環境法法典化中自然資源法的定位與展開

杜 群， 丁 寧

(北京航空航天大學 法學院，北京100083)

一、問題的提出

(一)環境法體系化視角下的環境法法典化研究現狀

當前，中國環境立法已從以數量和內容來填補空白的起步階段，步入實現立法體系科學化的發展階段[1]。雖然在立法形式上環境法碎片化問題仍然存在，但實體法上的環境基本法律制度體系已經成型。環境法作為一個獨立的部門法或領域法，是且應當是一種體系化的存在；它既是一個由環境法律規范構成的靜態規則體系，也是一個追求環境法體系向邏輯化和科學化發展的動態過程。一般來說，克服環境立法碎片化的目的，是在部門法意義上實現環境法體系化。而環境法體系化在實定法形式上最直接的呈現，即是形成一部體系嚴謹、內容全面且邏輯統一的環境法典。“環境法典能夠對不同環境領域進行必要的統一，并將不同的法律規則有機聯系起來”[2]，從這個意義上來講，編纂一部“不朽的環境法典”①[3]32，已然成為環境法體系化最理想的表現形式。由此，環境法典編纂與環境法體系化發展之間便建立了緊密的關聯性，環境法典編纂應當符合環境法體系化所追求的邏輯性和規范性的要求，成為一個基本的學理認知。

21世紀以來，中國環境法法典化的研究主要經歷了兩個高漲期。2004—2014年是環境法法典化研究的第一個高漲期。該階段學者們主要借助比較法范式對域外環境法典編纂經驗進行了廣泛考察[4-8]。隨著2014年《中華人民共和國環境保護法》(以下簡稱《環境保護法》)修訂完成，有關環境法法典化的討論也告一段落。雖然在修法期間便有學者從法典角度出發，提出了將《環境保護法》作為法典總則并為未來法典分則編纂預留空間的設想②，但環境法法典化并未受到足夠的重視，主因之一是當時環境法作為獨立的部門法的地位并未得到認可③。由此可知，該階段環境法法典化只是環境法體系化研究中的一個重要議題，承載著環境法朝著部門法地位發展的使命，其研究多是在“基本法+單行法”語境下來展開論述的。受到《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)頒布的激勵，環境法法典化研究迎來了第二個高漲期。2020年《民法典》的頒布掀起了部門法法典化浪潮④，不少環境法學者認為，中國環境法典編纂的時機已然成熟⑤，這帶來了新一輪的環境法法典化研究。隨后，中國環境法典編纂被正式提上立法議程，成為全國人大常委會2021年度立法工作計劃中的二類立法項目⑥。2022年的全國“兩會”期間，呂忠梅代表提出了“環境法典編纂時機已經成熟，應啟動立法”的建議[9]。

近年來，隨著相關研究的不斷深入，學術界和實務界關于中國環境法典編纂逐漸形成了四大“共識”：一是高度贊同迅速啟動環境法典編纂工作；二是高度贊同采取適度法典化路徑；三是高度贊同采用類型化、體系化立法技術；四是高度贊同在立足中國國情基礎上，既借鑒外國環境法典編纂經驗教訓，也傳承中華民族優秀生態智慧和法律文化[10]9。就環境法體系的規范形式而言，在第二個高漲期，環境法法典化的規范形式討論已轉入“法典+單行法”語境。環境法法典化研究語境實現由“基本法+單行法”到“法典+單行法”的轉換，表明環境法部門法愿景的部分實現以及環境法體系化發展正在不斷前進。

與第一個高漲期的環境法法典化研究不同，當前的環境法法典化研究跨越了中國環境法是否需要法典化以及是否具備法典化客觀條件的問題審視，而是直面環境法典編纂的目的是什么以及應當如何編纂等實質性的法規范擬制問題。對此，學者們主要采用比較法范式——既借鑒域外環境法法典化經驗，也參照中國民法部門法法典化經驗，提出了“形式法典化”“實質法典化”和“適度法典化”等方案[11]242-243[12][13]12[14]5-6。盡管學者們針對不同方案下環境法典如何具體展開各抒己見⑦，但現有研究似乎并沒有足夠關注法典化形式與環境法體系化的關聯，因此，目前從環境法體系自身出發對環境法典調整領域進行的專門研究尚屬不足。

“以可持續發展為價值目標，以生態環境為基石概念，以法律關系為體系化工具，構建環境法典框架體系”[15]81，這是呂忠梅提出的中國環境法典編纂的總體思路。這一思路說明，環境法典編纂需要反映環境法框架體系的要求，但其更多關注的是法典規范自身內部的體系性要求問題，而對整體性的環境法體系問題關注不足。有學者指出：“環境法法典化的基本目標是建構一個符合形式法治要求的規范體系。環境法規范的體系化要求環境法學者在方法論上回歸法教義學。”[16]因此，若要避免對環境法典的學理思考陷入“對事型實用功利主義”的困境，環境法法典化研究就必須重視上文所述的“符合環境法體系化所追求的邏輯性和規范性的要求”這一基本的學理認知。

(二)環境法法典化中涉及環境法體系化的焦點問題

環境法法典化中涉及環境法體系化的分歧焦點之一，就是“自然資源法在環境法法典化中的存留”問題。

目前，中國環境法學界形成了兩個版本的環境法典專家建議稿，體現為兩種不同的中國環境法典編纂方案：一是呂忠梅團隊支持的環境法典專家建議稿⑧，提出了“總則編、污染防治編、自然生態保護編、綠色低碳發展編、生態環境責任編”[17]25-30[18]42的法典體例架構；二是王燦發團隊支持的環境法典專家建議稿，作出了“污染防治編、生態保護編、自然資源編、可再生能源和資源的綜合利用編及法律責任編”[19]的結構安排。在具體操作上，呂忠梅團隊認為，“自然生態保護編和綠色低碳發展編主要是整合現行法律中的生態服務功能保護、生物多樣性保護、節能減碳增匯、可再生能源利用等相關法律制度”[10]16，而“一般 意義上可以作為法源的現行自然資源單行法、能源單行法和其他環境利用行為單行法，都應當將其作為單行法律繼續存在，在環境法典編纂中放棄納入”[17]24。王燦發團隊則認為：“自然資源編包括兩大部分——資源本身的保護和開發利用中的環境保護，具體包含水資源、土地資源、礦產資源、森林資源、草原資源、漁業資源、生物遺傳資源以及海域、海島和海底資源。”[20]可見，兩種方案在“是否將自然資源法納入環境法典”的問題上，存在“大同”與“小異”。二者之“大同”在于對自然資源法都存在不同程度的排斥；而二者之“小異”則在于排斥程度不同，呂忠梅團隊將自然資源法完全排斥在環境法典之外，王燦發團隊則將自然資源法項下的自然資源利用管理法排斥在環境法典之外，僅將自然資源保護法納入法典之中。

