完善中國糧食產銷區域平衡機制策論

◎ 郭 軍 彭 超

提 要:隨著糧食生產布局變遷、區域間糧食供需矛盾不斷加劇，我國糧食產銷區域結構性矛盾日益突出，完善糧食產銷區域平衡機制迫在眉睫。基于此，本文梳理了自20世紀90年代以來三大糧食區域定位與職責的演變趨勢，并結合當前糧食產銷區域平衡現狀以及所面臨的問題與挑戰，進行深入分析，認為當前中國糧食產銷區域平衡主要面臨著主產區利益補償機制不健全、主銷區與產銷平衡區糧食自給率不斷下降等問題，同時區域糧食收儲安全保障供應體系薄弱，國家糧食供應安全在未來一段時期內仍舊面臨著嚴峻挑戰。對此，本文提出破解當前區域糧食生產困局，完善糧食產銷區域平衡機制，保障國家糧食安全的對策和建議。

一、引言

中國作為一個農業與人口大國，糧食安全關乎國計民生。糧食安全作為一個永恒的課題，從長遠來看，只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動權，進而才能掌控經濟社會發展大局（葉興慶，2014）；從當前來看，確保國家糧食安全是全面推進鄉村振興的首要任務（宋洪遠，2022），因此保障糧食安全任何時候都不能放松。2022年中央一號文件再次強調“主產區、主銷區、產銷平衡區都要保面積、保產量、不斷提高糧食綜合生產能力”①資料來源：2022年中央一號文件，http://www.lswz.gov.cn/html/xinwen/2022-02/22/content_269430.shtml。作為國內糧食生產的核心區，糧食主產區在保障國家糧食穩產增產、確保中國糧食安全方面貢獻了重要力量（崔寧波、董晉，2021）。然而，從近年各區糧食生產狀況來看，產銷平衡區、主銷區糧食自給程度相較以往都出現不同幅度的下降（韓長賦，2020）。糧食主產區長期以來也一直面臨著“環境約束趨緊”“糧財倒掛”等突出矛盾，日益影響地方政府與農民的種糧積極性。盡管國家自2004年開始對種糧農民實行多種補貼政策，后來又相繼出臺“三項補貼”、最低收購價等政策，但其激勵作用呈現出明顯的邊際遞減趨勢，在增加糧食主產區財力的目標上效果式微，促進糧食區域生產可持續發展的政策依舊有待進一步完善（趙惠敏，2021）。

我國需要通過不斷完善糧食區域產銷平衡機制，建立穩定的產銷合作長效機制。圖/中新社

面對經濟全球化的加速推進與世紀疫情的疊加沖擊，我國糧食安全的外部風險與內部矛盾相互交織，糧食區域發展格局發生深刻調整（崔寧波，2022）。在種糧比較優勢和市場因素的共同作用下，我國糧食生產區域越來越向主產區省份集中，糧食生產區域結構不平衡加劇，區域性糧食供銷不平衡現象日益凸顯。糧食主產省份中糧食凈調出的省份數量不斷減少，糧食產銷平衡區省份糧食自給率明顯下降，主銷區省份自給率持續低位下行，主銷區和產銷平衡區糧食凈調入量明顯增加（辛翔飛，2017）。全國糧食安全高度依賴主產區部分省份，給我國糧食安全帶來諸多風險與挑戰。糧食生產受諸多自然條件因素制約，一旦主產區遭遇較大范圍自然災害，將導致糧食大面積減產，從而影響糧食供需平衡。同時，糧食生產重擔主要集中在主產區省份，加劇當地資源環境壓力，影響糧食可持續發展。如果完全依靠市場配置資源，實現我國糧食穩產增產目標困難重重。加快建立糧食產銷區域平衡機制，不僅關系到國家糧食安全大局，而且事關區域之間協調發展、代際平衡和共同富裕。

