憲法環境基本國策對環境法法典化困境的紓解

陳真亮

(浙江農林大學 文法學院，浙江 杭州311300)

一、問題的提出

目前，中國環境法處于“基本法+單行法”的發展階段，已形成數量龐大的法律規范群。2021年，全國人大常委會立法工作計劃要求“研究啟動環境法典編纂工作”，這對環境法典編纂條件是否成熟以及技術方案的論證提出了理論需求。誠然，法典編纂是中國環境法體系化和科學化以及環境法代際發展的一個重要路徑選擇和歷史機遇。環境法法典化要求環境法律體系具備較為合理的內在邏輯主線和內部法域結構，環境法體系化和法典化研究的一項緊迫的基礎性工作是尋找聯結部門法內部核心領域的恰當的邏輯主線[1]。而《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)中的環境基本國策條款恰好可以為環境法法典化和體系化提供一條最高位階的邏輯主線，因此，環境法法典化應主動將憲法等公法規范納入并使其指導環境法典編纂的立法程序、價值選擇、基本原則和制度設計之全過程。為方便表述，筆者將在下文中將《憲法》中的環境基本國策條款簡稱為“憲法環境基本國策”。

環境法法典化的重要目標之一是建構符合形式法治要求的規范體系，而環境法規范的體系化要求環境法領域的學者在方法論上回歸法教義學。環境保護在立法上必須遵循憲法、政策綱領和計劃之要求，并于法體系下個別法領域將之具體化[2]。而“根據憲法，制定本法”是實現“依憲立典”和環境法體系化的一項根本性憲法遵循和邏輯起點。因此，立法機關在編纂環境法典的過程中內在地要求剖析“根據憲法，制定本法”的規范蘊涵和法典表達。環境法典及其規范體系化過程中的價值識別和價值選擇，不能超越憲法所確立的基本價值秩序。基本國策是連接憲法和環境法的橋梁，可以促成環境法在合憲秩序上的法典編纂。進言之，環境法典編纂要對憲法環境基本國策予以回應和反映，需要推進環境法規范和憲法基本國策的價值和體系融貫。

法典化是完善中國特色社會主義法律體系的重要舉措，是推進國家治理現代化和依法治理的重大法治工程。欲重塑中國環境立法的正當性基礎和現代性法律品質，尋求立法的民主性和科學性，以及立法效率與法律實效的協調，必須回歸憲法文本。然而，已有研究鮮有從基本國策的角度，對生態文明時代環境法法典化的困境及其破解問題做出應有的充分回答。相較于法典理念和原則的確立，就具體制度的創設，以及內部的結構設計和關系銜接等問題而言，環境法典如何面對全面法典化與適度法典化進路之抉擇，大數據時代解法典化與反法典化之挑戰以及規范封閉性與治理開放性張力之平衡等困境，亦是亟待解決的重要問題?；緡叩膽椃ń塘x學可以發揮環境法典編纂的“邊界控制”和“內容形成”功能。環境法法典化要對憲法基本國策的類型、規范表達和如何入典予以回應。

二、憲法環境基本國策是環境法典的邏輯主線

“生態文明”和“美麗中國”等概念入憲，為生態文明建設提供了新的憲法保障，是環境保護主流化和法治化的重要體現。但是，時代場域的變遷使得當代環境法法典化所依存的經濟社會環境等條件遠非民法典的“法典化時代”所能比擬，故環境法典編纂首先要回應憲法生態化和現代化帶來的憲法秩序更新，還需要回應環境基本國策從憲定、法定向“典定”的轉變，以及導向型和要素型憲法環境基本國策在環境法法典化中的規范表達。

(一)憲法環境基本國策的緣起和發展

基本國策是根據本國基本國情創制的，在憲法中具有重要地位并發揮重要作用的國策。憲法的政策性條款屬于嚴格意義上的和效力位階最高的基本國策，它賦予了國家權力行使者責任和義務，為公民權利的實現提供了政策保障[3]。憲法環境基本國策條款根據《憲法》治理環境與生態文明建設的根本規范，滿足了環境權入憲的功能期待和價值訴求，體現了環境保護與生態文明建設從政治規范到憲法規范的話語與邏輯轉換。20世紀70年代以來，越來越多的國家的憲法規定了環境保護和維護生態平衡的國家義務，如有的國家規定了環境保護的基本政策和原則；也有的國家規定了環境基本國策；還有的國家出現了憲法綠色化、環境權和生態文明入憲等趨勢，發展出環境憲法或生態憲法的基本樣態和規范功能等。對立法機關來說，須履行憲法所課予的及時實現國家目標的立法轉化義務。

2018年的《憲法》修正案促進了憲法環境規范體系的完善，實現了生態文明時代憲法秩序的更新，有助于消除環境法典編纂中不同篇章結構的內容張力，促進環境治理的公法與私法領域形成協同共治的閉環。生態文明建設從“入黨章”到“入法”再到“入憲”，體現了“部門法的憲法化”，標志著形成了政治規范、法律規范和憲法規范“三位一體”的生態文明建設規范體系。隨著“美麗中國”建設目標等入憲，中國形成了由“根本任務規范-綱領性規范-規則性規范”構成的憲法環境規范體系，并邁入中國版“環境國家”的生態文明時代?！懊利愔袊苯ㄔO的《憲法》規范、法典表達及其生態文明建設目標，應是建設有價值目標、積極進取、給付有度以及平等和諧的可持續發展型國家。實際上，不少國家的憲法以“國家目標”條款對環境保護作出了原則性強化，補強了現代國家的正當性基礎。

(二)憲法環境基本國策的現代性轉型及類型化

“美麗中國”是中國版的“環境國家”，更是對域外“環境國家”理論的借鑒和超越。21世紀的“環境國家”是以生態文明為重要理念和目標的國家形態。從法治國家到社會國家和環境國家的演變，反映了國家職能的拓展和社會主要矛盾的轉變。從國家形態或原則的興起和發展來看，國家任務已經從傳統的維護國內和平的“警察國家”，發展至近代保障人民自由的“法治國家”，又及至現代實現社會公平正義的“社會國家”，再進階至保障人民能更好生存和發展的“環境國家”。其中，“社會國家”又稱“社會法治國家”，要求國家積極履行社會公共福祉的保障和促進義務，提供生存型和發展型的行政給付，促進基本公共服務的均等化，實現從形式平等向實質平等的躍遷?！碍h境國家”可謂公法意義上的綠色原則，兼具普遍約束力和價值判斷的義務性規范功能。隨著現代法治國家的構造過程逐漸融入國家對其國民的生存照顧意義上的關懷之中，建設一個服務于全民的“服務國家”被認為是一個可欲又可求的目標[4]。