“自然資源法在環境法法典化中的存留”問題，實則是關涉中國“適度法典化”編纂模式下環境法典調整射程的問題。因此，兩種方案的差異源于對環境法典體系的“適度”把握上。“法律匯編，是單行法律數量的結合，是一口袋的馬鈴薯。而法典，是按照一定的法律關系對相關的單行法律進行重新整合編輯，從而組成一部完整的體系化的法律文件(文本)，它是粉碎了馬鈴薯的一袋土豆泥。”[21]17環境法典通常被認為是環境法律體系的最高表現形式，不可能逃逸出環境法律體系基本理論的框定，環境法體系化的基本理論應作為環境法典編纂的參照系。將自然資源法完全排斥在環境法典之外的做法，顯然不符合環境法體系化的基本要求和現實需要，亦會造成環境法法典化理論與環境法體系化理論的脫離。

“法律是整體性、體系性的存在，對法律的理解、解釋和運用需要在體系思維中展開。法律體系是組成完整的法律規定，要消除‘體系違反’，使法律完整順暢無邏輯矛盾，從而維護法律的統一性。”[22]從環境法體系化的角度出發研究環境法典體系，并以此解決自然資源法在環境法典中的存留問題，不僅對當前中國環境法典的編纂具有理論指導意義，而且更能在實證層面為未來實現“不朽的環境法典”[3]35提供依據。

二、環境法體系中自然資源法的定位

(一)學理中的自然資源法定位

環境法學界長期存在“小環境法”與“大環境法”之爭。“小環境法”即環境保護法，認為環境法僅調整環境保護法律關系，環境法體系僅包含污染防治法和自然保護法，不包括自然資源法中關于自然資源所有權、使用權和生產、經營以及管理等經濟流轉環節的法律規范。該觀點的典型代表作是韓德培主編的《環境保護法教程》[23]。金瑞林也提出了類似的環境法的環境污染防治法和自然資源保護法的劃分[24]。鑒于中國生態環境保護立法的欠缺，有學者提出了“環境法(環境與資源保護法)”說，該觀點相較于“小環境法”的概念進行了一定擴張，但實際上僅是融合了自然資源保護法，從法律概念和法律規范的范圍上來看，與上述“小環境法”觀點并無本質不同。例如，呂忠梅認為，環境法體系分為環境污染防治法和生態保護法(包括環境要素資源保護法、特殊區域和生物多樣性保護法)[25]；汪勁將環境法體系劃分為污染控制法和自然保護法(包括自然資源保護法和自然地域保護法)[26]。此外，也有學者認為自然保護法與自然資源保護法平行，二者并無包含關系。例如，王燦發認為，環境法體系分為防治環境污染、自然保護法和自然資源保護法[27]；曹明德將環境法體系劃分為環境污染防治法、自然資源保護法和生態保護法[28]。綜觀之，“小環境法”在回答環境法與自然資源法關系這一問題上，主張二者有所區隔，自然資源法不被完整地納入環境法體系內，自然資源法與自然保護法存在相關性但不能同構于環境法體系之中。

“大環境法”則在整體環境觀指導下，認為環境法體系范圍涵蓋更廣泛的內容，包括調整因開發、利用和保護自然資源，以及保護和改善自然環境活動而產生的各種社會關系的法律規范。例如，馬驤聰認為，“環境法亦稱環境保護法，是調整人們在開發、利用、保護和改善環境的過程中發生的各種社會關系的法律規范的總和”[29]。他還提出，要“把環境法和自然資源法結合成環境資源法,作為一個大的法律部門”[30]。蔡守秋則認為，環境法體系包括環境污染防治法、自然資源法和生態保護建設法等[31]。比較來看，“小環境法”排斥或部分排斥自然資源法，“大環境法”則完全包容自然資源法。

筆者曾在研究中分析指出，“小環境法”觀主導下的環境法體系將自然資源法排斥或部分排斥在外，“導致環境法和自然資源法相互關系的界面不清和零亂，從而又引發了立法和實踐上的混亂”[32]。另外，筆者還認為，作為獨立法律部門的環境與資源法(即“大環境法”)，其基本范疇應包括環境污染防治法、自然資源法(包括自然資源管理與保護法)和生態環境保護法(包括對生態和特殊環境客體的保護)，即環境法融合論，核心觀點是，“在整體環境觀指導下，環境法和自然資源法應當從現在的二者分離的狀態下交互滲透、融合為一個獨立法律部門”[33]17。

隨著可持續發展觀念的深入，中國環境法學界開始著手從狹隘的環境觀轉向以整體性為導向的環境觀，環境法研究也呈現出從以污染控制為主的“小環境法”觀轉向以生態系統保護為旨趣的“大環境法”觀的發展態勢。“在可持續發展的推動下，狹義化的中國環境法應當廣義化，回歸廣義環境法概念”，而“回歸的途徑是讓現行的環境法融合自然資源法形成新型的環境法”[34]。“大環境法”觀日益獲得學界的接納，如張璐等提出了污染防治法、自然資源法和特殊區域保護法的劃分[35]；王社坤將環境法體系劃分為污染防治法、生態保護法和自然資源法[36]；顏運秋則將環境法體系劃分為環境污染防治法和自然資源法[37]。

