對我國聽證制度發展的思考

馬一輪

吉首大學法學與公共管理學院，湖南 吉首 416000

一、聽證程序的理論基礎

（一）中國聽證程序的理論基礎

在如今的法律制度背景下，對程序正義的重視程度越來越強，既要追求實體正義也要注意程序正義，實務中有時為了防止行政部門濫用權力，不得不在程序和實體中做出取舍，現在的法治思想已經達到了很高的層次，不再一味地追求實體正義而不考慮程序正義，并且有很多時候在兩者之間法治工作者們有傾向性地選擇了程序正義，例如：偵查機關在調查取證時進行非法收集的證據不能夠作為定案的依據，不能當做證據使用；行政機關所做的有程序違法情況被列為無效的法律行為，等等，都可以看出程序正義的必要性和適應性。我國的聽證程序發展較晚，在1996年的《行政訴訟法》中才首次規定聽證程序，經過二十幾年的發展，目前我國在聽證方面也有了一些理論上的經驗和成果，但在整體看來，我國的聽證程序還屬于起步階段，距離最終的制度成型還有著一定的距離。我國目前只規定了正式聽證，即在行政處罰和行政許可方面可以允許聽證，我國目前關于聽證制度的理論基礎是將聽證作為一個非常正式的授權性行為，以高質量為主，為了確保聽證的質量和效率把聽證的范圍縮小，這也是基于我國的現有國情，根據我國的發展和借鑒他國成熟的聽證制度而形成的。我國對聽證制度的改革和發展也是大勢所趨，基本的理論基礎也隨著我國的基本國情的逐漸轉化而慢慢地變化，根據目前的情況，我國聽證制度的發展方向逐漸明朗，逐漸地縮小了和西方發達國家之間的差距。

（二）西方發達國家聽證程序的理論基礎

英國古典自然法則對西方國家的聽證制度影響是很大的，英國、法國等國在其不斷地擴張和殖民的同時，漸漸地孕育了富有本土特色的正當法律程序原則。在英國最原始的自然法則規定下［1］，每個人的權利都應當被完整保護，要想達到絕對的實體正義就不能放棄任何一點程序正義，每一個主體在訴訟過程中被保護的程度和范圍應該是相同的，這才是符合法律面前人人平等的基本原則。如果說程序正義無法得到保證，那么實體正義必然有受影響的可能，人們對法律的信任就會降低。試想兩個主體面對相同的問題，一個是原告，一個是被告，如果對原告的訴訟程序保證得非常到位，面面俱到，沒有一點瑕疵，對被告則是忽略了聽證等程序，那么被告必然會認為是不是里面有司法腐敗，旁觀者也不免會考慮為什么平等主體會得到不同的對待，對司法公正會有很大的沖擊，平等主體之間的訴訟都會引發這種嚴重的問題，何況被告是行政機關呢？如果在行政訴訟中對聽證程序有了松懈的態度，那么后果要比平等主體之間的民事官司嚴重得多，社會大眾會對行政機關產生抵觸情緒，不敢靠近國家機關，這對我國的法治建設帶來沉重的打擊，對全面推進法治國家、法治政府、法治社會建設有著不可小視的影響，之前的積累都會因為這種情況倒退，這是如今的中國不允許的。聽證程序是正當法律程序原則的重要體現，“任何人不可以在沒有正當法律程序下剝奪他人的生命、健康、財產”是正當法律原則的本質和內涵。聽證程序是和一個人權利聯系相當密切的制度，美國的法律規定任何人都享有聽證的權利，把公平、公開貫徹到每一個法律案件中，只有將具體的制度都落實到位才能確保大的方向不會偏，國家的政策和方針才會不動搖地落實到個人，這也是美國等西方國家的法律理論基礎，沒有這些基礎便無法確保所謂的人權、自由能夠得到真正的實現，更無法將判例法發展到如今的程度。

如今的美國的正當法律程序原則對世界的影響也是很大的，它揭示了較為基本的法學理論原則，可以理解是對剝奪公民權利的限制性要求［2］，從而用統一的標準來限制公民的權利，是近代法學理論中正當程序的奠基，對中國的聽證制度也有著很大的啟發，其核心內涵也和中國法治理論基礎有著很高的相似度。

二、我國和英美法系國家聽證制度的異同

（一）聽證適用范圍

我國的聽證適用范圍主要存在于行政處罰、強制措施等個別行為中，我國在聽證范圍方面主要通過《行政許可法》《行政強制法》進行規定。英美法系國家法律規定的聽證范圍比較寬泛，包括了教育、醫療糾紛等，可以說只要權利受到了侵犯就可以申請聽證，沒有那么的注重范圍的束縛，這種規定屬于比較成型的制度規定，不受范圍的束縛是一項制度成熟的理論基礎，因為范圍受束縛的話就會影響制度的發展，導致好的理論無法得到施展。