“美麗中國”是“環境國家”和“社會國家”在環境保護領域的高級體現，具有給付國家和福利國家的二元面向，其目標是促進人的平等、人的團結，以及人的全面發展和尊嚴保護?！懊利愔袊币髧冶仨氈铝τ诰S持人與自然的生存空間，以及回應民眾對美好生活的期盼和對良好生態環境的需求?！懊利愔袊钡慕ㄔO目標要求加強以保護自然的生存基礎為目的的風險預防，這雖然產生于對現代經濟的副作用和風險社會之反思，但作用范圍更廣，且針對的是集體性公共利益。當然，“美麗中國”建設必須在“法治國家”框架之下進行，遵循程序正當原則、比例原則、照顧最少受益者原則和環境民主原則等，把保障人民健康放在相對優先發展的位置上，保障最大多數國民追求幸福和美好生活的權利。

從大歷史觀角度來看，1978年《憲法》開啟了生態文明建設的征程，2018年修正后的《憲法》將“美麗中國”建設目標入憲，對既有的相對分散化的《憲法》環境條款進行了體系化的統合和規范。《憲法》中的環境條款主要包括《憲法》序言第7段，總綱第9條第2款、第10條第5款、第22條第2款、第26條，以及國家機構第89條第6項等。其中，《憲法》序言中的“新發展理念”“生態文明”和“和諧美麗”等屬于“導向型基本國策”。序言是憲法價值最直接、最集中、最全面和最根本的言說和宣示，其中的生態文明及其價值構造愈來愈凸顯中國性和中國化，表達了憲法對國家、人和環境三者之間的關系的最基本和最核心的看法[5]。而總綱中的環境資源保護條款屬于“要素型基本國策”[6]。尤其《憲法》第89條第6項是國家機構的“領導和管理生態文明建設”職責條款，為形成符合環境治理體系和治理能力現代化的國家權力分工體系，以及促進制度現代化的轉型奠定了基礎。就數量而言，與環境保護直接相關的憲法基本國策條款至少有5條，占《憲法》總綱條款總數(27條)的近1/5，其地位和意義不言而喻?？傊?，“美麗中國”建設的內在要求將不受污染的和健康良好的生態環境作為最本質的重要目的以及國家決策的重要依據，立法者需要找尋生態文明體制改革總方案和子方案及其法治實踐成果在環境法體系化中的法域映射，探索環境法典的新法域和實證法樣態。

(三)環境基本國策從憲定、法定向典定轉變

環境基本國策體系中主要包括以下四個層次(或類型)的條款：

一是《憲法》中的環境基本國策條款，即憲定環境基本國策(亦即上文所述之憲法環境基本國策)。被納入《憲法》序言和總綱中的根本性政策一般都被視為“憲法基本國策”?，F行的憲法環境條款屬于基本國策而非基本權利，憲法環境基本國策是國家環境保護義務的最高規范形態，是對所有國家公權力構成約束力的“國家目標條款”?；緡呤菄噎h境義務的憲法規范形態，是對所有公權力構成生態文明建設等約束的“國家目標條款”?！稇椃ā分杏嘘P生態文明和環境保護的規定都可統稱為憲定環境國策。鑒于基本國策條款入憲的重大理論和實踐價值，基本國策條款又被稱為“憲法第三結構”。

二是法律中的環境基本國策，即法定環境基本國策。從內容上來看，目前法定的環境基本國策分別是保護環境，節約資源以及十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”，三者統稱為環境基本國策，分別由環境基本法《中華人民共和國環境保護法》(以下簡稱《環境保護法》)、單行法《中華人民共和國節約能源法》和單行法《中華人民共和國土地管理法》規定?！八帘３帧钡幕緡呋芬呀涀呦蛘呱系慕K結，應充分發揮其他環境保護基本國策的規范性功能?！氨Ｗo環境”是國家發展政策的重要組成部分，是立國之策、治國之策和興國之策，是國家可持續發展戰略的重要內容。隨著新《環境保護法》的生效，“保護環境”基本國策經過30年“長跑”終于正式入法。

除了上述兩個層次(或類型)以外，還有國家領導人講話中的環境基本國策和國家政策文件中的環境基本國策條款。黨的十八大以來，生態文明建設成為統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容，自此，生態文明理念日益深入人心，污染治理力度之大、制度出臺頻度之密、監管執法尺度之嚴和環境質量改善速度之快前所未有，推動生態環境保護發生了歷史性、轉折性和全局性的變化。上述黨和國家高度重視“美麗中國”建設的新時代可被稱為生態文明時代。在這個新時代，憲法精神和憲法價值應成為中國環境法法典化的規范價值觀，而憲定基本國策和法定基本國策是環境法典編纂的根本規范和價值目標遵循。

但長期以來，“保護環境”基本國策處于邊緣化狀態，尤其是國家環境義務和責任的硬性規定的缺失，導致法定義務和環境治理的目標往往難以達成。中國環境基本國策經歷了“政治和政策話語體系”到“憲法和法律話語體系”的歷史性轉型。要將憲法環境基本國策向“法典化”轉變，應摒棄傳統“方針條款”理論，合理借鑒“制度性保障”和“憲法委托”理論并將其效力拓展至所有國家公權力，從而使其成為具有約束力的“國家目標條款”，以強化國家環境義務之履行[7]。 “美麗中國”建設的憲法規范可以對立法機關和司法機關產生拘束力，使法官在具體案件中通過引致環境立法中限制民事主體權利的強制性規范，即轉引公法規范，來對私主體環境保護義務的合法性和合理性作出判斷。當然，憲法基本國策的綠色化和現代化，是國家或地區由傳統社會邁向現代社會的必由之路，將帶來政治、經濟、思想文化和社會生活等各方面的整體轉型。