隨著可持續發展觀念不斷深入人心，生態整體論逐步獲得到學界認可，將自然資源法整體融入環境法體系，自然資源法是環境法體系的當然組成部分的觀點已經成為通說。表明，環境法典編纂應當反映包括自然資源法在內的環境法體系的全貌。

(二)法治實踐中自然資源法的定位

考察中國環境法治現狀可以發現，在不同法律效力的綜合性環境法律文本中，自然資源法均占有一席之地。《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)作為根本大法，明確規定了自然資源的歸屬及其所涉的國家基本職責和公民的基本權利與義務。作為環境領域基本法的《環境保護法》，其條文中明確規定了有關自然資源開發的問題⑨。而在“自然資源法”領域，尚無“自然資源基本法”對該子部門法體系的統領，而是由自然資源單行法共同組成“法群”，位列于《憲法》之下，與《環境保護法》并駕齊驅。“小環境法”觀中的自然資源保護的法律規范都存在于這些單行實體法中，很難單獨就“保護”的目的或主題將其分割出來。整體性的自然資源法，本身就具有“雙重立法目標——即以利用為目的的資源經濟效益和以恢復生態可持續支持力為目的的資源生態效益”[33]59,二者不可分離和割裂。

自然資源的法律規制在方式上多借用經濟調節手段，但“在經濟生態化、生活方式生態化的當今社會，不應該把生態的經濟效益排除于經濟活動之外”[33]70。自然資源法的目的在于維護社會關系和自然關系的共同穩定，故而自然資源的法律規制并非純粹調節市場關系，而是二者間彼此促進、共同調節。“解決環境資源問題的根本出路就在于實現經濟增長方式的根本性轉變,加快建設資源節約型和環境友好型社會。這些都必須建立在環境資源法律完備、法制健全的基礎上。”[38]74

2015年的《生態文明體制改革總體方案》是一個 綜合性的環境資源規范性文件，該方案提出了重建“人與自然和諧關系”以及重新認識“自然價值和自然資本”的原則要求[39]。更為重要的，該方案提出了建立“自然資源資產產權制度”“國土空間開發保護制度”“資源總量管理和全面節約制度”以及“資源有償使用和生態補償制度”等生態文明制度體系的改革規劃[39]。該方案還將關于自然資源法的開發、利用和保護社會關系的調整，整體地融合到生態體制改革的大框架之中，并且重視民商經濟手段在生態治理中的運用。可以說，該方案是一部具有統領性意義的準“自然資源基本法”。在環境法典編纂方案中，也有學者提議采取“生態文明建設法”的定位⑩，其緣由便是在此。將環境法典定位為“生態文明建設法”顯然與環境法典編纂以環境保護法(污染防治法)為重心的“適度法典化”不甚吻合，因而，筆者建議不傾向采納和貫徹。

在2018年國務院機構改革中，第十三屆全國人大一次會議決定組建生態環境部和自然資源部，分別負責對生態環境保護和自然資源的管理，明確了環境保護和自然資源的分置格局。這是整合環境與資源行政職權和拓展生態環境行政管理權的體制改革舉措，是在整體環境法治體系中凸顯自然資源法和自然資源管理的表征。

司法實踐中，自然資源法融入環境法體系的觀念也已經建立起來。2021年，《最高人民法院關于貫徹〈中華人民共和國長江保護法〉的實施意見》對案件審理的分類改變了以往以傳統部門法和訴訟程序性質為基礎的分類標準，而采用了以環境法體系學理性結構為導向的分類標準，將案件審理分為“水污染防治類案件”“資源開發利用類案件”和“生態保護類案件”[40]，這與環境法體系的領域構成即污染防治法、自然資源法和生態環境保護法相吻合。

綜上可知，整體性的自然資源法已經成為環境法治實踐中不可忽略的部分。

(三)生態文明思想中自然資源法的目的定位

習近平法治思想中的生態文明法治觀是馬克思主義法治理論中國化的理論成果，為環境法典編纂和環境法體系發展指明了方向。生態文明法治觀為自然資源法奠定了重要的理論基礎。“人與自然是生命共同體。生態環境沒有替代品，用之不覺，失之難存。”[41]360人類從生態環境中所獲的惠益是多向度的，而“人類對生態環境的破壞主要源于各種需求之間的惡性競爭導致對自然的索取無度、無序”[42]。因此，合理利用自然資源、建設環境友好型社會是生態文明法治必須確立并加以實現的基本目標，生態文明法治需要厘清“人與自然命脈相連、和諧共生”的互惠關系。人與自然的關系的本質是生命共同體關系。基于此，習近平進一步提出了“山水林田湖草是生命共同體”“生態是統一的自然系統，是相互依存、緊密聯系的有機鏈條”[41]363。生態文明建設需要采取系統性、整體性和協調性方法，“如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態的系統性破壞”[43]。生態文明建設要求不僅要注重“發展”與“保護”之間的協同，更要從自然資源的使用和補償以及生態系統的管理和維護等環節入手，統籌國土、海洋、山林、湖泊、濕地、草原、水資源和空氣等環境要素，系統推進生態治理。“生態環境立法作為與自然規律最接近的法律領域，其目的是通過調整人與人的關系來協調人與自然的關系，最終實現人與自然的和諧共生、永續發展。”[44]可見，在生態系統綜合治理方式下，自然資源作為環境要素的集群是生態文明治理中必然要考量的因素。環境法典需要立足于“大環境法”體系的建設，需要反映并吸收中國生態文明建設的最新成果，在全面認識“人與自然和諧共處”的社會關系和客觀規律的基礎上，處理好保護與發展二者之間的關系。

因此，在習近平生態文明法治理念的指導下，自然資源法所涵蓋的與資源開發利用、管理和保護相關的社會關系和社會活動，都應當成為環境法體系化過程中不可忽視的調整對象。

三、環境法法典化中自然資源法的定位

(一)環境法體系化與環境法法典化的雙向作用關系

目前，對環境法典編纂研究的語境從“基本法+單行法”逐漸轉向“法典+單行法”，表明環境法法典化已成為促進環境法體系化的現實途徑。環境法典編撰要想完全反映環境法體系的內容，那么，對環境法法典化中的自然資源法應該如何定位和展開呢？在分析這一問題之前，需要先考察環境法體系化和環境法法典化二者之間的關系。概言之，二者 不是同一關系，而是既相互獨立又相互作用的關系。

