城市規劃中公眾參與權的法律分析

李美萱

信陽農林學院，河南 信陽 464100

19世紀中期，工業化發展加快了城市化進程，與此同時也暴露出環境破壞、住房問題等諸多城市問題，人們不斷對傳統規劃主導下的城市規劃產生了質疑。隨著城市居民意識的不斷增強，民權運動迅速發展，并不斷推動著城市規劃中規劃理念的改革創新。至此城市規劃關注點不斷轉移至對現有城市環境的翻新改造上，以期實現城市的新型化、加強環境保護、推動城市長遠發展，在此期間，還尤為強調城市居民的參與度，這也是發達國家的共同發展趨勢。公眾參與作為一項西方理念，于20世紀90年代初傳入我國，歷經30多年的發展實踐現已成為我國規劃制度的重要基礎。隨著我國社會經濟的不斷發展，城市規劃對公眾的合法權益，尤其是土地權益的影響越來越突出。作為負責制定及實施城市規劃的政府機構，全面充分吸納民意是其所需肩負的重要職責，同時應當將公眾參與機制打造成連接政府與公眾的重要制度平臺，基于此，城市規劃成為了公眾參與至關重要的實踐領域之一。［1］

就我國城市規劃理論與實踐發展現狀而言，我國城市規劃中的公眾參與研究當前仍處在初級發展階段?，F階段，我國大多數城市規劃仍被傳統的“自上而下”的城市規劃方式所主導。為擺脫這一局面，必須要提升城市規劃領域的民主水平，并不斷拓寬公眾參與城市規劃的渠道及范圍。而實現這些目標，都有賴于法律的有力保障，因而，建立完善我國城市規劃中公眾參與權的相關法律制度，有著十分重要的現實意義。

一、城市規劃公眾參與權概述

（一）城市規劃公眾參與的內涵

20世紀60年代初期，民權運動迅速發展，進而讓公眾參與轉變成當前社會的一大普遍現象。在此期間，“公眾參與”基于民主理論框架得到充分體現及明確界定。公共參與，主要指的是公共權力在開展立法、裁定公共政策、決定公共事務等環節，通過公共權力結構經由開放的途徑，從公眾和利害相關的個體或者組織采集有效信息并采納有價值意見，進一步通過信息交流反饋以對公共決策、治理行為帶來影響的一系列行為。某種意義上而言，公眾參與是公眾與政府行政機關開展交流互動的一種方式，并結合參與情況來影響公共事務及公共治理的過程，進一步為公共事務、公共治理提供方向指引。［2］值得一提的是，公共參與并不涉及民眾選舉、個人及組織的維權行動，因而，公眾參與在公平、公正等方面被提出了更高的要求。

（二）城市規劃公眾參與權的類型

公眾參與權的類型，主要分為知情權、表達權以及監督權。其中，知情權屬于公眾參與權中所應享受的基本權利。行政機關行政過程之所以設置參與機制，主要是為了實現行政機關、公眾對目標、過程及成果的共有，而該項機制尤以信息共享為重要前提。法律規定的公眾行使參與權的形式，主要包括有論證會、聽證會、公示等，不管是哪種形式，公眾在參與城市規劃時，都有權經由便捷渠道獲取相應信息。因而，行政機關、規劃部門應擔負起為公眾提供相應信息的職責。就知情權的具體內容而言，主要包括信息知情權、輔助信息知情權，其中，信息知情權是指與規劃決定事項密切關聯的信息；輔助信息知情權是指具體的參與時間、地點及其他程序性要求。知情權下，行政機關應全面、準確、及時地向公眾公布相關信息。

表達權屬于是城市規劃中公眾參與權的核心權利。為保障公眾權利不受侵犯，公眾應全面及時地參與到行政行為的決定程序中。就《城鄉規劃法》而言，現階段我國公眾主要在規劃編制環節參與討論，表達自身的意見看法。換言之，在規劃編制期間，公眾有權對規劃內容發表自身意見，并有權要求行政機關注重自身的意見。除去《城鄉規劃法》之外，諸如《土地管理法》《環境影響評價法》等相關法規也在各自領域上對規劃編制中應當接收公眾意見進行了程序性規定，以此賦予了公眾參與城市規劃中的表達權。