總之，憲定環境基本國策和法定環境基本國策為環境義務體系的構建提供了完整的效力鏈條和請求權基礎，是“美麗中國”建設目標向具有公法規范效力的“美麗中國”具體實踐轉型的根本保障。環境治理的法治化和制度體系化必須打破部門法之間的藩籬，構建以《憲法》為核心，各部門法之間相互協同的法律機制。憲法環境基本條款所帶來的新憲法秩序和憲法生態文明觀將形塑環境法等部門法中的基本概念，甚至會整合環境資源法學的核心概念范疇，從而影響未來中國環境法典總則和分則中相關條款的最終表達。環境法法典化要以《憲法》序言中的國家任務為目標，以總綱中的國家環境義務為內容，以國家機構中的生態文明建設為職責，以黨的領導條款為統領規范，在整體上形成構建生態文明秩序的規范體系。環境基本國策從載入《環境保護法》到載入未來的環境法典，可以促進環境法典完成從“弱規范性”邁向“強規范性”、從“消極的污染防治”邁向“積極的環境治理”、從“有關環境保護的法典”邁向“專門保護環境的法典”的歷史性轉型。

三、環境法法典化的三重困境

環境法法典化是推動環境法體系化發展的重要歷史機遇，而環境法體系化更是環境法法典化的重要前提，也是環境法學發展的理想之境。但是，在環境法法典化的過程中，需要正視和回應環境法法典化的范疇性困境、解法典困境和規范性困境共時疊加的三重困境之糾纏和詰問。

(一)范疇性困境：全面法典化與適度法典化

法典化可分為實質法典化和形式法典化兩種類型，分別對應體系型法典和匯編型法典。不管是實質法典化還是形式法典化，都旨在追求和實現環境法體系的完全法典化，編纂出一部內容全面、體系宏大的中國特色環境法典。具體來說，即要將污染防治、資源保護和生態保護等環境法子部門的法律規范全部納入環境法典中，同時廢除其他所有單行法和特別法。因此，這種環境法的法典化模式又稱“全面法典化”或“完全法典化”模式。

與“全面法典化”模式相對應的是“適度法典化”模式。適度法典化是動態開放的實質性法典編纂過程，以理念變革和方法創新為基礎，旨在構建以目標價值為核心、以工具價值為技術方法的基本邏輯體系。參照行政法典編纂采取程序主義進路，環境法典作為“行政立法領域的法典”，可以考慮采取程序主義進路下的“適度法典化”，即要編纂一個注重程序保護的環境法典，摒棄過于強調實體法或實質法的定位，從而加強程序法方面的規定。受20世紀 以來行政法出現的程序化和主觀化發展趨勢的影響，域外行政法典編纂和環境法典編纂普遍采取程序主義進路。程序主義進路下的適度法典化，可以加強環境法典的體系性和開放性。例如，德國《環境法典草案(專家委員會草案)》是對一定意義上德國《行政程序法》的繼承；意大利《環境法律規范》(又稱意大利“環境法典”)第2部分至第6部分比較偏重環境評價、環境綜合許可的程序和管理性規定，體現了行政許可法和行政處罰法等內容在環境法典中的特別適用。

域外環境法典除了規定環境權和課予環境義務之外，實際上也早已規定了環境資源的國家所有權、私人所有權和環境規制機構等大部分的實體性規則。這是一種非完全法典化進路，是一種“去實體法化”的環境法法典化模式。因此，這種注重程序的適度法典化又可稱之為“程序主義進路”。例如，為應對工業社會各種風險和剩余風險，規制行政興起，實體法規范和監督行政權力的作用空間在較大程度上被限縮，行政程序開始發揮形成實體結果的作用，不再只是實體法的實施機制。風險預防不同于危險防御，適用于科學上不確定的風險行政領域，要求當遇到嚴重的不可逆轉的健康影響或環境損害的威脅時，國家機關等環境法律關系主體不得以缺乏科學的充分確實證據為由，延遲采取或不采取符合成本效益的防止環境惡化或生態倒退的預防性措施。在對各類風險開展公共治理的過程中，受制于立法時無法準確預判未來的問題及其解決方案的現實情況，立法者只能設定規制目標并將巨大的裁量權授予行政機關。在實體法缺乏具體內容而處于開放性的狀態下，行政行為的內容和正當性，不再來自實體法的明確規定，而是依賴于形成該行為的程序本身，而非實體法[8]。

(二)解法典困境：解法典化與反法典化

自20世紀90年代，域外不少國家和地區進行了環境法典編纂，如瑞典、法國、德國、荷蘭、丹麥、波蘭、捷克、比利時、哈薩克斯坦、哥倫比亞、柬埔寨和加拿大等。進入21世紀，科技發展日新月異，既沖擊著法典化思潮，也沖擊著“法典化時代”所奠定的權力分立與制衡的憲法架構。尤其是在大數據時代，法律法規數據庫在很大程度上替代了傳統意義上法典的載體——“書”的功能，智能化搜索和類案檢索等技術帶來了法律研究方式的變革，環境法規范的可獲取性、便捷性和體系性也得到了較大提升。此時，過于實質性的完全法典化可能并非提升環境法律體系性的唯一或最優選擇，法律法規匯編也可起到系統化和體系化的功能。

大數據時代，與法典化運動和思潮緊密相關的是解法典化與反法典化。其中，解法典化是指在法典外，單行法或特別規范的激增造成法典內外體系逐步分解或重大分裂的現象，又被稱為法典的解構或分解，常常被用于指稱在立法模式選擇上不采取法典形式的立法取向。解法典化意味著法典被一些環境保護的特別法、超國家的國際法或區域統一法解構或掏空。嚴格地講，只要環境法典喪失其作為環境法唯一和真正法源的地位，就會發生解法典化。反法典化意指反對進行法典編纂。反法典化適應判例法國情，堅決反對法典的制定以及法典背景下法、法典制定的優勢和不足，是對法典化的完全否定。反法典化不同于非法典化，盡管后者也是指反對法典化和法典的制定，但不反對制定法體系中所具有的結構和體系的和諧與統一。解法典化與反法典化等現象的存在，意味著應當理性地認清法典和法典化的限度，不要過分地崇拜法典和追求過于“完美”的法典化，特別是不要以西方某一特定國家的環境法典作為衡量環境法現代化的唯一標準。