保障糧食安全，既要算經濟賬，更要算政治賬。在市場機制對資源配置起決定性作用的背景下，糧食主產區域在承載國家糧食生產、輸出，保障國家糧食安全方面發揮重要作用，但長期以來也一直承受著利益失衡的困擾。因此，在充分發揮市場配置資源決定性作用的同時，也需要通過政府引導和政策支持，不斷提高主產區糧食綜合生產能力，切實穩定和提高主銷區糧食自給率，以確保產銷平衡區糧食基本自給，減輕主產區糧食供給壓力，共同扛起保障糧食安全的重任。另外，通過不斷完善糧食區域產銷平衡機制，鼓勵產銷區發揮各自優勢，建立穩定的產銷合作長效機制，有利于增強區域糧食安全保障水平，有效防范和抵御各種自然風險和市場風險，緩解糧食生產資源環境壓力，提升糧食生產資源配置效率，促進糧食生產可持續發展。因此，在糧食生產區域間建立穩定的產銷合作長效機制具有重要戰略意義。

二、糧食生產布局變遷與區域產銷平衡現狀

隨著改革開放以來工業化、城鎮化的快速發展，我國糧食生產布局發生了根本性變化。南方地區的糧食生產地位不斷下降，北方地區的糧食生產地位不斷上升，糧食生產區域越來越集中，主產區與主銷區之間的區域性供給不平衡問題日益凸顯。近年來，這一趨勢更加明顯，糧食產銷區不平衡矛盾進一步加劇。

（一）糧食生產布局歷史變遷

從不同糧食生產區域來看，我國糧食生產分布格局已從“南糧北運”變成了“北糧南運”。具體而言，我國糧食區域生產布局主要存在三個特征：一是糧食生產重心逐漸由南方向北方轉移。從播種面積來看，2004年北方15省（市、區）糧食播種面積達到5205.2萬公頃，占全國播種面積的51.23%，2020年北方地區糧食播種面積為6825.7萬公頃，占全國糧食播種面積的58.46%，南方地區糧食生產面積減至4851萬公頃，約占全國糧食生產面積的41.54%。從糧食產量來看，2005年北方糧食產量首次超過南方2.8%，2020年北方地區糧食總產量達7929.2億斤，比南方地區高出44.8個百分點，占全國糧食產量的59.2%。

二是東北部地區糧食生產集中度不斷提高，中部糧食生產逐步取代了東部的糧食主導地位。東北三省糧食比重上升明顯，由1978年的8.17%提升至2020年的20.44%，提高12.27%。2000年中部地區糧食生產集中度首次超過東部地區，2020年東部地區糧食生產集中度已從1978年的35.05%下降至23.66%，而中部地區糧食生產集中度則呈現出穩中有增的趨勢，目前該區域糧食產量約占到全國的1/3。

三是三大主糧呈現出向耕地資源相對豐富、農民非農就業機會較少、生產經濟效益比較高的北部地區轉移和集中。具體而言，全國水稻生產區域格局出現“北增南減”“東減、中增、西平”的變化趨勢，水稻生產布局不斷向東北擴展、向長江中游集中。全國小麥生產區域分布呈現出向黃淮海地區集中的趨勢，河南、山東、安徽、河北和江蘇作為我國小麥主產區，過去40年間5省小麥播種面積的全國占比提高了25個百分點，達到73%以上。玉米生產區域分布逐漸向東北和華北集中，黑龍江、吉林、遼寧、河南、山東、內蒙古和河北作為我國玉米的主產區，在過去40多年間播種面積的全國占比提高了7個百分點，達到66%以上。

（二）區域間糧食供需狀況變化

隨著糧食生產區域格局的演變，我國糧食供需狀況也發生了巨大變化。自2004年以來，中國糧食生產能力大幅提升，糧食產量實現“十八連豐”，從2003年的43070萬噸增至2021年的68285 萬噸，增幅58.5%。人均糧食占有量也從2003年的333.3公斤增至2021年的483公斤，人均增加149.7公斤，增幅44.9%。盡管糧食產量總體上呈增加趨勢，但不同糧食產區糧食產量變化趨勢存在較大差異。糧食主產區的糧食產量遠高于主銷區和產銷平衡區，且自2003年以來一直保持增長趨勢，2020年全國13個糧食主產區糧食產量占全國糧食總產量的78.9%。從糧食供需結余量來看，2020/21年度13個糧食主產區主要糧食供需結余總量為1106萬噸，較10年前的2010/11年下降611萬噸，降幅達到11.4%；從自給率看，主產區2021/21年度三大主糧平均自給率為108%，較10年前下降8.5個百分點。同時，糧食主產區中能穩定調出糧食的省份不斷減少，2010年，主要谷物有結余可供調出的省份有8個，2020年減少至河南、內蒙古、黑龍江、安徽、吉林、遼寧6個。