一方面，環境法體系化統攝環境法法典化。一般 來說，立法實踐中的法律體系化主要分為基本法路徑和法典路徑兩種。基本法路徑是制定一部統攝整個領域的基本法，為本領域專項立法提供基本理念、基本原則和調整手段等框架性指引，各專項立法都以基本法為依據。法典路徑是將領域內的法律規范整合成一部結構完整、體系嚴密的法典，一般不允許相關法律規范另外存在[14]5。基本法路徑構建的是一種“眾星捧月”式的法律要素分散樣態，法典路徑構建的則是一種“集大成”式的法律要素整合樣態。二者雖樣態不同，但殊途同歸，都屬于環境法體系化路徑方式的子集。“從人類的思維習慣和思想感知來說……體系化的、成文的、將所有需要調整處理的事項排列組合在一起(集大成式)的法典，肯定比那些排列無序的、碎片化而分散的、不連貫甚至互相有矛盾的判例法要更加適合、符合本性。”[21]16顯然，在展現環境法體系方面，基本法路徑相較于法典路徑稍顯遜色，因為法典所表現出的外在內容涵攝全面、體系層次分明以及內在價值和諧統一等特點，使其被視為是對部門法最為徹底的法律規范的體系化形式，也是部門法成文法理性的最高表現形式。據此可以認為，法典路徑是當下環境法體系化的較優解，作為環境法體系化子集的環境法法典化應在環境法體系化的統攝和指導下進行。

另一方面，環境法法典化促進環境法體系化。當前中國環境法體系表現為基本法路徑所構造的“眾星捧月”式的法律要素分散樣態。從法源上來看，選擇基本法路徑，就意味著在某種程度上中國環境法體系將選擇“先頒布基本法，后逐步制訂單行法，再逐步完善體系的發展過程”[45]。在此路徑下，《環境保護法》需起到環境基本法的作用，體現引領性和回應性意義。《環境保護法》是通過法律移植的方式自上而下構建出的法體系，具有一定的引領性意義，但由于其不是自下而上提煉出的一般性規則，因而缺少了回應性意義。從實踐上來看，被視為中國環境基本法的《環境保護法》呈現出明顯的“污染防護立法”的特征[46]，對自然資源保護等相關問題僅以原則性規定予以涵攝[47]，相關制度設計較為務虛和零散，碎片化問題也較為凸顯。回應性意義的不足以及碎片化問題的存在，使得當前環境法體系受到了“法律復雜化”問題的侵蝕。“法典真正的貢獻在于體系化所帶來的體系效益”[48]，在關注到環境法體系化困境所引發的制度體系化困難的情況下，法典化所體現出的“集大成”式的法律要素整合樣態，將有助于促進未來環境法體系化的發展。

綜上可知，環境法體系化與環境法法典化不是同一關系，環境法法典化不是對環境法體系的同一映射，二者是獨立的法現象實體，二者之間有著雙向互動作用——環境法體系化應統攝環境法法典化，而環境法法典化將促進環境法體系化。換言之，環境法體系化作為上位概念，包含并指導著環境法法典化；環境法法典化作為環境法體系化的較優解，應以環境法體系化為方法論基礎。

(二)環境法體系化基礎上的環境法適度法典化

環境法體系化與環境法法典化的獨立法現象關系，決定了環境法體系的結構和內容并不當然地構成環境法典編撰的結構和框架。那么，環境法體系如何映射到環境法典框架，或者說環境法典框架如何承載環境法體系的內容？這涉及環境法典編撰的模式選擇。

綜觀當前學界研究成果，環境法典編纂的模式主要有兩種，即以法國和意大利為借鑒對象的“形式法典化”以及以瑞典和德國為借鑒對象的“實質法典化”。在對比研究這兩種方案的優劣并將現階段中國環境法治的現實情況納入考慮之后，中國學者提出了以“適度”為內核的法典編撰模式，即“適度法典化”[11]242-243[13]12。有學者將“適度法典化”解釋為是以“法典+單行法”為核心的法典調整范圍的適度化，和以“框架性實質編纂模式”為特征的編纂程度的適度化[49]。“適度法典化”是一個意在兼容“形式法典化”和“實質法典化”二者優勢的折中路徑，其與一步 到位的“實質法典化”的不同之處在于，需要根據法典化所處的歷史條件，通過階梯式演進方式不斷提高環境法法典化的程度，并以此來框定環境法典的射程范圍。但需注意的是，法典的本質是邏輯性與抽象性，“法典化運動的興盛也在本質上被認為是法學家對更高層次的法律制度體系化的追求”[50]。法典化的“形式”與“實質”的劃分并不是割裂的，而是具有相對性的，法典化從“形式”到“實質”的邁進，就是法典從形式上的實定法模式邁向更高層次的抽象與邏輯的過程。作為環境法法典化的折中方案，“適度法典化”可能還是一種基于現實境況考慮而不得已采用的手段。那么，作為環境法法典化方法論基礎的環境法體系化，該如何搭乘“適度法典化”這趟席位有限的列車？對此，有必要分析環境法體系化對環境法法典化提出的理論要求。

在實定法上，法律的“體系化”主要是指體系在內容上的整體性和完備性，以及體系內規范的邏輯一致 性和價值融貫性[51]。前者構成法律體系的“外部體系”要件，后者構成法律體系“內部體系”要件。在這一分析框架下，以環境法體系化為方法論的環境法適度法典化，就需要滿足法典的“外部體系”和“內部體系”的體系化要求。具體而言，在“外部體系”層面，“適度法典化”進程應涵蓋調整環境法律關系的全部內容，通過整合現有制度功能，切實回應并解決現實的環境問題，同時要為環境法治的發展和優化預留彈性空間。這也是環境法典開放性特征的要義所在。在“內部體系”層面，“適度法典化”的倡導需兼顧滿足環境法典體系層次上的緊密聯系，實現體系層次上的邏輯順暢，滿足法典功能導向上靜態整合和動態調整的現實要求。從制度構建的過程上來看，必先構建“外部體系”才能謀劃“內部體系”。而作為方法論基礎的環境法體系化是法典化的基本遵循，環境法典體系顯然應在環境法體系的指引下展開。不論環境法法典化如何“適度”，最終所呈現的環境法典的體系范圍不應該游離或溢出環境法體系的基礎框架范圍。為此，環境法適度法典化應當在兩個方面遵循環境法體系化的理論要求。