盡管目前中國還沒有一部形式意義上的環境法典，但環境法體系同樣面臨著解法典化的問題。由于生態文明體制改革的縱深推進，對現有法律進行頻繁修正和修訂的客觀要求使得“立改廢釋”不必拘泥于法律原旨主義，產生了一些新的特別法和單行法，繼而出現了單行法對環境基本法的重復與瓦解，特別立法“掏空”法典以及單行法逃離或逃逸環境基本法等“解法典化”現象[9]。與分散立法模式伴生的部門利益法定化，法律與政策混同以及法律實施難等困境，又進一步制約了生態文明法治的現代化和體系化進程。環境法的發展具有明顯的后工業文明特征，即使立法者通過法典實現了一定程度的規范整合，但單行立法、判例、習慣和個人性質的規范等也會不斷打破法典的體系[10]。當然，僅就立法立場來探究法典化是不全面的，解法典化及其意義的闡釋，事關法典的命運，始終是法學研究的重點以及法治實現的難點[11]。

(三)規范性困境：規范封閉性與治理開放性

隨著《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)的施行，中國開啟了部門法法典化的新時代。相較于法國和德國等大陸法系開啟的“舊法典化時代”，在多元規制和多中心協同治理的“新法典化時代”，“美麗中國”的生態文明建設時代的法典建構需關注以下三大挑戰或詰問：一是法律需要對高度不確定的系統性風險，利益多元性，風險社會超大規模性，以及數字國家和數字社會二元同構下的數字時代及其治權結構失衡等問題進行有效規制。二是環境治理乃至社會治理的權力中心從立法權向行政權和社會權過渡或讓渡，權力從國家中心開始逐步向社會中心轉移。這種權力中心的轉移以及行政機關職權的拓展和擴張，是回應多元規制時代決策專業性和緊急性的明智且無奈之舉。三是環境判例和法官造法的激增以及“司法尊重行政”原則的法治實踐，已深刻地改變了傳統的“立法中心主義”或“法典萬能主義”。在多元主體的合作規制模式下，行政機關積極能動地廣泛參與社會公共政策的制定過程，相關的合理解釋和行政立法也在一定程度上回應和破解了技術系統挑戰規制系統所引發的生態安全、數據安全和決策偏見等新型環境風險。這些卓有成效的法治政府和依法行政實踐，也日益受到立法和司法機關的認可。

法典的優勢和法典化的目標均在于通過“法典理性主義”來破解整體性缺陷，通過內部邏輯嚴密的法律規范體系來實現國家治理和社會治理的可預測性，但是其不可避免地具有一定的滯后性和封閉性。進言之，實質意義上的法典化模式是要追求形式上的封閉性和方法論意義上的體系性，而這與環境法的跨部門法或科際整合屬性以及治理體系開放性等在較大程度上都存在理論背反，也與風險時代的環境法回應型法之特性和公眾全方面參與之要求有所矛盾。法律尤其是法典文本之遲滯性與現代社會系統之變動性和復雜性之間的沖突，可謂成文法國家法治進程中“永遠的痛”。開放性是非常重要的環境法品格和優勢，故堅持法典的開放性、融和性和現代性導向，有利于成就21世紀法典化體系中“最具現代化的環境法典”。作為國家治理現代化和法治化的重要領域和載體的環境法典，必然要求其保持開放性以實現對社會情勢變更的適應和回應，從而能夠有效應對生態文明時代的多元規制、系統性風險和數字化治理等問題。

如何把握“適度”法典化與“適度”開放性之間的平衡，是環境法法典化和體系化的兩難選擇。環境法幾乎觸及所有法律領域的橫斷面，但目前中國環境法在開放性方面仍受到一定阻滯，可以說還處于相對封閉的狀態，根源在于當前的環境風險規制采取了一種封閉式的技術規范進路，這尤其體現在核能開發利用等領域，其高科技風險決策過程是“自上而下”的模式，其形成過程往往是封閉或半封閉的。因此，環境法法典化要回應環境問題的專業性、科技性、風險不確定性、政策性和國際性等特殊性，必然要妥當處理規范封閉性與治理開放性之間的張力。環境法典分則中的污染防治編和自然保護編等在很大程度上屬于異質性規則，具有不同的屬性和規制目標的張力。環境法典所追求形式法治的穩定性，不符合生態環境的特性和環境治理體系所需要的動態調整，兩者存在明顯沖突。如若不然，“封閉”或松散耦合的法律系統的不自足，必將導致法典對社會和科技的快速發展應對乏力。

四、導向型憲法環境基本國策對環境法典的價值引導

“新發展理念”“生態文明”和“和諧美麗”等導向型憲法環境基本國策的價值構造，將影響憲法秩序的構造，具有整合法律體系、指導憲法解釋、規制憲法變遷、引領憲法評價和法典編纂等功能?！懊利愔袊苯ㄔO目標導向下的導向型憲法基本國策條款可以紓解范疇性困境和解法典困境，能夠促進環境法典的體系融貫性與價值融貫性，以及協調規范拘束力與結構開放性之間的矛盾，并對環境法“適度法典化”模式進行動態優化。

(一)促進環境法典的體系融貫性與價值融貫性

首先，體系的融貫性表現在同一體系的法律原則之間形成價值的統一體。同一體系的法律原則能對法律規則形成支持和證立，達到表述與價值以及文義與目的的統一；在法體系中，原則與原則之間必須融貫，在抽象層面不能發生明顯抵觸；這種規則-原則體系不僅追求形式正義，也追求實質正義[12]。基本國策條款是環境法正當性建構的規范來源，對其的解釋要以基本權利為核心構筑解釋基準，同時緩和環境法與基本權利之間可能的緊張關系，以實現環境法體系整體法秩序的融貫統一。《憲法》將“推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展，把中國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國”寫入序言并與其他國家目標相互協同，可以促使環境法典與單行法以及總則與分則在生態法益層面的價值目標融貫。