主銷區和產銷平衡區的主糧產量占比下降，自給率不斷下降。從糧食播種面積與糧食產量上看，2019年主銷區7省糧食播種面積占全國的4.1%，糧食產量占全國的4.2%。與2010年相比，糧食播種面積下降了23.5%，占全國的比重下降了1.6個百分點；糧食產量減少了15.2%，占全國的比重下降了1.8個百分點。就三大主糧自給率而言，主銷區7個省份2003年糧食自給率為45.9%，2020/21年度下降為26.1%，由基本自給逐漸演變為基本依賴外源調入。糧食產銷平衡區糧食產量占比下降，主要谷物自給率略降。2019年，糧食產銷平衡區域糧食播種面積占全國的20.4%，糧食總產量占全國的16.9%。與2010年相比，糧食播種面積下降了5.8%，占全國的比重下降了2.5個百分點；糧食產量增加了10.4%，占全國的比重下降了1.7個百分點。從自給率看，產銷平衡區11個省份平均自給率從2000年的90.4%下降至2020年的65.1%。我國7個主銷區省份糧食總缺口在9000萬噸以上，產銷平衡區11個省份糧食總缺口為922.76萬噸，主銷區和產銷平衡區合計糧食缺口為10165.01萬噸。也就是說，全國糧食主銷區7個省份和糧食產銷平衡區11個省份的糧食缺口全靠內蒙古、吉林、黑龍江、安徽、河南5個糧食凈調出大省貢獻的糧食補充。糧食供需變化，已嚴重影響到我國糧食生產的可持續性發展與糧食的長久安全（黃季焜等，2012）。

（三）糧食產銷區域結構性矛盾變化

當前，我國農業發展的主要矛盾已經由過去的總量不足轉變為結構性矛盾（魏后凱，2017）。一方面，中國糧食生產獲“十八連豐”，安全形勢持續向好，糧食供給處于歷史高位，但供求總量寬松結構性矛盾突出，階段性出現“結構性供過于求與供給不足并存”問題。另一方面，隨著中國人口數量增加以及消費結構加快升級，城鄉居民對糧食的營養消費需求越來越高，對糧食的多元化、個性化需求越來越高，目前糧食產品結構已經不能完全滿足人民食物消費結構升級的需要（陳錫文，2021）。

從不同品種供需結構看，稻谷呈現產需緊平衡的態勢。近年來，全國稻谷生產區域格局出現“北增南減”“東減、中增、西平”的變化趨勢，生產布局不斷向東北擴展、向長江中游集中。稻谷結余量和自給率均呈下降趨勢。2020/21年度全國稻谷供需結余總量為3.7萬噸，相比十年前減少196.1萬噸。2020/21年度全國稻谷平均自給率為97.5%，較10年前下降3.1個百分點。小麥與水稻同屬我國最重要的口糧作物，除海南省外全國各省均有分布。全國小麥生產區域分布呈現出向黃淮海和長江中下游地區集中的趨勢。小麥結余量和自給率均下降。2020/21年度全國小麥供需結余總量為-261萬噸，是三大谷物中唯一供需有缺口的品種，較2010/11年度減少809.5萬噸。2020/21年度全國小麥平均自給率為91.1%，較10年前下降13.1個百分點。玉米是我國面積最大、產量最多的糧食作物，主要集中在東北、華北和西南地區，大致形成一個從東北到西南的斜長形玉米帶。玉米結余量上升，但自給率下降，產需長期趨緊。2020/21年度全國玉米供需結余總量為1363.5萬噸，較10年前的2010/11年度增加1352.1萬噸。2020/21年度全國玉米平均自給率為94.4%，較10年前下降5.1個百分點。作為全球最大的大豆進口國，中國大豆穩定供應面臨嚴峻考驗。當前大豆對外依存度超過90%，且產需缺口有進一步擴大趨勢。據國家海關總署最新數據顯示，2020/21年度全國大豆產需結余總量為-10025萬噸，存在較大的產需缺口。2021年中國累計進口大豆9651萬噸，占世界大豆總出口量的59.68%，占國內大豆總消費量的82.77%。中國自1996年由大豆出口國轉變為大豆凈進口國以來，大豆產需缺口由225.28萬噸增加至2021年的10019.46萬噸，增長了43.47倍。

