關于我國體育特色小鎮建設的現實思考

蒯放 陳新平

(1.廣東科貿職業學院體育部 廣東廣州 510640;2.廣東交通職業技術學院體育教研室 廣東廣州 510650)

2016 年至今，我國圍繞體育特色小鎮的探索和實踐已有多個年頭。在這一過程中，體育特色小鎮建設并非一帆風順，既出現了定位不準、建設跑偏的內涵建設問題，也面臨著拿地受阻、融資困難的外在風險問題。作為一個新生事物和全新概念，體育特色小鎮建設，在我國無據可依、無章可循，加之近幾年受國內外大環境的影響以及對小鎮內涵把握不準等因素的制約，出現了體育特色小鎮建設走偏的現實狀況。2018年底，國家發展改革委對已公布的第一批96個全國運動休閑特色小鎮進行了測評，淘汰整改了34 個，淘汰整改率超過1/3［1］，由此可見，我國體育特色小鎮建設，還面臨許多亟待解決的問題。該文通過對部分國家級體育特色小鎮進行實地考察，總結政府、開發主體和行業相關人士的意見，梳理我國體育特色小鎮在建設中面臨的現實問題，以期對體育特色小鎮建設和開發，提出可供參考的意見。

1 體育特色小鎮建設面臨的現實問題

1.1 政策引導有待細化，針對性不強

體育特色小鎮作為一種“外生型”的新型產業空間組織形式，政府在推動小鎮建設中，具有十分重要的導向作用。事實上，東西方在特色小鎮的建設過程中，都離不開政府的推動，其在小鎮這一復雜的運行體中，始終扮演著重要角色［2］。自我國特色小鎮建設啟動以來，政府頒布了一系列指導文件，明確了小鎮建設的基本路線、內涵與要求等基本問題，在制度設計上，作出了總的安排，但目前最主要的問題在于，在小鎮“申報”和“驗收”關鍵環節中，沒有進行分層分類引導，許多小鎮難以避免“千城一面”的現象，依舊存在小鎮定位不準的問題。

政府應在源頭上做好引導和監督，把好立項關，進行分類引導、分鎮實施，在申報和驗收中對小鎮的建設和運營等各項細化指標，作出差異化的明確要求。例如，從精準治理的角度而言，體育特色小鎮可以分為產業體系為主導的特色小鎮和以精準扶貧（或鄉村振興）為目標的特色小鎮，前者應強調經濟效益，發揮產業的帶動效應。而后者應立足公益性，依托政府精準幫扶，兼顧社會效益和經濟效益。因此，不同定位的體育特色小鎮在申報和驗收時，各項標準不能一概而論，各級評價指標應該區別對待具體化，避免評選或評審指數的統一化［3］。對于小鎮建設，如不能在源頭上解決“定位不準”的問題，就會落下先天不足的“基因”，后續會引發盲目發展的詬病，加上急于求成的逐利心理，最終導致建設后勁不足，甚至“爛尾”現象。在政府相關政策的引導下，實施“精準定位，分類推進”是推動當前體育特色小鎮發展首先要解決的問題。

1.2 小鎮用地緊張，拿地用地面臨諸多現實困難

據統計，我國公布的第一批127 個中國特色小鎮，建成區平均規模為6.68km2，雖然高于普通建制鎮的平均規模（80.93%的建制鎮，其建成區規模在3km2范圍內）［4］，但這僅是全國第一批建成的特色小鎮，所具有的先發優勢。入選的特色小鎮仍普遍反映，建設用地指標是制約城鎮建設項目發展的主要問題［5］。例如，被列為我國首批運動休閑特色小鎮的中山國際棒球小鎮，是評委一致認同的入選全國96 個項目中唯有的3個具有文化深挖潛能的項目之一，核心資源突出、產業體系健全，項目第一期開發300畝，后續發展同樣面臨土地緊張的問題。