其次，在環境法法典化和體系化過程中需要進行實質性的價值判斷，而且該價值判斷也需要回歸《憲法》和人的尊嚴以保障其規范化，以形成基本的價值共識。環境法典和《憲法》具有價值通約性與同構性，環境法和《憲法》也有具有價值共通性。具體的部門法和領域法具有對《憲法》具體化的功能，反過來，在依憲治國的憲法秩序的要求下，環境法所不能自足的價值和規范訴求也可以由《憲法》供給，通過《憲法》來實現法秩序的協調和重構[13]。通過梳理生態環境單行法立法目的條款，可以發現其價值內涵范圍廣泛而多樣，包括國家安全、環境保護、人體/公眾健康、海洋權益、公共衛生、可持續發展、人類命運共同體、生態安全、生態文明、生物安全、維護土地公有制以及資源保護與合理利用等。環境法典的編纂需要考慮將這些子部門法之間的不同立法目的和規制理念進行統一，在法律價值上實現從“環境”到“人”的拓展，即“見物又見人”。

因此，環境法是否具有基礎性法律的定位，取決于是否以生態文明的憲法規定來設計環境法典，也取決于是否能充分實現《憲法》所確立的環境保護國家目標。對于環境法規范體系化過程中應當納入的價值，也可以從憲法價值中去尋找。例如，需要在《憲法》第26條規定的自然資源國家所有制的基礎上，建立有利于“綠色發展”的自然資源資產所有權制度和生態產品價值轉化實現機制，厘清《憲法》中的所有權與《民法典》所確立的所有權之間的關系，為推進綠色發展和建立健全綠色低碳循環發展的生態經濟體系提供法律依據。這既是《民法典》等其他部門法典必須高度重視并予以解決的一個重要課題，也是環境法典編纂工作中的重要任務。

(二)協調環境法典的規范拘束力與結構開放性

在“美麗中國”建設目標的統領下，中國已形成結構合理、效力差序的“根本任務規范-綱領性規范-規則性規范”環境憲法規范體系，而憲法基本國策條款可促進規范拘束力與結構開放性的協調[14]。理想的環境法體系分為內部體系和外部體系，內部體系以法律原則和價值為核心，外部體系以法律規則為核心，前者保持相對開放性，后者保持必要封閉性，進而能夠滿足外部社會和環境法治實踐中的穩定性與發展性需求。實際上，中國環境法正處在一個“法典化”和“解法典化”并存的時代，應當以前瞻性的眼光來審視未來可能出現的解法典化現象，且應清楚應對“解法典化”的核心在于如何處理環境法典與單行環境法的關系[15]。而完備的法律規范體系對規范性法律文件的制定要求為，構建以《憲法》為核心，上下有序、內外協調，以及各部門法和同一部門不同層級的法律規范之間協調一致、有效銜接、價值融貫和調控嚴密[16]。

在外部體系方面，要求合理銜接國家環境政策與憲法、民法等其他部門法；在內部體系方面，要求涵攝各級統合法與單行法，鼓勵各領域的單行法先行統合，構建以“環境法總則”為核心的一核多級的環境法體系[17]。要加強環境法不同子部門之間在針對環境問題的對話、溝通和互動基礎之上形成的協同配合規制效應。環境法要想具備不斷學習和更新的能力，必須成為一種反思型法，即要有不斷反思和進化的能力，強調社會系統內部的程序性和系統之間的協調性。這意味著，環境法典需要根據不完備的信息來規制環境風險，根據不斷變化的環境科學信息來調整環境規制方案，因此，環境決策程序應當體現與時俱進的動態性。如今，環境治理的行政程序已經普遍由行政行為程序擴展至現代政府多中心協同治理機制下的行政程序。生態環境的科學特性決定了環境法必須具備動態性和適應性，如此才能在無限的不確定中找到希望，這是環境問題的復雜性和生態系統的牽連性使然[18]。因此，環境法典總則編和分則編都需要回應風險預防理念，對傳統環境法基本制度進行“風險化”改良或調適。

(三)對環境法“適度法典化”模式動態優化

改革開放40多年來，中國環境資源和生態文明立法進程深嵌于國家治理和環境治理的變遷邏輯之中。這一過程同時也是對環境法話語的價值確認和制度建構的過程。法典是大陸法系的最高立法形式，是國家法治現代化的重要標志?！睹穹ǖ洹返某晒χ贫ê褪┬幸l了中國的環境法典、教育法典和行政基本法典等其他部門法的法典化思潮。對“適度法典化”模式的動態優化，是指合理借鑒動態系統論之于法典編纂及其方法論的意義。動態系統論最早于20世紀40年代由奧地利學者維爾伯格提出，有學者認為其強調了法律規范中的不同因素以及各因素之間的強度差異，分析了保護中的位階差異、利益沖突頻發、保護程度差異和救濟方式差異等產生的原因[19]。該理論之于法典化的重要啟示在于，采取“動態法典化”思維，對適度法典化模式進行修訂和優化。例如，歐洲動態系統論的立法多為“示范法”或基于學者草案建議稿的“體系法”，在包括民法典和環境法典在內的法典編纂與法典實施中皆有成功先例，亦有規律或經驗可循。實際上，域外環境法典對基礎概念和邏輯主線的選擇，基本是遵循國家環境目標和以憲法為基礎的整體法秩序，并考慮環境法特殊性開展差異化的和動態的適度法典化，以務實地實現國家環境目標為出發點。因此，動態的“適度法典化”實質上是要妥適地處理好環境法典“編”與“纂”的關系、總則編與分則編的關系、各編之間的關系以及環境法典與單行法的關系，探究環境法典體例與制度創新的特殊需求及其限度問題。此外，域外環境法典的行政、司法等方面的法典適用及其實施效果等相關研究也亟待加強，既要有靜態環境法典文本的研究，也有要動態環境法典適用的研究。