從產品結構看，當前我國糧食品種結構趨同，同質化現象嚴重，不能完全滿足食物消費結構升級的需求變化。一方面，普通品種糧食過剩與差異化高品質糧食短缺并存。以稻谷和小麥為例，目前我國稻谷和小麥等口糧產量有絕對保障，庫存充足，兩大口糧品種占總庫存比例超過70%。但是，稻谷供給水平較低，優質稻谷供不應求。其中國產高檔優質稻谷約占10%，國產優質粳稻占比約30%，國產優質秈稻占比僅約10%。同樣地，小麥供給也存在類似問題，優質強筋小麥供應不足、品種優質率低下。根據海關總署數據顯示，2021年中國進口專用優質小麥數量達977萬噸。

另外，我國作為世界上最大的大豆消費國，每年大豆消費量巨大，但當前我國大豆生產跟不上快速增長的經濟需求，產需缺口逐漸擴大，進口量也連年攀升。根據中國海關最新數據，2020年我國累計進口大豆10033萬噸，有效彌補了國內市場產需缺口。另一方面，食物消費需求呈現新變化，口糧需求下降，飼料用糧需求增長。隨著人們消費需求的升級，對肉蛋奶的消費需求也在不斷增加。稻谷作為我國最主要的口糧，隨著消費結構的日益多元化，稻谷消費占糧食消費的比重總體呈現出緩慢下降的態勢。1978年，稻谷消費所占比重為40.31%，2010年這一比重為33.58%。2007年，居民口糧消費26450萬噸，占總消費需求的51.61%。2020年，居民口糧消費數量下降到20000萬噸，占總消費需求的比重下降到27.03%。在飼料用糧方面，我國飼料用糧需求量將持續增長，所占比重將與口糧接近。2020年，我國飼料用糧達到25276.1萬噸，占消費總需求的比重達到34.16%。

三、糧食產銷區域平衡機制內涵

20世紀90年代中國政府首次提出糧食主產區、主銷區和產銷平衡區的概念。這一概念的出現及發展，既因行政體制主動劃分，又因社會經濟發展提供基礎，二者相輔相成。自三大糧食生產區域明確劃定以后，中央以保障國家糧食安全為目標，結合各區域糧食產銷情況，有針對性地提出各區域糧食生產責任與發展目標。

（一）三大糧食生產區域的由來

20世紀90年代，我國開始對糧食主產區、產銷平衡區、糧食主銷區進行劃分。1994年公布的《國務院批轉財政部等部門關于糧食政策性財務掛賬停息報告的通知》中首次提及有關劃分糧食主產省（自治區、直轄市）的內容。該文件根據1992與1993年全國平均人均糧食產量劃定11個主產省。其中，浙江省尚被界定于糧食主產省內，但河北、河南和江蘇則不在其列。同年，《國務院關于深化糧食購銷體制改革的通知》提到北京、天津、上海、福建、廣東和海南6省（直轄市）為糧食主銷區。之后，浙江由于產量、種植面積大幅下降，被國務院納入主銷區范圍內。

2001年國務院以國發28號文件發布《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》中，將糧食主產區、主銷區以外的其他區域稱為“糧食產銷大體平衡的省（區）”。同年，國家工商行政管理總局下發234號文件關于認真貫徹落實《國務院關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》的通知中，再次指出糧食主產區、主銷區之外的“糧食產銷平衡省（區）”概念。自此關于糧食主產區、產銷平衡區以及主銷區的概念基本形成。