數據顯示，目前127個特色小鎮在整體規劃中土地控規編制平均達到了11.31km2，遠遠超出了建成區平均規模6.68km2的水平，這既說明我國特色小鎮在建設用地方面還有很大空間，同時也反映出建成區規模與控編計劃存在差距，表明開發中在拿地用地時遇到了阻力。目前，我國特色小鎮主要分布在大城市郊區和農業地區，其中大城市近郊占30%、遠郊占27%、農業地區占到43%，這3 個區域在拿地方面面臨著不同的實際困難，在“城鄉建設用地增減掛鉤”“土地再開發”“集體建設用地經營權和宅基地使用權流轉”“農民有償自愿退出宅基地”等實際過程中，還面臨許多實際阻力。例如，根據國家相關《土地管理法》的規定，集鎮建設用地需經同級國土部門預審和市國土部門審查后，報市人民政府審批［6］，這一過程申報手續復雜、周期長。同時，政府對年度內耕地保有量、補充耕地量和新增建設量都已在年前作出了整體規劃，各級政府度內可供小鎮建設的土地指標受到限制。當前對于大部分小鎮來說，用地緊張、土地綜合利用不高是制約小鎮后續發展的原因之一。

1.3 整體規劃不強，創新意識不足

從近年的開發情況看，我國在開發體育特色小鎮過程中，反映出整體規劃欠缺和創新意識不足兩大問題。在特色小鎮建設的整體戰略提出后，地方政府和社會參與的積極性很高，在建設中卻屢屢發現各方，特別是建設主體，對困難估計不足，對于項目整體開發的意識和長遠設計的理念還十分不夠。就小鎮的發展規律而言，建設中應根據每個小鎮的條件進行針對性開發，根據小鎮的特點，確立不同的開發模式與運營制度。然而在小鎮的建設過程中，恰恰忽視了小鎮原有的各種生態基礎，或者沒有深入挖掘和認識到小鎮的立鎮根本與優勢，“造城”的現象比較嚴重，“育城”的思想比較薄弱，許多小鎮的建設缺乏整體和長遠設計，后續在建設、融資、招商、運營中問題涌現，推進速度慢［7］。

總體看來，許多小鎮在規劃設計上，沒有緊緊立足特色小鎮“三生融合”的發展內涵，沒有充分挖掘和利用每個小鎮獨有的產業基礎和文化積淀，有一些體育小鎮為追求體育總局關于體育特色小鎮“形成30項以上的運動項目”的要求，在建設中一味地求全求大，忽略了“特色立鎮”的核心要求。在小鎮設計建設中過于追求符號概念以及大眾普及性接受的項目，小鎮內在的產業和文化優勢展現不夠突出，整體上呈現出屬性有余，而個性不足的傾向。

1.4 金融監管增壓，項目融資趨難

體育特色小鎮項目體量大、建設周期長，需要龐大的資金作為保障，應建立保障性政府資金投入、主體性社會資本以及參與性金融機構資金的資金構成體系。三方發揮各自優勢，進行利益捆綁，在特色小鎮平臺上共同運行，最終實現特色小鎮的整體推進和運營［8］。PPP模式作為政府采購公共產品和服務的一種模式，符合特色小鎮建設和產業運營特點，是促進政府、社會和金融機構三方融合的有效方式。財政部的公開信息顯示，PPP是特色小鎮建設重要的資金來源之一［9］。

在政府、社會和金融機構構成的保障體系中，政府資金主要用于路水電等基礎工程建設，所需資金數量大，投資收益周期長，導致政府在城鎮化建設中債務規模不斷攀升，因此，近年來，中央經濟工作會議屢次對地方政府舉債作出了可控、有序、適度的明確要求，促使地方政府舉債從緊變難。加上近2年疫情影響以及經濟下行疊加減稅降費、土地財政下行等多層因素影響，政府在城鎮化建設中，可支配資金受到限制，對小鎮建設，特別是基礎性前期工程建設，帶來了不利影響。無獨有偶，社會資本和金融機構資金也面臨介入被監管的問題，我國在2016年提出體育特色小鎮的建設與探索，同年我國也開始加強金融監管。2017 年，十九大會議上提出“堅決打好防范化解重大風險攻堅戰”的決策部署。2018年1月，銀監會印發了《關于進一步深化整治銀行業市場亂象的通知》，對業務發展速度與內控和風險管理能力不匹配以及違規加杠桿、加鏈條、監管套利等行為進行整治［10］。同年4月，我國又頒布了《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》，對于委外業務、銀信通道、企業發債等全面收緊，社會融資出現了斷崖式下跌。一系列“強監管”“去杠桿”的信用政策收縮，使得我國體育特色小鎮建設，面臨融資難度加大的壓力。

