已體現出中國保護受害者利益的決心，那么設立先行付款制度就可謂是勢在必行。

(二)中國設立先行付款制度的具體考量

1. 加強《民用航空法》的支撐

2016年，中國民用航空局發布了關于《民用航空法》修訂征求意見稿(以下簡稱“《民用航空法》意見稿”)公開征求意見的通知，表示“為了突出消費者權益保護，在現行《民用航空法》維護旅客、托運人作為航空消費者權益的基礎上，本次修訂進一步加強保護措施，切實保護消費者”，其中一大亮點就是新增了航空器事故的先行付款制度[16]。《民用航空法》意見稿第131條第1款規定：“因民用航空器事故造成旅客死亡或者傷害的，承運人應當向有權索賠的自然人不延遲地先行付款。該先行付款不構成對責任的承認，可以從承運人隨后作為損害賠償金支付的任何數額中扣除。”雖然《民用航空法》意見稿還未生效，但其開創性地將先行付款制度明確納入中國未來民航法律體系之中，無疑是中國航空法治發展所邁出的一大步，既順應了中國航空運輸業的發展需要，也強化了民航法律體系對受害旅客利益的保護能力。而《民用航空法》意見稿在借鑒1999年《蒙特利爾公約》的先行付款制度時是有取舍地加以吸收，并非全盤照抄。從字面上來看，《民用航空法》意見稿與1999年《蒙特利爾公約》的先行付款制度除細枝上的措辭不同外，還有3處較為明顯的區別。

第一，1999年《蒙特利爾公約》的“航空器”與《民用航空法》意見稿的“民用航空器”之別。雖然1999年《蒙特利爾公約》未明確“航空器”的定義，但鑒于國際航空公約的有限適用范圍，“航空器”實質上所指的就是“民用航空器”。作為國際航空公約的基礎和憲章性文件，1944年《芝加哥公約》第3條規定，“本公約僅適用于民用航空器，不適用于國家航空器”，并指出國家航空器系用于軍事、海關和警察部門的航空器。這種“二元分類法”是依據航空器的功能性標準進行動態劃分的，且采用排除法間接表明了民用航空器的范圍，即除用于軍事、海關和警察部門以外的航空器。作為1944年《芝加哥公約》的締約國，中國也采取了這一劃分標準，現行《民用航空法》第5條規定：“本法所稱民用航空器，是指除用于執行軍事、海關、警察飛行任務外的航空器。”而且《民用航空法》意見稿在此基礎上進一步貼合了1944年《芝加哥公約》的表述，將第5條調整為：“本法所稱民用航空器，是指國家航空器之外的航空器。用于執行軍事、海關、警察飛行任務的航空器，屬于國家航空器。”因此，1999年《蒙特利爾公約》的“航空器”與《民用航空法》意見稿的“民用航空器”，指代的均是民用航空器，即國家航空器以外的航空器，只是為了在各自的文本語境中保持一致才有了差異。但就“國家航空器”的文義，1944年《芝加哥公約》與《民用航空法》意見稿略有不同，也會稍加影響“民用航空器”的具體含義[17]。

第二，《民用航空法》意見稿刪除了“應當在其國內法有如此要求的情況下”這一表述。1999年《蒙特利爾公約》加入這一表述是為了說明先行付款制度是一項任意性規范，不具有任何強制性。各當事國是否采納先行付款制度完全取決于其自身，不受任何拘束。先行付款制度一旦在某一當事國的國內法中設立，就意味著該當事國自愿接受了先行付款制度在本國的適用，而該國的承運人也就存在負有先行付款義務的可能。所以，當事國的國內法在規定先行付款制度時就沒有必要再次強調“應當在其國內法有如此要求的情況下”，省去這一多余的表述也絲毫不會影響先行付款制度的實際適用，保留反而會使條文看起來不夠簡潔和精練，甚至突兀。因此，《民用航空法》意見稿刪除“應當在其國內法有如此要求的情況下”這一表述十分必要且合理。