2003年，財政部印發《關于改革和完善農業綜合開發若干政策措施的意見》，依據1999-2001年平均產量250億斤以上、人均占有量650斤以上、商品庫存量85億斤三個指標，進一步對糧食生產主產區范圍作出一定調整，劃定“黑龍江（含省農墾總局）、吉林、遼寧（不含大連）、內蒙古、河北、河南、山東（不含青島）、江蘇、安徽、四川、湖南、湖北、江西”13個省(自治區)為糧食主產區。2004年，中央一號文件中指出增加對糧食主產區的投入，同時主銷區和產銷平衡區也應加強糧食生產能力建設。自此，主產區、產銷平衡區和主銷區的區域劃分正式確立。

（二）糧食產銷區域平衡機制的政策演進

逐步明確三大糧食區域定位（1994-2004年）：從20世紀90年代初期到21世紀初期，國家致力糧食流通體制改革，與此同時，三大糧食區域及其主要責任逐漸明確（華樹春、鐘鈺，2021）。2000年，針對一些糧食主產區風險基金落實難度大、倉容不足的問題，《國務院關于進一步完善糧食生產和流通有關政策措施的通知》提出“增加糧食風險基金規模主要用于主產區”，同時“主要在糧食主產區新建糧庫”。2001年，《國務院關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》對三大糧食生產區域的功能作出定位，指出“主產區要穩定并逐步增加糧食生產，主銷區要保證必要的糧食自給率，產銷平衡地區要繼續穩定糧食產需平衡的局面”的改革思路，按照分類指導、分步實施的總體設想，在糧食主銷區加快推進糧食購銷市場化改革，主產區繼續堅持按保護價敞開收購農民余糧、國有糧食購銷企業實行順價銷售、農業發展銀行收購資金封閉運行的三項政策，加快國有糧食企業自身改革。2004年，《國務院關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》再次強調三大區域所擔負的職責，糧食主產區要穩定并逐步增加糧食生產，保障國家糧食安全；主銷區要保證糧食播種面積，保證必要的糧食自給率；產銷平衡地區要繼續穩定糧食產需平衡的局面。

逐步提高對糧食主產區的支持力度（2005-2013年）：隨著三大區域職責與功能明確，國家對主產區生產能力的支持漸趨具體化。2006年“十一五”規劃綱要中指出“在糧食主產區連片集中建設大型商品糧生產基地，在糧食主產縣實施良種繁育、病蟲害防控和農機裝備等項目”，不斷加強糧食主產區生產能力建設，以提高糧食單產、品質和生產效益。2009年中央一號文件指出“根據主產區對國家糧食安全的貢獻，增加一般性轉移支付和產糧大縣獎勵補助等資金，引導產銷區建立利益銜接機制，促進主產區經濟社會加快發展，確保主產區得到合理利益補償，確保種糧農民得到合理經濟收益”。2010年國務院發布《國務院關于國家糧食安全工作情況的報告》中提出“以糧食主產區為重點，認真抓好優質糧食產業工程和糧食豐產科技工程等項目的實施”。2013年《中共中央 國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》中明確指出，“繼續增加農業補貼資金規模，新增補貼向主產區和優勢產區集中”。

逐步深化三大區域產銷合作，構建糧食生產區域產銷平衡機制（2014年至今）：隨著糧食生產重心不斷向主產區集中且重心北移，區域間糧食產銷不平衡問題日益嚴峻，國家對糧食生產區域之間平衡產銷問題也越來越關注。2014年《國務院關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》中明確提出“糧食主銷區、產銷平衡區要按照互惠互利的原則，與主產區建立更加緊密穩定的產銷關系”。在2018年《中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》中，進一步鼓勵糧食主銷區通過在主產區建設加工園區、建立產銷區儲備合作機制以及提供資金、人才、技術服務支持等方式開展產銷協作。2021年習近平總書記在中央農村工作會議上再次強調：“保證糧食安全，大家都有責任，主產區、主銷區、產銷平衡區都要保面積、保產量”。2022年中央一號文件再次強調，通過加大產量大縣獎勵力度、加快實施“互聯網+”等措施，不斷創新糧食產銷區合作機制。