2 體育特色小鎮發展的基本建議

2.1 加強政策配套，建立聯席會議機制

政府應根據體育特色小鎮的不同類型，出臺差異化的建設要求和驗收標準，實行寬進嚴出的創建達標制度和實施定期評估的非一次性命名的淘汰制。同時，通過建立聯席會議制，加強政府內部相關部門的聯系，對小鎮開發過程中涉及的用地、規劃、環保等問題集中討論，統一規范和要求，降低辦事成本，提升辦事效率，在制度設計這一關鍵環節，為體育小鎮建設掃除障礙。在體育特色小鎮開發過程中，各級體育主管部門應主動作為，力爭當地政府各種支持，加強和各職能部門聯系，督促地方政府出臺系列配套政策。

2.2 科學選址，突出分類指導

不同的選址決定了不同的發展路徑，如選擇軌道交通、高速公路等交通樞紐點，形成“交通樞紐+產業+社區”發展模式；以城中村和破舊廠區為開發點，建立“城市微改造”發展模式；以城市周邊地區為目標，依托國家幫扶政策，形成“鄉村振興”發展模式；以產業聚集地、工業重鎮為據點，形成“產業興鎮”發展模式。針對不同的發展模式，政府要從建設時間、內容、資金來源、后期運營開發等方面進行差異化引導和要求。例如，以鄉村振興為目標的體育小鎮，要求其立足資源稟賦和比較優勢，運營中要做到社會效益和經濟效益兼顧。對于產業主導的特色小鎮，要鼓勵其在大力發展特色產業基礎上構建產業體系，促進經濟發展并帶動就業。

2.3 做好規范引導，打通融資渠道

對特色小鎮投融資應持開放態度。在黨中央“房住不炒”方針的引領下，當前許多房地產企業，面臨轉型升級和融合發展的現實需求，房地產企業形成了成熟的項目開發能力和技術，擁有獨特的經濟保障和大量的人才優勢，因此仍是時下特色小鎮理想的開發主體。體育特色小鎮也可為房企提供一種新平臺和發展方式，在此賽道上，既能保持資本持續發展和有序流動，又可為化解房地產資本泡沫，建立暢通渠道。政府不用規避房企，而是應建立可規可控的合作模式，通過制度、規范建設，引導優質房企進行有效投資。此外，企業主體應明確特色小鎮的功能定位和盈利模式，根據盈利模式，確定小鎮建設內容和規模以及融資的數量和杠桿比例，通過倒推的方式，給予市場信心，增強項目對于各類資本的吸附力，拓寬融資渠道。

2.4 科學論證規劃，督促合理開發

在小鎮建設申報時，政府應根據建設標準嚴把審批關，堅決杜絕后續跟進不足和盲目發展的現象。同時，應辯證地看待小鎮開發中遇到的各種問題，樹立邊建邊改的思維，政府應組建多元化的專家團隊，反復論證小鎮在實踐建設中呈現出來的問題，如小鎮“除核心項目外，應開展30個以上的運動休閑項目”的要求，是否符合每個小鎮的實際發展要求。要評估小鎮設計的整體規劃是否緊扣“三生融合”的發展理念，小鎮的發展模式是否與小鎮類型相匹配。對小鎮的各項進度與措施能否較好地完成建設目標，要開展定期評估，針對不足，點明整改意見和方向。政府應始終強化監督和引導功能，建設中給予更多關懷，為小鎮的順利建設以及健康發展保駕護航。

3 結語

當前，我國體育特色小鎮在項目定位、拿地、融資、設計等方面，還存在許多不足和亟待解決的現實問題。體育特色小鎮建設，應始終堅持黨和國家關于新型城鎮化建設發展的要求，在功能和定位上緊貼生產、生態、生活三生融合的發展內涵。建設中仍需加強政府引導，發揮企業主體作用，以開放的態度和創新的思維，解決小鎮建設發展中面臨的各種難題。