清水縣遠門鎮新石村耕地撂荒整治實踐探索

李小玲，王統戰

（甘肅省天水市農村經濟指導服務中心，甘肅 天水 741000）

清水縣遠門鎮新石村地處天水市東北部，耕地資源稀缺，農業生產自然環境較差，隨著城鄉“二元”結構的打破，越來越多的農民外出務工，導致該村農業勞動力不斷外流，致使很多農民放棄了對自己承包地的耕種，造成局部出現耕地撂荒現象。清水縣遠門鎮新石村按照《清水縣2021年鄉村特色種養產業提升行動實施方案》，堅持把撂荒地復耕復種作為嚴守耕地紅線、保障糧食安全的重要抓手，提出了“因地制宜、集中推進、分類治理、機械先行”的思路，列出了撂荒地整治時間表和路線圖，扎實開展農村撂荒地整治專項行動，探索總結出了具有新石特色的經驗和做法，實現“荒地變良田”。截至目前，全村已經完成撂荒地復墾30 hm2，完成農作物復耕種植30 hm2，其中玉米17.67 hm2、馬鈴薯11 hm2、蔬菜 1 hm2，其他作物 0.33 hm2。

1 耕地撂荒原因分析

截至2020年底，新石村全村現有勞動力683人，長期外出務工人員474 人，占69.4%，尤其是18～45 歲外出務工人員占比達到90%以上。全村撂荒地達到30 hm2，占全村總耕地面積的11.5%，致使土地（承包地）資源浪費，生態環境受到影響，給糧食安全帶來隱患。耕地撂荒主要原因有以下幾個方面。

1.1 農業產出效益不高

全村有耕地260.93 hm2，全部屬黃土梁卯山旱地，是典型的雨養旱作農業，年日照時長2 100 h，年均氣溫8～10 ℃，年降水量590 mm 左右。由于有效積溫少，不利于發展各類經濟作物，只能種植傳統的糧食作物，經濟效益低下，特別是化肥、農藥、種子等農資價格始終在高位運行，農產品運輸成本居高不下，農業生產成本不斷增加，農業增效、農民增收空間不斷縮小，農業經濟尤其是糧食生產始終面臨著收支相抵甚至入不敷出的困境，種糧越多越虧本的問題凸顯。

1.2 農業面臨自然和市場雙重風險

近年來，天水市極端性災害天氣發生頻率高，新石村農業基礎薄弱，防范和抵御自然災害的能力不強，自然風險加大，加之農民組織化程度低，市場意識不強，防范市場風險的能力差，農業不時處于“賣難”和增產不增收的困境。

1.3 勞動力溢出現象嚴重

新石村多年的種植模式解決溫飽及豐衣足食可以順利實現，但要實現“富起來、美起來、強起來”，光靠一家一戶幾畝承包地還存在較大的難度。特別是新石村50 歲以下的人長居村中務農耕作的特別少，年輕人對農業耕作更是一竅不通。尤其是該村好的初中和高中已經走向集聚化、重點化、城鎮化，為了孩子能夠上一個好的學校，父母不得不放棄耕作，雙雙進城打工，母親做飯，父親打工養家，供孩子上學，所以出現了教育屬地化遷移，致使承包地出現撂荒的現象。

1.4 外引內流困難

新石村80%農戶承包地都是山坡旱作農業耕地，生產條件相對較差，土地外向流轉相對困難。有些耕地即便不收租金也沒人愿意耕種，被迫撂荒。村中由于缺乏勞動力，留在村中的農戶為了不使自家的耕地不至于撂荒，也僅僅耕種自己的承包地。

1.5 動物危害造成減產

隨著國家對自然資源保護政策力度的加大，退耕還林補貼政策得到了很好地落實。新石村處于大山，山草林木得到了極大地修復，生態環境得到了極大的改善，山林中的野生動物數量也出現了幾何式增長，在一定程度上給農作物生產造成了一定影響。據村民反映，山雞對春季玉米苗的啄食損害程度一年比一年嚴重，每年都要進行多次補種。野豬拱食馬鈴薯、玉米、油菜等農作物，有時造成單位面積減產20%以上。從某種程度上看，也是造成農戶撂荒土地的一個原因。