一方面，在構造環境法典“外部體系”時，環境法典編纂應當將環境法體系的體例框架考慮在內，至少在射程范圍上不應有所缺失，否則環境法典將重走“基本法+單行法”的老路，引發“去法典化”和“解法典化”現象[52-53]。而對于環境法體系的體例框架，應秉持上文所述“環境法融合論”理論上的環境法體系結構。首先，需涵攝污染防治法和自然資源法。“環境、資源是同一客觀實在性的兩個不同方面……之所以產生不同的概念，原因在于人們對同一客體對象的差異性認知。”[33]40-41自然資源法調整的是生態-經濟活動，其調整的法律關系是“基于生態經濟內向性活動而產生的環境與資源社會關系”，而環境保護法調整的法律關系是“基于生態經濟外向性活動而產生的環境與資源社會關系”，故環境保護法與自然資源法的調整對象“共同為完整的生態經濟社會關系”[33]45-46。其次，需涵攝自然生態保護法，即自然保護法和生態保護法。“自然保護法”以保護自然原真性為目標，調整消極的社會勞動行為(表現為禁止和限制資源開發利用行為的“不勞動”行為)，與污染防治法和自然資源法基于財產權附帶社會義務的法律調整互為補足。自然保護法、污染防治法和自然資源法分別構成環境法體系的三大基礎法領域。由于環境所受影響的不確定性，因三大基礎法領域調整不足而產生的破壞生態系統和生態系統功能的行為，則由“生態保護法”進行補充調整。因而，生態保護法是對功能性生態系統的維護和修復加以調整的“生態行為”[54]136。環境法典體系應當遵循環境法體系對自然生態保護法、自然資源法和污染防治法的一體化調整路線。因此，整體的自然資源法顯然是被包含在環境法體系之內的，在環境法典“外部體系”的構建上，整體的自然資源法不應缺失。

另一方面，建構“內部體系”所追求的體系內規范的邏輯一致性和價值融貫性要求環境法典編撰應當按照“自然保護—資源開發利用—污染防治”的邏輯順序編排環境法典的體例方面的結構順序。從人類對自然的社會勞動行為類型及目的來看，自然生態系統作為客體、人類作為主體的人類行為可以分為三類：第一類是禁止和限制積極勞動行為的“不勞動”活動，即禁止和限制資源開發利用行為，是“實證自然保護法”調整的對象；第二類是“人類經濟系統向生態系統索取物質和能量的活動”，即開發利用行為，是自然資源法調整的對象；第三類是“人類經濟系統向生態系統釋放耗費的物質和能量的活動”，即污染行為，是環境保護法調整的對象[54]131[55]。從“不開發”到“開發”再到“污染”的調整順序符合“源頭控制—過程控制—結果控制”的法律關系發生學思維和因果關系邏輯，同時也符合基于法制史考察的環境法體系發生和發展的歷史規律。誠如有學者所言：“自然資源法先于環境法獨立而生，如果視自然資源法為環境法的構成要素，將與人類社會的資源用益史相悖。”作為環境法體系中由基礎法域調整之后形成的派生法域，“實證生態保護法”調整了因治理、修復和維護生態系統的行為而形成的社會關系[54]137。考慮到生態環境損害與環境資源開發利用之間存在原因行為競合，且生態環境損害往往是多個環境資源的原因行為耦合的結果，故應在環境法典編纂時，將“自然保護法”和“生態保護法”統合為“自然生態保護法”，并按照上文所述邏輯順序將其進行劃分并作次序安排(即自然生態保護法、自然資源法和污染防治法)。

綜上所述，若要實現環境法體系化基礎上的環境法適度法典化，宜通盤考慮自然生態保護法、自然資源法和污染防治法三者在環境法典編撰中的一體化問題。

(三)自然資源法納入環境法典的編撰方案及其合理性分析

當前,學者們對“將以污染防治法為主的環境保護法整體納入環境法典”已無爭議，但對“自然資源法能夠在多大程度上被納入環境法典”還存在較大分歧。對后者，學界基于對“適度性”的不同把握，存在著全盤納入論、完全排斥論和適度納入論三種觀點。

全盤納入論認為，應將有關自然資源的所有法律制度全盤納入環境法典中。該觀點基本符合“環境法融合論”對環境法應然體系的要求。同時，全盤納入論可被認為是“實質法典化”路徑下的必然選擇，但也應考慮到中國當前環境法和自然資源法之間發展不均衡的現實，“實質法典化”并不適應中國環境法典編纂大背景的實然境遇，盲目地套用將引致現階段環境法典編纂中難以逾越的困難，因此，筆者認為，全盤納入論并非實現中國環境法法典化的有效路徑。

完全排斥論認為：“一般意義上可以作為法源的現行自然資源單行法、能源單行法和其他環境利用行為單行法，都應當將其作為單行法律繼續存在，在環境法典編纂中放棄納入。”[17]24出于“盡可能在現行有效立法上進行編纂，以減小立法難度”[10]16的實用主義目的，在處理環境法典調整范圍這一問題上，完全排斥論認為，“環境與資源在內容上有著區別、獨立的所指”，法律保護法益也有所差異，“未來的環境法典短期內仍應以污染防治法與生態保護法為核心和基礎，而自然資源法、能源法等除了在資源開發與利用方面具有環境保護的價值向度之外，更多的價值在于資源與能源開發秩序的法律建構”[18]43。完全排斥論顯然是上文所述“小環境法”觀在法典化問題上的展開，以“環境法融合論”來審視有失偏頗。隨著“環境資源化”“資源生態化”和“環境與資源趨同化”，環境與資源“在自然屬性上形成融合統一的客觀本質”[33]43，二者在法律所調整的社會關系層面日趨融合。“環境、資源、生態一體化”法治已經成為環境法體系未來的發展方向。