（二）聽證的形式

我國聽證只規定了正式的聽證程序，沒有在正式的法律規定中對非正式的聽證程序進行規定，我國也有很多學者主張要進行非正式的聽證程序，但是目前官方沒有一個明確的態度。規定非正式的聽證程序是發展的一個方向，屬于大勢所趨，只是規定的時間先后問題。

美國、英國的聽證的形式包括正式的聽證程序和非正式的聽證程序。正式的聽證程序是指行政機關在正式的案件審理過程中，行政工作人員通過記錄形式進行聽證；非正式的聽證形式主要是指不需要對聽證參與人進行記錄，只需書面或者口頭進行表述即可。

（三）聽證主持人

我國規定聽證主持人應當是行政機關的代表人員，我國的《行政處罰法》雖然規定了聽證主持人不能是行政調查人，且當事人要求回避時，聽證主持人要予以回避以保證聽證主持人的相對獨立性。但是調查人和主持人同屬本機關工作人員在同一地點辦公，很難保證聽證主持人不受任何外界因素干擾，聽證主持人并不完全中立，一言以蔽之，我國的聽證主持人相關規定還很籠統，不細致。我國目前也沒有禁止聽證主持人和當事人單方接觸的相關法律規定，也未規定聽證主持人的資格條件。行政機關在其人員的任命、工資、任職方面有絕對的話語權，聽證主持人的獨立性無法保障。美國對聽證主持人制度規定較其他國家相對比較完善，美國的《聯邦程序法》規定：“主持聽證會官員組成第一種為機關本身；第二種是領導層的官員，可以是單一的也可以是多個，第三種是根據該法第三千一百零五條任命的一名或多名行政法官。［3］”聽證審查官是聯邦事務委員會對具有律師資格和行政經驗的人員，通過考試合格后列入聽證審查官名單由行政機關根據工作的需要從文官事務委員會所認可的名單中任命的聽證主持人。事實上，在司法實踐中由于機關長官或委員會成員平時工作太忙，所以聽證基本由聽證審查官主持。1972年美國文官常務委員會將聽證審查官改為行政法官，這代表著其在法律上具有相對獨立性，地位類似于司法法官，同時也將職權的范圍和處罰進行了明確，美國《聯邦行政程序法》還明確地規定了禁止聽證人員和當事人進行單方接觸。

（四）聽證的通知

我國《行政訴訟法》規定，要提前15天通知當事人進行聽證。大多數國家對聽證的通知時間沒有明確的規定，只是規定了要留有充裕的時間以供當事人進行準備。

（五）聽證前置會議

我國目前沒有對聽證前置會議進行規定，筆者認為聽證前置性會議屬于聽證未來發展的方向，是當前世界所共同認可的制度。應盡早通過法律來規定聽證前置會議。

英國對于聽證前置會議有著明確的規定，根據其聯邦訴訟程序法律規定，行政機關應當給予當事人必要的準備時間，包括材料、辯護人等保障訴訟權利的事項。如果行政機關沒有按照規定給予當事人充分的準備條件，可以根據聯邦訴訟程序法進行處罰。

三、對我國聽證程序的建議

（一）應當將聽證程序進行系統化、規范化規定

我國現今的聽證程序沒有完全的程序化，沒有單獨進行全面的規定，在《憲法》層面上也沒有明確的規定，這不利于聽證程序今后的發展。應當將聽證程序單獨進行體系化的規定，筆者認為可以單獨制定一部部門法，將聽證程序系統地進行規定，即使現在沒有整套的體系，可以通過日后不斷地改進和發展來日益完善，俗話說“留得青山在，不愁沒柴燒”，先把框架搭建好，之后的內容可以慢慢地進行填充，如果沒有框架，那么則是一盤散沙，各種情況該放到什么條款里都沒有一個明確的說法，這樣不利于行政訴訟整體的規劃，先定下計劃再實施將會帶來很好的效果。

（二）擴大聽證范圍、規范聽證形式

目前，我國的聽證范圍只有行政處罰中的一些方面，這不是聽證制度的最終形態，是過程性形態，隨著我國的經濟飛速發展，對法律的要求就越來越嚴格，法律所涉及的方面就應該越來越廣泛，法律的修改也應當跟上社會發展的腳步，我國的一些學者也主張要擴大聽證制度的范圍，但是具體擴大哪些環節還沒有一個統一的意見，筆者主張以下幾個方面：