綜合分析：首先，立地條件差，種植比較效益低下是撂荒地形成的先決條件。其次，農民外出務工收入增加形成了虹吸效應，外出務工人數逐年增加。同時，一些家長為了陪伴孩子就讀，短期在縣城務工，加劇了耕地撂荒程度。

2 治理方式及成效

2.1 開展摸底調查

清水縣《關于開展全縣撂荒地摸底調查的通知》下發后，新石村兩委班子和駐村工作隊主動作為，提高思想認識，堅持把撂荒地整治工作作為鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的一項重要工作來抓，嚴守耕地紅線，確保糧食安全，組專班、抓重點、強措施，整合包村干部、駐村工作隊、公益性專崗等力量，對撂荒地塊屬性、農戶家庭實際情況、撂荒真實原因以及農戶對該地塊復耕復種的意愿，是否同意流轉或由村兩委代管等信息精確記錄，建立撂荒地塊個體檔案，按照“定人、定責、定田”的要求，采取包片整治。同時，通過走訪撂荒地農戶，對有意向開展復耕復種的農戶進行摸底，對確有困難，但自愿流轉土地的農戶登記造冊，對不具備條件整治的，積極動員，講清法規政策，登記造冊，建立臺賬，列入長期整治臺賬，跟蹤整治，做到了“因戶施策，集中攻堅”。

2.2 大力營造輿論氛圍

通過撥打電話、微信群發、村級大喇叭等方式向廣大農戶宣傳《中華人民共和國農村土地承包法》《中華人民共和國土地管理法》和撂荒地整治的重大意義，同時及時宣傳縣上撂荒地整治政策及補助標準，讓群眾知曉承包義務，履行承包經營責任，積極復耕復種兌現補助資金，充分調動了農戶復耕的積極性，進一步提高了撂荒地整治效率。

2.3 實行分類指導

認真分析撂荒原因，緊盯重點區域、整片撂荒、棄耕農戶，破解撂荒難題，解決瓶頸問題，不斷總結經驗，探索撂荒地整治新路徑、新辦法。對復耕復種意愿強烈的農戶提供政策和物質支持；對不愿或無力開展復耕復種的農戶，鼓勵其把耕地交由親屬代種或流轉給村辦合作社進行種植；對連續2年棄耕撂荒的,由村委會下發復耕通知書，將惠農補貼與耕地地力保護力度掛鉤，嚴格落實“誰種誰補，不種不補”政策，增強農民愛惜耕地的自覺性，確保享受補貼耕地不撂荒。

2.4 積極開展技術指導

在撂荒地集中的區域，結合農時，銜接縣、鄉農技人員、駐村幫扶工作隊進村入戶開展宣傳和技術指導服務，對合作社代耕代種的11 hm2地膜馬鈴薯，由對口幫扶單位天水市農機化技術推廣站和天水市農業農村項目服務中心聯合進行技術指導，對馬鈴薯覆膜播種機進行現場操作培訓，對部分農業生產技能弱的農戶開展“一對一”幫扶，確保撂荒地整治成效。

2.5 創新推廣整治模式

在耕地撂荒整治過程中，探索總結出“四個推進”整治模式。一是推進自耕自種、代耕代種。通過宣講政策，積極動員，對有意愿自種又無力耕種的農戶，鼓勵其調整種植結構，自行復耕復種。對有意愿耕種但無勞力耕種的農戶，由農戶自行委托親友代耕代種。二是推進新型經營主體流轉。對常年在外打工、經商無人耕種的耕地，通過電話咨詢，講清法律及政策要求，指導農戶與合作社簽訂土地流轉協議，由村辦合作社——長義種養殖農民合作社通過土地流轉種植地膜馬鈴薯。三是推進示范帶動。村兩委通過積極銜接，與天水豐收農業公司簽訂了馬鈴薯訂單協議，由公司提供馬鈴薯原種隴薯7 號，合作社負責種植，收獲后由公司按照市場價收購，保證了集中連片種植的示范帶動效應。