在全盤納入論和完全排斥論之間，還存在與“適度法典化”相對應的適度納入論，即依據“適度性”原則，按照“法典+單行法”的布局，選擇性地將部分自然資源法律規范納入環境法典，未納入部分繼續以單行法的形式存在。例如，有學者提出：“環境法典應將普通的污染防治和自然資源保護納入進行規范和調整，同時將特殊的污染防治和資源保護留給單行法去規定，并適當處理與單行法的關系。”[57]從根本上來看，這一觀點立足于環境法典對環境污染防治關系和自然資源保護關系的調整，從而區分出自然資源法與環境法典所保護的法律關系的部分內容，即基于環境保護價值的權利義務關系，認為自然資源法中關于自然資源所有權、使用權以及生產、經營和管理等經濟流轉環節的法律規范不應納入環境法典，而應以單行法繼續存在。

筆者認為，適度納入論有其合理性。首先，適度納入論符合環境法體系化指導下環境法典外在的“外部體系”要求。在上文所述“大環境法”觀的認識下，自然資源法屬于環境法體系的一部分，而自然資源保護法屬于環境法體系的必然部分。因此，在環境法體系化指導下的“適度法典化”，至少應考慮自然資源法中關于自然資源保護法這一分支的納入，以此實現“外部體系”的整體性和完備性。同時，要使環境法典兼備開放性，就必須要在環境法典之中為外掛于環境法典的相關單行法提前預留位置，以此應對未來的“實質法典化”追求，保證法典的穩定性。由此，在以“框架性實質編纂模式”為特征的環境法適度法典化過程中，至少要考慮“目前自然資源法的部分納入”和“未來自然資源法的整體納入”兩個問題。其次，適度納入論符合環境法體系化對環境法典的“內部體系”要求。如上文所述，調整環境與資源的“一體兩面”是環境法法典化過程的應然目標，正如有學者指出的，“要以‘可持續發展’作為環境法典的基礎概念和邏輯主線，以統籌人口、資源、環境三個向度”。“可持續發展”本就包含了對環境與資源統合考量的理念，二者 不可偏廢。因此，在可持續發展觀念的指引下，環境法典編纂應當吸納體現“以利用為目的的資源經濟效益和以恢復生態可持續支持力為目的的資源生態效益”[33]59為雙重立法目標的自然資源法，以此來實現環境法典“內部體系”的完整性。

四、自然資源法在環境法法典化中的適度展開

回溯至法典編纂實證問題的討論，即自然資源法如何在環境法法典化中進行立法展開？換言之，環境法典編纂應當怎樣吸納自然資源法？筆者認為，應選擇適度納入論來進行立法構建，在環境法典總則部分，應規定自然資源法在理念、原則和基本制度等方面的框架內容；在環境法典分則部分，則應包含自然資源法項下的自然資源保護法的規范內容，而自然資源開發利用管理法內容則可暫時以單行法形式外掛于環境法典之外。

(一)自然資源法領域需要總則規范調整

自然資源法“適度納入”環境法典雖然存在理論上的合理性和必要性，但在法典編纂實踐中，仍需分析“適度展開”的可行性，而判斷是否可行的關鍵就在于厘清環境保護法和自然資源法二者之間的關系。顯然，在“環境法融合論”的認識中，二者之間的區隔已逐漸融解，“隨著人類社會向生態化方向發展，自然資源和環境作為自然要素的經濟效用和生態效用必將逐步融合”[58]106。當前理論界和實務界依然存在較強烈的“環境法典編纂完全排斥自然資源法”的主張，其原因或是基于理論法學意義上二者 在立法目的、基本要件和法益保護效果等方面的差異性，或是源于應用法學意義上二者各自法規范和法體系發展的不均衡性。前者之因，屬于理論爭論場域，上文已有比較分析；而后者之因，屬于環境法實證法體系發展所面臨的現實挑戰。

雖然重視法律體系的整體性和系統性一直是環境立法追求的目標之一，但中國自然資源法的法律體系卻一直處于以資源要素為劃分客體的“橫向分置狀態”，缺少自然資源基本法統領。針對此，有關部門和一些學者提出了制定“自然資源基本法”和“自然資源法典”的觀點。主張制定“自然資源法基本法”的學者建議，在基本法模式下重構自然資源法律體系，即自然資源法律制度體系由自然資源基本法和多部自然資源單行法共同組成，并從功能、體系完整性和生態文明整體性等角度加以論述[38]79[59-61]。主張制定“自然資源法典”的學者則較激進地認為，“法典化立法模式從立法技術和立法體例上可以實現自然資源法的系統性重塑，自然資源法作為獨立的部門法具備法典化改造的現實可行性……因此有必要通過自然資源法典的實質性構建，來實現自然資源法體系的系統性功能”[58]107。無論采取何種具體實現方式整合自然資源法，至少說明了當前中國自然資源法領域對總則立法的緊迫需求。

筆者認為，環境法法典化是為自然資源法體系提供總則立法的極佳時機。基本法模式是先驗性的造法過程，遵循由上而下、由母法向子法的進路，最終所締造出的基本法應是一部抽象的概括性立法。而中國自然資源法體系所固有的單行法“橫向分置模式”已然成為現實，通過基本法模式由上而下構建法律體系的進路已然不再適宜。若環境保護法轉向法典化發展，而自然資源法仍以基本法保留，可能會人為撕裂“大環境法”體系的基本部門法的形式融合。法典化模式是對法律體系進行階梯式改進的統合過程，遵循由下而上、由小法向大法的進路，應該更適應中國自然資源法體系已經形成的格局。在“大環境法”觀下，環境法法典化所要解決的一個體系性問題，是建立自然生態保護、環境保護和自然資源持續利用保護等基本領域的法律調整。若以分置的進路對環境保護法和自然資源法分別法典化(以基本法或法典形式)，將有悖于“大環境法”觀下環境法法典化的初衷。因此，筆者認為，堅持“環境法融合論”，采取“大環境法”體系的法典化進路乃是兼顧理想與現實的可行選擇。