監督權則是指在城市規劃編制后的開發實施階段，公眾享有對城市規劃進行監督的權利。公眾作為城市規劃的參與者，可形成對城市規劃結果的直觀認識。因而，公眾表達的意見及提供的信息反饋往往更具真實性、針對性?！冻青l規劃法》提出，公眾可了解并監督規劃機關對規劃編制內容的檢查及執行情況，但對公眾具體的監督形式、后果等則未作明確規定。賦予公眾在城市規劃中的監督權，可轉變過去“自上而下”的城市規劃方式，可促進相關部門及時發現規劃中存在的問題，并對問題、需求進行有效處理，使最終結果可有效滿足廣大公眾的需求，提升規劃項目的科學可行性，進而推動城市的有序健康發展。［3］

二、現階段我國公眾參與城市規劃面臨的困境

（一）法律及相關制度不夠完善

當前，我國《城鄉規劃法》中有關公眾參與的規定指出，報送審批前，組織編制機關應依法將城鄉規劃草案進行公告，同時通過論證會、聽證會或其他方式，以征求專家、公眾的意見；同時，組織編制機關還應組織相關部門、專家適時對規劃實施情況予以評估，同時通過論證會、聽證會或其他方式征求公眾意見。由此表明，法律規定的公眾參與城市規劃的形式僅涉及論證會、聽證會兩種，同時，在參與主體范圍，向公眾征求意見后的后續處理，規劃實施評估時間等方面都未做明確規定，缺乏系統完善的參與體系，使得在城市規劃中公眾只能處在被動接受地位，一定程度上削弱了公眾參與城市規劃的積極性。

（二）城市規劃公眾參與權缺乏完善的救濟機制

因為城市規劃的綜合性、復雜性，使得在城市規劃實踐中對于公眾參與權遭到侵犯的行政救濟，往往難以得到有力的法律支持。雖然我國政府已經以立法的形式，明確了對城市規劃中公眾參與權的保護，然而因為缺乏完善的救濟渠道、救濟機制，使得公眾參與權難以得到有效行使。同時，可能正因為城市規劃公眾參與權缺乏完善的救濟機制，使得城市規劃中相關利益主體的權利遭到侵犯后，只能通過請愿、媒體曝光等非常規途徑以尋求對自身合法權益的保護，該種方式不管是對我國城市規劃還是相關行政主體都會帶來不利影響。

（三）政府定位不準確

我國現行的《城鄉規劃法》將政府部門作為主要約束對象，并緊扣政府部門如何編制城鄉規劃、規劃的具體實施及如何劃分規劃部門的相關職權、職責等內容。而對于公眾參與規劃的范圍、程序及公眾的權利義務等則尚未作明確規定，由此使得論證會、聽證會流于形式，公眾參與對實際規劃結果影響并不大。另外，因為城市規劃涉及多個專業領域，而我國公眾整體素質還有待進一步提升，所以在規劃編制及實施環節，偏向于政府部門及行業專業的想法，公眾的意見則難以得到足夠重視。同時，一些政府部門認為與城市居民進行溝通存在不小的難度，并且還難以保證工作效率，由此讓城市規劃與公眾參與漸行漸遠。

三、我國城市規劃中公眾參與權的法律制度完善

（一）建立完善城市規劃公眾參與權的主體制度

由于當前我國公眾參與權制度存在一系列問題亟待解決，因此需要健全城市規劃公眾參與權的主體制度，可從以下幾個方面入手：要嚴格制定城市規劃中公眾參與權主體的選擇標準。在城市規劃編制中，公眾參與主體的參與表現形式主要取決于利益，而由于城市規劃環節利益的多元性、復雜性，使得整個參與過程表現出復雜多變的特征。鑒于此，城市規劃實踐中對應的不同利益關系不僅決定了不同的參與主體，還影響了城市規劃公共參與主體確定標準的制定，其與城市規劃時期不斷變化的利益關系有關。基于此，基于明確城市規劃參與主體的目的，首先要確定相關的利益主體。［4］其次，確立社區組織作為公眾參與主體地位。城市社區機構是政府與居民之間溝通的橋梁，其通過信息傳遞、組織公眾參與，可有效向城市政府、城市居民傳遞城市規劃信息，推動公眾參與到城市規劃實踐中，進一步實現其在城市規劃中的參與主體角色。然而，就當前實際情況而言，城市社區組織表現出一定的半官方性質，由此一定程度上減弱了社會組織作為公眾參與主體的作用?；诖耍瑸榱顺浞滞怀錾鐓^組織的價值，需要重點強調其性質，進一步強化社區組織的獨立作用，賦予其公眾參與的基本權利。