3 存在問題

3.1 農業基礎設施薄弱

清水縣遠門鎮新石村平地少、山地多，耕地零星分散，田間道路坎高、狹窄，大多沒有農機下田坡道，農機化利用率低，影響耕種效率。加之缺少灌溉條件，農戶耕種投入大、成本高，造成耕地撂荒地成因多。

3.2 思想認識有待提高

個別基層鄉鎮干部和村組群眾對撂荒地整治的重視程度還有待提高，認為農村青壯年勞動力外出務工、土地無人耕種、種糧效益比較低下是正常現象，沒有從保障糧食安全和重要農產品有效供給的高度認識到耕地撂荒整治的重要性。

3.3 資金投入不足

全面完成復耕，持續保持不撂荒，改善撂荒地種植條件，需要大量人力、物力和財力，由于縣（區）財政資金有限，投入不足，一定程度上影響了撂荒地整治的進度和質量。

4 對策建議

4.1 堅持分類推進

探索發展“土地托管”“土地股份合作”等模式，引導農村土地經營權有序規范流轉，發展多種形式的適度規模經營。緊盯土地撂荒重點區域、棄耕農戶，分區分類分析研究土地撂荒的深層次原因，堅持因地制宜、分類施策，制定有針對性的實施方案，拿出切實管用的辦法措施，確保土地撂荒問題得到有效解決。盡可能將符合條件的撂荒地納入高標準農田建設范圍，落實配套資金，開展撂荒地宜機化改造，改善種植條件，推進撂荒地整治。

4.2 發展壯大產業

以“4+2”農業產業為主導，以“五小”產業、“短平快”產業、林下經濟為補充，實施好蘋果、馬鈴薯、中蜂、核桃、花椒等優勢特色產業。積極爭取協調項目資金，改善村級道路和農田水利等基礎設施，進一步落實中央及省、市、縣有關發展特色產業優惠政策，為在外務工、經商人員搭建好回鄉創業平臺，推進鄉村人才的回流，促進鄉村特色產業發展。鼓勵回鄉各類人才創建合作社、家庭農場等農業新型經營組織，引領鄉村產業走規?；?、標準化經營之路，讓昔日的“撂荒地”變為農民群眾發家致富的“聚寶盆”。

4.3 健全新型農業社會化服務體系

大力推廣土地托管、代耕代種、聯耕聯種等服務模式，組織農機大戶、農機合作社和其他新型主體開展專業化服務，實現小農戶專業化、標準化、集約化、規?；洜I和機械化生產，引導和支持龍頭企業建立區域性農機綜合服務中心，根據小農戶需要提供專業化服務。

積極落實惠農政策，將耕地地力保護補貼發放與耕地利用掛鉤，增強農民愛惜耕地的自覺性，確保享受補貼耕地不撂荒。對整治撂荒地復耕種植農作物的，財政給予分類獎補，對于農戶自己復耕種植糧食等作物（或交由他人代耕代種、托管）和新型經營主體規模流轉撂荒地復耕種植糧食等農作物的，分別給予一定的獎補，充分調動農戶和新型經營主體的積極性。

4.5 發揮村級集體股份合作社帶動作用

村兩委要充分發揮村級集體股份合作社功能，以資源有效利用、混合經營為主要實現形式，按照“入社自愿、退社自由、利益共享、風險共擔”的原則，鼓勵和引導村集體成員，以土地承包經營權折股入社，開展村級集體股份經濟合作社工作。即使是撂荒地也要首先弄清“三權”權屬關系，簽訂量化入社合同，穩定承包權，堅持所有權，激活經營權，遵循“平等協商、依法、自愿、有償”的原則，創新土地經營機制，實現土地集約化經營。按照“統一規范、自愿有償、集中經營、社負盈虧”的原則，由村兩委牽頭，引導農戶復耕撂荒地，或者折價入股村級集體股份合作社，讓農民自愿將土地經營權折價入股，便于統一布局、集約化生產、規?；洜I，提升農業產業的產出效益。村集體股份合作社與外部實力強的農業龍頭公司開展多種形式的合作，建立新的復合型農業產業化龍頭企業或發展現代農業公司，推行“集體+公司+合作社+農戶”的模式，把分散經營整合起來，使企業和農戶成為利益共同體。