第三，《民用航空法》意見稿舍棄了“以應其迫切經濟需要”。這一表述的缺失意味著《民用航空法》意見稿從實質上改變了1999年《蒙特利爾公約》的先行付款制度，是切實影響到先行付款制度成立的重大區別。作為請求權主體的要件之一，“以應其迫切經濟需要”體現出先行付款制度是為了真正需要經濟援助的受害者而設計的，并非常態化的制度，亦不同于發生航空器事故后的一般性補償和救濟措施。而對于《民用航空法》意見稿未規定“以應其迫切經濟需要”，雖然這展現了中國希望能夠保護一切受害旅客的決心，但如此的先行付款制度與《援助規定》的提供援助制度似乎別無二致，而與1999年《蒙特利爾公約》所規定的先行付款制度相距甚遠。那么，如此“先行付款制度”究竟是創新，還是只是填補了《援助規定》中提供援助制度的上位法依據？根據《民用航空法》意見稿第153條第3款新規定的家屬援助制度，可以看出，這才是《援助規定》中提供援助制度的上位法依據。但如果說《民用航空法》意見稿的“先行付款制度”是對1999年《蒙特利爾公約》的創新，就不免令人擔心，這樣的立法是否會影響中國承運人的后續發展。沒有“以應其迫切經濟需要”這一要件，就意味著只要因航空器事故造成旅客傷亡的，承運人就必須先行付款。先行付款制度被常態化，就會使承運人需要提前迅速支付大量的資金，即使隨后可從損害賠償金中抵消或扣除，也會給其帶來沉重的經濟負擔。目前，中國航空運輸業還未達到頂峰，以犧牲發展空間換取航空法治的進步可能并不是明智之選。因此，筆者認為，“以應其迫切經濟需要”這一表述仍有存在的必要，以擺正先行付款制度是一種非常態化事后補償和救濟措施的定位。

綜上可知，為了使1999年《蒙特利爾公約》的先行付款制度能夠更加充分恰當地融入中國今后的民航法律體系，《民用航空法》意見稿的相關規定仍需要進一步完善，因而，筆者建議將第131條第1款修正為：“因民用航空器事故造成旅客死亡或者傷害的，承運人應當向有權索賠的自然人不延遲地先行付款，以應其迫切經濟需要。該先行付款不構成對責任的承認，可以從承運人隨后作為損害賠償金支付的任何數額中扣除。”

2. 補足規章體系中的規定

當先行付款制度真正在中國生效后，為避免《民用航空法》中籠統性和抽象性的規定形同虛設，下位法就需要對其進行細化，保證實踐中的可操作性。在眾多民航規章中，《援助規定》的提供援助制度算是與先行付款制度最為相近，但是先行付款制度的細化規定并不適合直接被增添至《援助規定》之中。首先，《援助規定》中“民用航空器飛行事故”的定義不能適用于先行付款制度。《援助規定》中的“民用航空器飛行事故”與1944年《芝加哥公約》中的“事故”近乎相同，而后者的目的是防止類似事故再發生，不涉及其他可能引起的種種法律問題[15]76-77。因而先行付款制度的“航空器事故”顯然與《援助規定》中的“民用航空器飛行事故”不同。其次，鑒于先行付款制度的特殊性，需要區別于《援助規定》的提供援助制度。只要發生航空器事故，承運人就需要提供一般援助，這是依據《援助規定》而采取的措施。而當某一受害旅客存在迫切經濟需要時，才可能進一步適用先行付款制度，請求承運人先行付款。當然，在某些情形中，對于同一位受害旅客可以同時適用提供援助制度與先行付款制度。最后，先行付款制度可以仿效《中華人民共和國社會保險法》與《社會保險基金先行支付暫行辦法》之間的關系，由主管部門頒布單獨的民航規章對其作全面、系統的細化。依照民航規章立法技術規范的要求[18]，該規章可以以《民用航空器事故先行付款實施辦法》來命名，這符合“適用范圍、規范事項、基本體例”的三要素規章名稱構成。因此，先行付款制度的下位法細化，規定在全新的民航規章《民用航空器事故先行付款實施辦法》中更加合理，而不是將其強行納入《援助規定》之中。