（三）糧食產銷區域平衡機制的內涵

經過30多年的政策完善，我國糧食產銷合作的新格局初步形成，多層次的主產區利益補償機制逐步建立，但總體來看，糧食產銷補償體系仍不協調，產銷區域平衡機制仍不健全，全國與區域間糧食供給不平衡、經濟效益與社會、生態效益不協調現象凸顯。糧食作為一種兼具一般商品與準公共物品屬性的特殊商品（丁聲俊，2011；普蓂喆等，2022），在滿足居民日常生活需要的同時也具有維護國家糧食安全的重要作用。從品種上看，廣義的糧食既包括供食用的谷物、也包括豆類和薯類。在這個統計口徑下，保證產銷平衡區域平衡，對于主銷區與產銷平衡區而言尚存在一定壓力，且不具有經濟性。因此，產銷區域平衡主要是追求狹義概念上稻谷、小麥和玉米三大品種之間的供需平衡。另外，隨著我國糧食生產區域越來越集中，糧食供求的區域差異與省際差異也不斷擴大（馬樹慶，2010），主產區與主銷區之間的區域性糧食供給不平衡現象以及所帶來的風險日益顯著。糧食生產壓力主要集中于主產區不僅容易導致主產區生態破壞（辛翔飛，2016），而且糧食生產的高投入和低利潤屬性也影響著主產區經濟的可持續發展（趙惠敏，2021）。

糧食作為糧食安全的重要載體，事關國運民生，建立糧食產銷區域平衡機制意義非凡。糧食產銷區域平衡目標是在全國總量平衡的基礎上，區域之間糧食供給的相對動態的平衡；是既追求產量目標也注重社會效益、經濟效益和生態效益的平衡；是分品種的相對的供求平衡，而不是不顧地區優勢的自給自足的絕對平衡（祝美群、白人樸，1999）。糧食產銷區域平衡機制有二：一是結合各地區生產格局、經濟格局的差異，在平衡區與主銷區分別確定稻麥口糧消費保障范圍，以設定自給率的形式守住自給底線，遏制兩區域非糧化（普蓂喆等，2022）。二是加大對主產區尤其是糧食凈調出省的利益補償力度，不斷探索完善利益補償制度。

四、構建糧食產銷區域平衡機制可能存在的難點

糧食作為糧食安全的重要載體，事關國運民生。圖/中新社

目前我國糧食產銷區域平衡機制仍不健全。對平衡機制內涵認識上的不全面、糧食主產區經濟發展緩慢、現有政策激勵不足以及農民種糧意愿低下，都給進一步完善我國糧食產銷區域平衡機制體制形成制約。

（一）存在對內涵認識不清和現實操作困難的雙重挑戰

堅持尊重歷史、兼顧現實的原則，糧食產銷區域平衡目標應該是建立在全國總量平衡基礎上的相對的、動態的、有序的平衡，應由單純追求產量目標轉向社會效益、經濟效益和生態效益并重；應是分地區、分品種的相對的供求平衡，而不是不顧地區優勢的自給自足的絕對平衡。當前糧食生產重糧食產量輕種植結構，重全國總量輕地區供求，重經濟效益輕生態效益，這增加了區域平衡機制構建和進一步完善的難度。另外，糧食產銷區域平衡機制涉及多方利益，較難協調，而利益補償涉及的補貼標準、補貼數量、補貼流程、生態補償等在操作層面也存在困難。

（二）面臨保障國家糧食安全與區域經濟發展兩難選擇

糧食主產區平衡社會與經濟效益難度日益增大，人均財政收入與糧食產量關系加速扭轉。自2004年劃定糧食主產區以來，糧食主產區因承擔保障糧食安全的特殊使命，區內工農業發展不協調，陷入“產糧大省、經濟弱省、財政窮省”的發展怪圈（蔣和平、詹琳，2015）。糧食主產區政府不僅要拿出相當一部分財力支持糧食生產能力建設，還沒有獲得相應的財政收入，而且糧食生產越多，政府補貼越多，財政困難越大，且人均財政收入與糧食產量的比值隨著時間變化逐漸擴大。

從財政收入來看，2003-2020年主產區省份年人均財政收入均值為3342.34元，約占全國平均水平的75.15%。主銷區省份年人均財政收入為8968.64 元，約為全國平均水平的2.02倍，比主產區高約168%。從增長變化情況來看，2003年主產區省份人均財政收入為583.74元，2020 年達到5707.78元，平均增長率為48.77% ；同期，主銷區省份人均財政收入從2003年的2219.48元以31.69% 的年均增長率增至14877.98元。