綜上所述，在環境法法典化過程中展開自然資源法總則立法，既能滿足環境法編纂符合環境法體系化的學理要求，也是現行自然資源法體系化發展的必要之舉。

(二)環境法典中自然資源法總則規范的功能

如果環境法典以總則立法形式吸納自然資源法，那么環境法典中的自然資源法總則規范又有怎樣的調整功能？筆者認為，這既有規范的形式邏輯意義，也有規范的實質理性價值。

環境法法典化中自然資源法總則規范的第一個法治功能是，在形式上形成對環境法體系中自然資源法領域所有法律規范的統攝。在環境法典中，“外部體系”的整體性和完備性要求應與“內部體系”的邏輯一致性和價值融貫性要求相協同，共同成為環境法法典化的方法論指引。環境法典中自然資源法總則規范，能夠體現對自然資源領域法的形式統領，實現環境法典對環境、資源和生態法律保護一體化的法整合。但是也應看到，環境法法典化除了滿足形式理性之外，還需注重實質理性的內容構建。由于法典化本身就是法律文本形式的整合，形式理性目標的實現已然物理可見，但能否通過法典化有效實現環境法體系化的實質理性目標，則取決于自然資源法適度法典化內容構建的質量，包括環境法典中自然資源法總則與分則的銜接以及與其他環境法體系基本領域的銜接和協調。“不能僅僅把法律體系理解為一個邏輯形式體系，體系化更重要的任務在于發現并且辯證地理解作為法律體系真正基礎的基本理念與原則，亦即領悟法的精神、把握法的靈魂。”[62]因此，環境法典中自然資源法總則規范的第二個法治功能是，形成自然資源法實在法規范框架的構建。一般而言，“適度法典化”可以遵循民法典潘德克頓式的“總則+分則(或單行法)”體例安排[15]77，以法教義學的方法實現法典編纂的實質構建，實現法典理性主義本質。具言之，法典總則編纂的法教義學方法是“從各類規范中提取公因式的結果”[63]。無論是環境法體系涵攝下的環境法典，還是環境法典內部系統中的分領域編纂——如自然資源法領域的編纂，都需要在體系(或次體系)內部遵循“法典總則對法典分則的指導與協調”。對自然資源法適度納入環境法典而言，也需要遵循這一“適度法典化”的理性主義尺度。

按照“環境法融合論”，自然生態保護法、自然資源法和環境保護法(污染防治法)等環境法的領域法，其保護客體和調整對象具有同一性，法典總則需要為這些領域法“提取公因式”，在“外部體系”的內容全面性和“內部體系”的邏輯一致性兩方面予以統合，形成一個自洽的法典體系。

以上文“大環境法”體系為方法論指導，環境法法典化的一個重要使命就是構建一個關涉自然資源的實在法規范框架，形成隱形的“自然資源法典”，填補現有環境法實體法體系中“自然資源基本法”的缺失。這一使命需要通過自然資源法適度納入環境法典來完成。而自然資源法適度納入環境法典，在實質理性演繹上需要處理好兩個關系。

首先，需要處理好自然資源總則規范與分則規范的關系，即自然資源適度法典化中的“總則+分則”的關系。環境法典中自然資源法總則規范作用主要包括兩個方面：一方面，其調整范圍能夠覆蓋自然資源法領域的“自然資源保護法”和“自然資源利用管理法”所涉內容，確保環境法典在未來發展中能為自然資源的可持續利用和保護提供足夠的管轄空間；另一方面，其基本原則和規則能為執法和司法提供利益和價值權衡的依據，使“適度的環境法典”在具體法律規則缺失或不能適用的情形下依然能夠發揮法治作用。

其次，需要處理好自然資源總則規范與單行法規范的關系。就環境法法典化發展路徑而言，學界比較認同的是，基本法框架下的“基本法+單行法”結構是法典總分結構的表現形式[64]。在“適度法典化”模式下，“法典+單行法”的規范體例被視為環境法典調整范圍適度化的最佳方案，理論上，其規范體例也是一種總分結構。自然資源法納入環境法典的立法過程，還需考慮自然資源法領域單行法眾多和行政監督管理以部門分工為主的實情。受制于實情條件，環境法法典化會優先選擇將直接反映保護目的的“自然資源保護法”納入環境法典，而將反映雙重保護目標的“自然資源利用管理法”“適度”地外掛于法典之外，暫時以“單行法”形式存續。在這種編纂體例下，需要確保適度納入環境法典的自然資源總則規范對外掛于環境法典的單行法具有指導和統領作用，如此，則既能契合環境法典的“開放性”要求，又能滿足環境法典功能導向上靜態整合與動態調整的現實需求。

(三)環境法典中自然資源法總則規范的編撰方法

上文分析表明，在自然資源法適度納入環境法典的語境下，呈現在環境法典中的自然資源總則規范有著舉足輕重的地位和作用，如何進行擬制成為自然資源法適度法典化最為重要的任務。環境法典中的自然資源總則規范的內容，是整個自然資源法體系發揮統攝作用的“最基礎、最通用、最抽象的部分”[65]。筆者認為，環境法典中的自然資源總則規范的內容應包括自然資源領域的立法理念、基本原則和基本法律制度三個方面。

首先，在立法理念方面，應以整體的、系統的“大環境法”觀為指導進行立法。應以整體環境觀為立法理念，在可持續發展觀的指導下，明確環境法典的調整范圍為資源開發、利用和消費全過程的環境保護，調整范圍為自然資源開發利用、環境污染控制和自然生態保護。同時，應總結吸納可持續發展之中國化的思想精髓——習近平生態文明思想和生態環境法治理論，充實并完善自然資源開發利用的指導思想和方針。