2014年，《環境保護法》的修訂以及生態文明體制改革的縱深推進，直接帶動了各個環境單行法、要素法的頻繁“立改廢釋”。這反而又使得作為環境基本法的《環境保護法》處于法律適用的休眠或半休眠狀態，甚至出現環境法律適用的競合或沖突。因而，多數環境法學者主張，環境法法典化應從實際出發，將務實性、適應性和靈活性相結合，采用“中法典”與部門單行法并行的動態“適度法典化”模式。這意味著要對構成環境法典法源的單行法作出入典或者保持原狀的編纂方法，保持環境法體系中“法典-單行法”并行的體系構造。動態的“適度法典化”包括立法編纂程度的適度、法典結構與內容的適度以及法典編纂進度的適度等方面，可以采取漸進性和分步式立法，建立開放式和留白式的法典立法框架，采取定期評估和再法典化模式。在動態的“適度法典化”模式下，環境法典體例可采取“總則-分則”結構。為破解上文所述《環境保護法》休眠的困境，以及避免法典制度設計本身的激進或冒進主義，可相對務實地分三步走：首先，補齊單行法，編纂環境法典的各分編；其次，對各分編規定提取公因式來編纂環境法典總則編，將《環境保護法》整飭調適為環境法典“總則”；最后，將總則編與各分編進行整合，從而形成一部具有中國特色的環境法典。

五、要素型憲法環境基本國策對環境法典的規范指引

憲法基本國策具有客觀法秩序性質，導向型憲法環境基本國策尚無法為環境法典編纂直接提供詳細的、可操作性的具體規則。但通過“美麗中國”的法教義學分析和法典編纂合憲性檢視，要素型憲法環境基本國策可以紓解規范性困境，為環境法典總則編和分則編的編纂，以及通過反射性利益來保障公民環境權益等提供規范指引。

(一)指引總則編的編纂和內容設想

如果以“生態環境法典”命名，《憲法》第26條第1款等國策是其合憲性的依據。編纂總則編是環境法法典化的基礎性工程，是落實立法目的、基本原則和基本制度的基本形態。環境法典總則編中的基本國策，屬于上承總則編一般性規定和生態環境治理體系部分，下啟分則各編具體制度，外接其他部門法制度的“橋梁”?？倓t編要以憲法環境基本國策為基礎，整合《環境保護法》等相關綜合性立法，總結生態文明體制改革成果，抽象環境法體系中的共通性規定，確立環境法典的價值目標體系、調整范圍、基本原則、管理體制、治理體系和基本制度，形成總則與分則各編之間的統轄遵從關系。通過程序與實體相結合、技術與內容相結合、體系與條款相結合以及審查與融貫相結合，厘清環境法體系與憲法的關系，明晰環境法體系中的基礎性概念內涵，促使環境法體系和制度更加科學合理，實現環境法體系的分類科學化、事項完備化和制度實效化，打造以《憲法》為直接依據，且環境基本法和環境部門法梯級分明的環境法體系[20]。

總則編是環境保護領域的通則法和平衡法，亦是各分則編之間的關鍵紐帶?？倓t編應體現“美麗中國”的憲法規范和價值目標，宜采取全面提取公因式的方法，至少需要規定以下三部分內容：一是統領性內容，即具有提綱挈領意義和宣示價值，必須在總則中規定的內容包括立法目的、基本概念、適用范圍、基本原則和基本國策等。二是具有抽象和普遍適用的基本制度，如環境影響評價制度、環境標準制度、環境監測制度和環境規劃制度等。三是既不屬于上述兩種范疇但又無法在分則中規定的內容，如涉及跨國的環境問題的處理[21]。其中，基本原則最能體現憲法環境基本國策條款經由立法目的條款進入環境法典“總則”所確立的發展導向目標，可以考慮將《環境保護法》規定的原則升級為“生態安全、風險預防、高水平保護、協調發展、環境民主和環境責任”等基本原則。

在總則編立法目的方面，宜將“生態文明”規定為法典的一元目的。環境保護被納入生態文明建設的整體布局之中，需要將生態整體主義作為環境法典的邏輯基礎，這既是環境資源法律體系內在邏輯性的體現，也是生態系統運行規律在法律中的表達。以“生態文明”為法典目的，是以《憲法》確定的“美麗中國”建設目標為依據的，可以合理吸收“可持續發展”戰略目標并加以揚棄。將“生態文明”寫入《憲法》是生態整體主義在中國法律體系頂層設計的體現，可以為生態、環境和自然資源等子部門法的法典化提供法源基礎。目前，大量的生態環境和自然資源單行法已將“生態文明”確立為立法目的，完成了“生態文明”的法律淵源化。尤其是“生態文明”建設對自然保護地體系的法治實踐，已經淬煉出一個以保護生態安全為目標、以保護原真性生態系統為客體、以規范禁止和限制開發利用行為對象的“實證自然保護法”的子部門法形態，促進了制度體系從“環境要素”向“整體環境”的治理轉型。憲法的綠色化和現代化轉型正在引領環境法體系的規范重心由生活環境向生態環境、由資源保護向生態保護以及由要素個體向生態整體擴展和提升[22]。因而，總則編可據此確定生態環境法律秩序中不同價值的位階，將“生態文明”載入環境法典立法目的，梳理環境資源一體 的規制理念，推進陸海統籌之下的山水林田湖草沙冰等的國土統籌綜合治理。

在基本國策的國家環境義務之法典表達方面，總則編還要注重政府生態環境保護的憲法職責的法典義務之表達?？梢钥紤]在總則第2章規定國家環境義務，系統規定各級政府的環境損害預防、風險預防、環境質量改善以及突發環境事件應急等共同但有區別的責任。可以采用分節的方式分別對國家、政府和司法機關等不同主體的環境保護義務和職權職責作出規定?？梢园ūＷo環境的基本國策，立法、行政和司法權力的基本配置和分工協作機制安排，以及在全民所有制體制下國家和地方在環境保護領域的事權財權關系等。此外，由于國家負有消極不作為的不破壞環境義務，所以該章節還應明確規定國家的環境保護義務以及授權政府以國家所有權人的身份代表國家行使民事權利和訴訟權利的資格[23]。