1.增加非正式聽證形式

如上所述，我國對聽證程序只規定了正式的聽證范圍，且只是行政處罰中的一部分，隨著法治社會建設的重大突破，人民的法律意識不斷增強，在一些方面，例如：教育、醫療糾紛、行政許可等都有著更高的要求，在法治建設的浪潮中要趁熱打鐵，將具體的聽證范圍進行全面確定，這樣可以更好地保護人民的基本權利，如果說直接將聽證程序范圍進行大面積擴張可能會導致社會的接受度處于過飽和狀態，那么可以先規定為非正式聽證形式，給予一定時間的適應期，如果效果達到了預期可以升級為正式的聽證程序，沒有達到預期或者發現需要改進的情況可以進行修改和增添。同時筆者還認為要將一切涉及人身自由的案件進行聽證，因為人身自由是公民的基本權利，也是《憲法》明確規定的公民最重要的權利之一，人身自由被剝奪無法進行恢復，這是一個只能通過賠償或者補償來彌補的懲罰措施，通過聽證能夠盡可能減少錯誤地剝奪人身自由的案件發生概率。

2.增加聽證前的會議

在正式的聽證過程中會在保證實體價值的前提下將程序變得非常繁瑣，會耗費大量的時間和金錢，最主要的是將優先的司法資源進行了不必要的浪費，例如庭前會議就可以很好地解決，非得拖入正式的聽證過程，這樣就造成了大量的資源浪費。所以說聽證前的會議是必要的前置流程，和正常的司法案件一樣有一個提前可以解決問題的機會，在正式的場合只要按照標準的流程進行就可以很好地完成任務。聽證前的會議制度要想建立起來需要大規模地增加人力，筆者認為可以以庭前會議為主，因為大多數狀況都是能夠在庭前會議中解決的，可以將正式的聽證資源調動減少，這在發達國家也是有嘗試的。

（三）完善聽證主持人制度

首先，要確保主持人的資格合法，《行政處罰法》對于主持人的資格沒有具體的規定，只規定了不能成為聽證主持人的情形，這樣的規定需要彌補的空間是很大的，要通過具體規定來確定聽證主持人需要具備什么樣的資格。筆者認為即使專門規定聽證主持人這一職業也不為過，同樣實行錯案終身負責制，如果專門規定主持人的職業資格那么聽證主持人的執業權利也就有必要進行明確規定了，因為不存在沒有義務的權利，也沒有只有義務沒有權利的情況，權利和義務要平衡。在實踐中，聽證程序的費用比較大，筆者認為規定聽證主持人的職權范圍可以防止其濫用職權，使得聽證主持人的每一項舉動都在陽光下進行，讓程序更加透明［4］。此外如果有司法腐敗現象處理起來有明確的規定會更加的有說服力。

其次，我國對聽證主持人的回避制度沒有明確的規定，筆者看來，可以在和當事人接觸方面進行細致的規定，聽證主持人和當事人之間的接觸屬于司法腐敗的源頭之一，可以允許聽證主持人在規定的時間和地點與雙方當事人進行溝通，禁止與單方當事人單獨接觸，此時可以參考英美法系對于聽證制度的規定，如美國規定了聽證主持人不允許和一方當事人進行單獨接觸，并且規定了處罰情形，規定得比較詳細，可以進行合理化的適當借鑒。

四、結語

我國的聽證制度規定較晚，發展到如今的程度和法治工作者們無私的付出有著密不可分的關系，隨著社會的發展，一項較新的制度該如何趕上世界的步伐是法治工作者們一直在考慮的問題。聽證制度在整個《行政訴訟法》中地位都很高，屬于保障當事人訴訟權益的第一道門檻，如何制定出適合我國國情的聽證制度是非常關鍵的，事關程序正義能否得到好的保障。筆者在文中列出的幾點建議是根據目前學者們所探討的焦點和實踐中所得出的經驗來推導出的，筆者認為這種做法更符合中國國情，我國和英美法系國家對于聽證制度的理解和期待都有所不同，具體的規定更是千差萬別，筆者通過對背后的理論基礎進行推導來得出我國和英美法系國家間的相同點，從而得出可以吸取的經驗成果。加之對我國聽證制度的理論分析能夠得出我國未來聽證制度的發展方向，但是具體需要處理的問題還很多，相信我們這一代法律人在前輩的基礎上會更加務實，為聽證制度的完善貢獻自己的力量。