（二）建立完善城市規劃公眾參與權救濟機制

在城市規劃公眾參與中，對于未經法定公眾參與程序，對公眾參與權構成侵犯的城市規劃行為，應允許公眾向規劃機關的上級部門提出行政復議，或向人民法院提出行政訴訟。鑒于此，應建立完善的城市規劃公眾參與權救濟機制。首先，設置獨立的第三方監督機關。多年以來，我國復議制度一直存在獨立性不足的問題，為此，我國也不斷加大了對更為公正合理的工作機制的探索力度。國務院法制辦自2008年以來，將8個城市作為試點，推進行政復議委員會制度改革，以期提升行政復議獨立性。［5］在該部分發展經驗的指引下，在城市規劃公眾參與權救濟方面可開展此類相關的制度設計，依托設置獨立的咨詢型、議事協調型城市規劃復議委員會，對不同領域的專家學者進行全面吸收，統一行使復議權，促進行政復議機關工作的順利開展，為公眾參與權救濟提供有力支持。其次，合理調節受案范圍。目前，唯有在城市規劃進入實施環節，已經發生或可能對相關利益主體權利構成侵犯時，才能提起訴訟。公眾參與公共事務，其權利保護及救濟至關重要，應結合利害關系的實際情況及影響審查的必要性來提供權利保護。因而，為保障公眾參與權，讓更多社會群體參與到城市規劃中，應適當擴大受案范圍，適當拓寬救濟主體范圍，以此有效發揮司法的能動作用。再次，建立完善行政公益訴訟制度?，F階段，我國城市規劃中公眾參與的主體僅限于個體，缺乏組織化機構，參與力量不足，不利于對城市規劃決定及后續救濟施加影響。為此，可嘗試建立一個可實現利益整合功能的機制，將各利益方組織在一起統一開展交流溝通。而為達成這一目的，應建立完善行政公益訴訟制度，支持個體及相關公益組織就城市規劃公眾參與權侵權行為提起訴訟。

（三）建立完善城市規劃公眾參與權的配套制度

城市規劃中公眾參與權的實現，離不開一系列配套制度的支持。為此，應建立完善城市規劃公眾參與權的配套制度。首先，強化政府信息公開制度。針對我國現行《政府信息公開條例》法律效力有待提升的現狀，以及目前規定缺少法律層面與政府信息公開的相關情況，需要進一步加快推進相關立法，對政府信息公開的效力、范圍、效力等問題予以有效完善，依托法律制度為政府信息公開提供有力保障。其次，建立完善公眾參與的能力及技能培訓制度。城市規劃表現出一定的技術性，由此對參與主體的參與能力提出了較高要求。為此，可以結合實際情況組織一系列的規劃普及宣傳工作，以組織公眾參與培訓的形式為主，配合組織主題講座、發放宣傳手冊、開展互聯網課程等方式，以此提升公眾參與能力，為公眾更好地參與城市規劃提供知識技能保障。［6］

總而言之，隨著社會經濟的不斷發展，城市規劃方式的不斷轉型，公眾參與在城市規劃實施中的地位、作用日益凸顯，其對于提升城市規劃的科學性、合法性有著十分重要的意義。鑒于此，相關部門應建立完善城市規劃公眾參與權的主體制度，完善城市規劃公眾參與權救濟機制，以及完善城市規劃公眾參與權的配套制度等，使公眾參與權可得到充分實現，進而不斷推動城市規劃的有序健康發展。