綜上所述，筆者建議《民用航空器事故先行付款實施辦法》至少包含以下內容：第一，回應先行付款制度與《援助規定》中提供援助制度的對接關系，并不互斥。先行付款制度的構成要件必然比《援助規定》的提供援助制度更加嚴格，即先行付款制度的適用相對狹窄。也可以理解成，先行付款制度在一定情形中是提供援助制度的補充。第二，明確除了可以與隨后損害賠償金抵消或扣除外，先行付款制度的適用具有獨立性，不會影響后續的其他任何實體和程序。第三，指出先行付款制度的適用情形僅限于因航空器事故造成的旅客死亡或傷害，保留原因事實和損害結果的因果關系，并明確“航空器事故”的定義。鑒于現行《民用航空法》和《民用航空法》意見稿第124條的“事件”與1999年《蒙特利爾公約》第17條第1款的“事故”有所差別，如果仍不作調整，那么先行付款制度的“航空器事故”也只能與《民用航空法》的“事件”保持統一。第四，列明先行付款制度的例外情形，包括請求權主體不適格和承運人具有免責事由。而這兩種情形在不同階段被確認，將會產生不同的適用效果。此外，先行付款還可以分為有責下的先行付款和無責下的先行付款，前者可以進行抵消(扣除)和不進行抵消(扣除)，后者可以要求退還和不要求退還。第五，請求權主體須同時滿足“有權索賠的自然人”和“迫切經濟需要”，缺一不可。“有權索賠的自然人”可參照《援助規定》的內容，而“迫切經濟需要”可參照《中華人民共和國民事訴訟法》中先予執行的標準。需要指出的是，先予執行的適用范圍難以涵蓋航空領域的先行付款制度，而現階段司法機關也不太可能對其進行擴大性解釋[19]。第六，制定先行付款制度的保障措施，包括規定履行期限、設置最低付款數額以及明確法律責任。這是保證先行付款制度普遍執行力的必然選擇，督促承運人貫徹落實《民用航空器事故先行付款實施辦法》，使先行付款制度在實踐中保有生命力。另外，還需要規定先行付款制度的啟動和實現途徑。對于啟動，根據“誰主張、誰舉證”的民事訴訟規定，受害旅客應提供傷亡事實、為有權索賠的自然人和處于迫切經濟需要等證明；對于實現途徑，包括承運人主動和被動先行付款，其中被動先行付款可通過多元糾紛解決機制予以實現。

總之，在上位法的先行付款制度落實后，下位法對其進行細化同樣舉足輕重。《民用航空法》意見稿的先行付款制度一旦生效就需要《民用航空器事故先行付款實施辦法》立即跟進，防止出現先行付款制度的實踐真空期。

四、結語

中國是1999年《蒙特利爾公約》的當事國，這表明其認同和肯定了國際航空私法公約的新近發展成果，其中也包括先行付款制度。先行付款制度憑借著其獨特的進步意義和價值功能，將大大提升國際國內航空法治化水平，促進世界范圍內航空運輸業發展的現代化。現階段，中國已基本具備了實施先行付款制度的法治土壤，待這顆“種子”在《民用航空法》意見稿的精心孕育下真正落地，就可期盼其能早日成長為一朵溫暖的花來撫慰航空器事故受害旅客那支離破碎的心，“以應其迫切經濟需要”。

注釋：

① 參見：1999年《蒙特利爾公約》前言第三段。

② 參見：Council Regulation (EC) No 2027/97。

③ 參見：Preamble of Council Regulation (EC) No 2027/97。

④ 經歐洲共同體航空承運人證明，損害是由受傷或死亡旅客的過失造成或促成的，可免除歐洲共同體航空承運人部分或全部責任。參見：Article 3(3) of Council Regulation (EC) No 2027/97。

⑤ 參見：Article 5 of Council Regulation (EC) No 2027/97。

⑥ 參見：Regulation (EC) No 889/2002。

⑦ 參見：Amended Council Regulation (EC) No 2027/97。

⑧ 參見：Article 5 of Amended Council Regulation (EC) No 2027/97。

⑨ 參見： Annex of Amended Council Regulation (EC) No 2027/97。

⑩ 美國航空運輸協會(ATA)成立于1936年，2011年改為Airlines for America(A4A)。