其次，在基本原則方面，應以“提取公因式”的方式對自然資源單行法總則中具有的普遍適用性和引領性原則進行分析和提取，形成指引和統領自然資源開發、利用和保護的基本原則，并形成體系，使所形成的自然資源法基本原則能夠為外掛于環境法典的自然資源利用管理單行法預留缺口，從而最大限度地保持環境法典的統一性和穩定性。同時，還需要將生態文明體制改革的政策規則進行轉化和升華，探索并提出具有新時代特征的自然資源法基本原則。

最后，在基本法律制度方面，要盡可能全面地納入有關自然資源利用管理和保護的法律制度內容，應特別關注關于生態文明體制改革的較成熟的制度并及時予以吸收和借鑒。當前，自然資源法與生態文明體制改革中自然資源資產產權制度銜接中存在的問題，可以實質轉化為對環境法典語境下如何納入自然資源利用管理和保護的法律制度內容這一命題的思考。“自然資源多元的客體屬性決定了以自然資源及其涵攝生態要素作為調整對象的制度創新，既要擁有對經濟價值的發現能力，又要彰顯對生態價值的尊重與包容。”[66]應堅持“自然資源保護法可以也應當實現與自然資源法的融合貫通(包括法律規范形式上和內容上)”[33]69的主張，在“適度法典化”過程中，打破“自然資源保護法”的隔離思維，將自然資源開發利用、管理和保護進行一體化規制。

五、結語

以環境法體系化為方法論基礎的環境法適度法典化，應是將自然生態保護法、自然資源法和環境保護法(污染防治法)三者一體化發展的體系化過程。基于“環境法融合論”的立場，自然資源法所涵蓋的與資源開發利用、管理和保護相關的社會關系以及社會活動都是環境法體系化過程中不可忽視的部分，整體的自然資源法融入環境法體系有其必要性和必然性，故而，環境法典編纂應反映環境法體系全貌。在“適度法典化”模式下，環境法典總則部分應為全部自然資源法提供基本理念、基本原則和基本制度等方面的綜合性、抽象性規范；分則部分應包含自然資源法項下的自然資源保護法部分，而自然資源利用管理法部分可暫時以單行法形式外掛于環境法典。“適度法典化”的法典編纂決定了法典總則對法典分則和外掛于法典之外的“單行法”均具有調整功能。環境法典關于自然資源法的調整將為自然資源開發、利用和保護提供基本法律規則，有助于自然資源法的體系化。

注釋：

① 鄧海峰和俞黎芳通過對歐陸國家環境法典的歷史沿革，探究了不朽法典的共性基礎，認為“不朽法典的遺傳物質中都含有堅實的科學基礎、嚴謹的體系結構和耀眼的時代光芒三個共同的基因”。參見：參考文獻[3]。

② 例如，汪勁提出：“從法典化的角度看，環境基本法的內容則相當于環境法典的總則部分，而單項環境與資源保護立法則相當于法典的分則部分。”參見：參考文獻[64]。又如，張梓太和郭少青認為：“《環境保護法》中所涉及的立法目的、基本原則、基本制度、基本主體的法律地位、基本法律責任和適用范圍等問題將成為法典的總則部分。”參見：張梓太和郭少青《結構性陷阱:中國環境法不能承受之重——兼議我國環境法的修改》，載于《 南京大學學報(哲學·人文科學·社會科學版)》, 2013年第50卷第2期，第41—48，157—158頁。

③ 在《中國特色社會主義法律體系》白皮書中，污染防治法被劃入了行政法部門，有關自然資源開發和利用法律被劃入了經濟法部門。

④ 除環境法典外，其他部門法法典化研究已涉及“行政法典”“教育法典”“商法典”和“經濟法典”等。參見：彭峰《中國環境法法典化的困境與出路》，載于《清華法學》，2021年第15卷第6期，第174—187頁。

⑤ 例如，呂忠梅認為：“編撰環境法典的社會土壤已經形成……編撰環境法典已經具備較為堅實的立法基礎……編撰環境法典有著比較法上的先例。”參見：呂忠梅《將環境法典編撰納入十三屆全國人大立法計劃》，載于《前進論壇》, 2017第4期，第50—51頁。

⑥ 全國人大常委會在其《2021年度立法工作計劃》中寫明：“研究啟動環境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作。”參見：中國人大網《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》，網址為http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/1968af4c85c246069ef3e8ab36f58d0c.shtml。

⑦ 例如，汪勁提出：“將適度法典化、提取公因式和銜接單行法律適用規則作為環境法典框架體系的構建原則和方法。”秦天寶認為：“環境法律規范的類型化整理是環境法典編纂的重要基礎。”李艷芳認為：“以法典體系效益為綱，從確定性、穩定性與開放性三個維度予以具體展開。”徐祥民提出：“應當從內在價值體系構建、完善環境法律的總體結構和增強環境法律制度的體系功能三個方面進行推進我國環境法律實現體系化”。參見：呂忠梅、孫佑海和王燦發等《關于應如何實現環境法法典化的討論》，載于《民主與法制》, 2021年第45期，第44—51頁。

⑧ 呂忠梅團隊研究以“環境法典研究(2018—2020)公益項目”形式進行，在由中國法學會環境資源法學研究會舉行的“環境法典研究(2018—2020)公益項目課題結項暨環境法典編纂專家研討會”上對相關專家建議稿進行了介紹，但該建議稿并未公開出版，故筆者主要以該團隊所公開發表的文獻作為參考。

⑨ 雖然該條文側重于生態環境保護方面，但至少說明，具有環境基本法屬性的《環境保護法》認同開發與保護二者之間的關聯性，間接肯定了環境法與自然資源法二者之間的關聯關系。

⑩ 例如，楊朝霞提出：“制定專門的《生態文明建設基本法》作為未來環境法典中的總則。”參見：楊朝霞《生態文明建設觀的框架和要點——兼談環境、資源與生態的法學辨析》，載于《環境保護》，2018年第46卷第13期，第47—52頁。又如，于文軒和牟桐提出：“編纂一部內容系統全面、結構嚴整而合理的環境法典，是推進生態文明建設、解決目前生態環境問題的重要舉措。”參見：于文軒和牟桐《生態文明語境下環境法典的理性基礎與法技術構造》，載于《湖南師范大學社會科學學報》，2020年第49卷第6期，第11—16頁。