(二)指引分則編的編纂和內容設想

根據要素型憲法環境基本國策的各環境要素，通過查漏補缺，可以依次推進分則編的法典編纂，這是動態的“適度法典化”三步走的關鍵。其指引意義至少有三個方面：

一是指引選擇“總則編-分則編”的邏輯結構，采取系統化、類型化、法權化和司法化等“適當提取公因式”的方法，以更高層次的“核心要素”抽象并貫通分則編。根據憲法環境基本國策條款和“美麗中國”建設目標，環境法典可以參照生態文明體制改革構建“大環保”格局，明確統籌協調新體制機制的要求，形成污染防治與自然生態保護一體謀劃、限制污染和破壞生態環境行為以及促進綠色低碳發展整體考慮的新型規則體系[24]。具體而言，先以憲法環境基本國策來指導構建環境法典編纂的基礎概念和邏輯主線，根據環境法的領域法屬性進行理論創新、體系創新和制度創新，然后選擇相應的概念和法律關系來構建法典體系，形成以價值體系為指引、以概念體系為方法的特殊編纂模式[25]。呂忠梅團隊完成的《生態環境法典(草案)專家建議稿》，采用總則、污染防治、自然生態保護、綠色低碳發展和生態環境責任的五編制，并采用污染防治、生態保護、低碳發展等更高層次的“要素”來統籌整合環境要素、生態要素和能源要素甚至經濟社會發展要素的編章結構設計。此外，在北京卓亞經濟社會發展研究中心組織下，由中國政法大學、武漢大學、中國人民大學和天津大學4所高校研究團隊共同編纂的《生態環境法典草案專家建議稿》，采取總則、污染防治、自然生態保護、自然資源開發利用中的環境保護、能源節約與資源綜合利用、循環經濟與廢棄物綜合利用以及應對氣候變化的七編制。當然，并非所有的污染防治和自然生態保護等問題都適宜納入環境法典，換言之，還需處理好環境法典與單行法之間的關系。對此，可以將普通的污染防治和自然生態保護規定適度納入法典，將特殊的污染防治和生態保護留給單行法以另行規定。

二是指引分則編進行查漏補缺。當前中國的“生態文明”體制改革正在進行中，一些“補短板、強弱項”的環境立法還在研究制定之中。這在客觀上要求環境法典編纂在確保體系穩定的同時，必須高度保持對改革實踐的開放性和回應性。就目前的環境法體系而言，宜采取“先補齊單行法、后編纂環境法典”的動態法典化進路。分則編的內容構造還亟須對《憲法》第9條列舉的自然資源和生態系統要素等立法空白或薄弱領域進行立法具體化，迫切需要補短板、強弱項、填漏洞，如《中華人民共和國國土空間規劃法》《中華人民共和國自然保護地法》《中華人民共和國國家公園法》《中華人民共和國資源綜合利用法》《中華人民共和國黃河保護法》《中華人民共和國氣候變化應對法》和《中華人民共和國南極與環境保護法》等。此外，分則編尤其要全面納入現行立法中的生態區域保護等相關法律規范，但是要注意與污染防治編“共同但有區別”的提取公因式之方法，不能簡單地將生態區域保護等法律規范抽象平移至自然生態保護編。目前，許多直接創設權利義務的生態區域保護相關的法律規范尚存于行政法規甚至部門規章之中，這不僅可能引發碎片化問題，而且有違憲法與法律保留原則，因此，應考慮將此類法律規范納入環境法典編纂的范疇之中[26]。

三是指引創設“轉致條款”。考慮到環境法典的科學性、系統性、適度性、約束性和可操作性等要求，既可以在環境法典中預設較為妥當的接駁《憲法》的“轉致條款”，也可以利用《民法典》第9條“綠色原則”等作為環境法典外接功能的“轉致條款”，從而使環境保護的強制性規范通過技術化裝置進入私法或公法，實現環境法典與民法、行政法的緊密對接和協同配合。環境法具有公私法交融的“領域法”或“諸法合體”特征，僅靠命令控制模式下的環境公法調整機制，抑或是私法自治的自組織治理模式，都難以治理“生活性污染”“社會源污染”和“生態保護”等新問題。作為獨立部門法的環境法，不僅具有專門調整的法律關系，同時也因其規制邏輯的開放性和回應性，需要根據新的環境科學和科技發展等及時調整，允許并且需要其他部門法對環境法中僅依靠自身調整手段難以解決的問題予以協助。

(三)指引通過反射性利益來保障公民環境權益

針對如何滿足人民對美好生活的向往和對良好的、健康的環境權利之需求，要素型憲法環境基本國策的客觀價值秩序及其啟示是通過環境法典貫徹反射性利益來保障公民環境權益。憲法環境基本國策作為客觀法，其客觀價值秩序要求“國家除了承擔針對防御權功能的不侵犯義務和針對受益權功能的給付義務以外，還應當運用一切可能的和必要的手段來促成基本權利的實現”[27]?？陀^規范又稱客觀價值秩序，表明以“國家目標條款”等憲法環境基本國策是一種客觀規范，公權力機關在履行職權時須關注整體制度和法秩序的建構。憲法環境基本國策條款補強了現代國家的正當性基礎并構成了對立法機關的憲法委托，課予公權力機關履行“共同但有區別的”客觀法上的環境保護義務，為公民環境權益的實現提供了間接保障。

國家對公民環境權益負有保護義務，主要源于憲法最高位階的“客觀價值秩序”功能。憲法與環境法等部門法的關系長期以來缺乏法律的合憲性解釋與合憲性審查之學術作業。因此，通過環境法典編纂來貫徹落實憲法環境基本國策條款，是環境法對《憲法》進行具體化的重要任務。在現有制度框架下完善并推進環境法法典化的“合憲性”審查和解釋，有利于促進采取自我謙抑主義立場的憲法環境基本國策條款從“憲法規范”向“規范憲法”轉型。憲法環境基本國策條款對環境法典影響巨大，需注重在憲法秩序下展開環境法典編纂，否則將會面臨環境法體系的合憲性審查問題。例如，法國在環境法典編纂過程中對合憲性問題已經有所考量，但在2004年制定《環境憲章》并于次年將其正式納入法國《憲法》序言之后，據法國憲法委員會對諸項法典進行合憲性審查的情況統計，《法國環境法典》被宣告違憲的頻率最高[28]。

“生態文明”建設是一種制度性要求和憲法價值目標，而憲法通過制度性保障的消極和積極之二元結構來課予現狀保持、危險防御和風險預防等國家義務，促進環境質量持續改善，避免生態倒退。環境法典編纂要遵循《憲法》第14條“發展型國家”的定位，將環境法定位于“發展與保護兼顧型環境法”，全面實施《憲法》環境保護和經濟發展規范，實現《憲法》和環境法規范的交互影響及體系性融貫，避免環境保護的極端主義或不講條件的絕對優先。因此，對環境保護目標的法典表達，也應與《憲法》序言“國家根本任務”中的其他國家目標相協調，從而體現環境法的協調原則。當然，“美麗中國”的建設目標并不意味著國家政治以生態文明建設為唯一目標或重心，亦不意味著能夠將環境資源和生態系統的價值凌駕于其他目標之上。

從內容結構上來看，環境基本國策、國家環境義務和人權條款構成“三位一體”的憲法環境規范體系。在《憲法》中確立環境保護的國家目標和體現反射性利益，是“美麗中國”建設目標的必然要求，而國家履行環境義務是當前環境法治的核心和關鍵。憲法環境基本國策以動態性的“國家目標條款”規范定位證成國家環境義務，課予國家持續推進生態文明建設并促進立法等客觀法義務，履行風險預防、現狀保持和禁止生態倒退等國家任務。此外，環境權可以由《憲法》人權與人格尊嚴條款所涵攝，也可以通過“憲法委托”理論成為具有約束力的“國家目標條款”?！稇椃ā芬幎谁h境基本國策的具體內容及其相應的環境基本權利觀念，并通過相應的國家機構實施國家環境義務，從而塑造相應性質的“美麗中國”。

環境權作為一項新興權利，各部門法和學科的學者們都對其給予了“入憲”“入法”或“入典”的期待并進行了大量相關研究。然而，當前學界仍有待針對環境權是否應該以及應該如何載入環境法典展開更充分的討論?？陀^而言，環境權內涵模糊和基本權利具有不可通約性等自身問題，使得環境權難以載入《民法典》或者環境法典的“權利譜系”中，甚至遭到一些公法和私法研究領域的學者的反對。作為客觀法秩序的憲法環境基本國策條款破解環境法法典化困境的另一運作機理，是在賦予國家環境義務的同時，可以通過反射性利益及其主觀化來保障公民的環境權益。國家環境義務是公民環境權益的一種反射與鏡像投映，強化國家環境義務實際上是強化公民環境權益。國家義務就像一面鏡子反映著公民權益，國家環境義務是對公民享有良好環境的自由或利益之保障，可以推導出公民的環境權益。

換言之，國家環境義務具有公民環境權益的反向證明和保障功能，可將這種關系稱之為“鏡像命題”(Mirror Thesis)關系[29]。環境保護作為國家義務，被納入基本國策是以國家環境管理職權為基礎的。國家環境義務和環境職權是以保障公民環境權益作為出發點的。據此，環境法法典化研究有必要重新詮釋環境法律關系，且有必要從公民與國家之間的環境法律關系的視角進行研究、補充和更新環境權益保障理論。環境法典對環境權進行規定，可以促進環境權從“宣示性”到“具體制度構建”的作用轉變，使環境權的法律定位和法律位階進一步明確化和成文化。當前，學界對環境權“入典”已達成較為廣泛的共識，具體方案雖存有一定差異，但也為立法決策提供了深厚的理論支撐。目前，呂忠梅團隊采取五編制構想，共800余條的《生態環境法典(草案)專家建議稿》已基本形成，筆者建議在總則編中既可規定環境保護基本國策和國家環境義務條款，也可探索規定總括性的一般環境權條款，即“公民有在清潔、健康、美麗的生態環境中生活與發展的權利”，以及知情權、參與權和公益訴訟權等程序性權利的保障性條款。總之，通過環境法典來確立國家環境義務或公民環境權的實定權利地位，有助于平衡私權力與公權力的法律關系，構建一個由命令控制法向利益衡平法轉型的環境法法權譜系。在環境權暫未入憲、入法的情況下，對其通過憲法環境基本國策的規范解釋和適用，國家完成法定義務，政府履行法定職責，特別是制定和實施公共政策等所帶來的反射性和事實性的利益，實際上是對公民環境權益的確認和保護。

六、結語

綜上所述，環境法法典化的實質，是要通過環境法源的理性化和體系化來確保環境法律的“可達性”。其應有之義是要進行環境法的統合性立法，兼容法典化的體系化內核，規避其封閉性和滯后性，吸收分散立法的實踐導向和回應性功能，克服其方法論缺失所引發的制度性缺陷，尋求一種漸進式和開放式的環境法立法的體系化路徑。在憲法環境基本國策規范體系之下，中國形成了“基本國策指引—基本權利支撐—執政黨強力實施—國家法律與黨內法規協同配合”的環境法實施路徑和法治經驗。環境對憲法基本國策條款進行環境法典總則的承接和分則的銜接和創設，可以消解環境法律復雜化及其附帶的復雜性機能障礙。長遠觀之，環境法的法典化及其帶來的研究轉型，需加強體系思維導向下的“面向《憲法》的環境法”研究轉型，應該在《憲法》所確立的整體法秩序的框架內，加強憲法教義學的學術作業，體系化地思考其特殊的學科問題，向立法者輸送環境法法典化的專業智慧。進言之，中國特色的環境法典編纂，需回應和體現時代性、人民性、中國性和國際性，提升環境法典的中國特色和辨識度。

尤其需要注意的是，環境法法典化要處理好與行政基本法典等其他部門法典之間的關系。2021年4月21日，《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》要求，研究啟動環境法典、教育法典和行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作。該計劃將環境法典定位為“行政立法領域的法典”。那么，隨之而來的問題是——環境法典是一個特別的行政法典，還是一個集實體法和程序法為一體的完全獨立的法典，抑或是否有可能或是否應作為行政基本法典的一個分編？這些問題均是環境法法典化過程中需要回答的重要問題。但是，當前行政法和環境法學界的法典化研究成果鮮有涉及環境法典與行政法典關系論和編纂進路論的研討。動態的適度法典化模式強調，要以環境管理或環境規制活動所遵循的一般性行政程序法律規范作為法典核心內容，其他一般性的行政組織法、行政實體法和行政救濟法等內容則完全可以規定在行政法典之中。因此，環境法典編纂需要對涉民法、行政法和經濟法等部門法的相關規范作入典或出典的妥適安排，否則未來的諸多法典之間會產生“沖突打架”的問題。環境法、民法和經濟法等部門法典，均需要在憲法環境基本國策統領下加強協同配合，通過相互促進和相互補充來共同因應和治理現代環境問題。