從財政支出來看，2003-2020年主產區省份年人均財政支出約為7124.08元，約為全國平均水平的75.28%，約為主銷區平均水平的60.54%；2020年主產區13個省份人均財政支出13377.78元，相當于全國平均水平的72.06%，約為主銷區的62.76%，呈現出人均財政支出增加的同時與主銷區的人均財政支出差距不斷拉大的現狀。2020年主產區農林水支出已達12015.96億元，占到全國農林水總支出的51.25%；同期，主產區省均農林水支出約為924.30元，高于全國平均22.22%，高于主銷區約73.22%①數據來源：國家統計局，http://www.stats.gov.cn/。通過對產銷區人均財政收支的對比，可以發現主產區利益流失現象嚴重，如果不平衡的利益分配機制得不到改善，勢必會繼續惡化主產區省份財政狀況，一定程度上會嚴重抑制糧食主產區的種糧積極性。

（三）面臨利益補償與激勵糧食生產“脫鉤”的尷尬境地

2003年，我國糧食產量下跌至20世紀90年代以來最低點，在此背景下，2004年起，我國連續發布18個中央“一號文件”，不斷加大對糧食生產和“三農”投入力度。特別是近年來，隨著區域發展格局的深刻調整、區域競爭的日益激烈，國家在財政轉移支付、財政獎勵和補助等方面對糧食主產區的政策支持力度不斷加大，有力推動了全國糧食產量持續增長，2021年全國糧食生產實現“十八連豐”。但是，糧食主產區的農業生產特別是糧食生產的基礎還比較脆弱，“產糧大縣、工業小縣、財政窮縣”一直是困擾主產區發展的難題（陳明星等，2022）。糧食主產區利益補償總體仍顯不足，現行利益補償標準普遍偏低，利益補償激勵效應放緩，市場機制發揮尚不充分，利益補償體系尚未形成。

我國目前初步建立了多層次的糧食主產區利益補償機制，主要包括宏觀領域的產銷合作等利益協調政策，中觀領域糧食主產區的利益補償政策和微觀領域農戶的種糧補貼政策。但總體來看，我國當前主產區利益補償機制并不健全，糧食生產財政獎補力度有待提高。在補償渠道上，多以中央政府縱向轉移支付形式對糧食主產區進行利益補償，而產銷區間的橫向轉移支付補償較為匱乏。主產區利益補償機制的落實主要依賴于行政手段和經濟手段，其政策效應主要依靠國家政策的強制約束和地方政府的被動接受，而在市場機制方面存在一定缺失。在補償主體上，只有中央政府對主產區進行轉移支付，而糧食受益區未承擔任何獎補責任（李天來，2021）。糧食獎補資金有限，未考慮對糧食調出量和自用量進行區別獎補，未涉及土地產出率、資源利用率、勞動生產率等指標獎補，糧食獎補與糧食調出無關。在補償內容上，當前對于主產區的利益補償僅考慮了生存補償層面，并未納入生態等發展性補償，同時對產糧大縣的獎勵依然存在額度偏弱、發展機會不足等問題。總之，現行主產區利益補償機制“治標不治本”，隨著主產區糧食的大量調出，實際上包含了主產區補貼、地方財政收入和利益的大量流失，造成了事實上的“貧困地區補貼富裕地區”的不合理、不公平現象。

（四）存在種糧農戶增加收入與確保糧食生產二元博弈

糧食生產問題歸根結底是農戶產糧問題。習近平總書記指出，穩定發展糧食生產，一定要讓種糧農民有利可圖，農民愿不愿意種糧、愿意種多少糧，關鍵看種糧能給農民帶來多少收益，怎樣實現農民增收和糧食增產同步發展是要重點考慮的問題。近年來，土地、勞動和農資等種糧投入要素價格上漲較快，而糧價提升空間有限，農民種糧收益受到擠壓，持續保障國家糧食安全存在隱患。人工成本、土地成本和物質服務費用價格的增加直接加大了農民從事農業生產的投入成本。就總成本而言，主要糧食作物生產總成本在2013年突破1000元/畝，2020年更是達到1200元/畝。就各項主要成本而言，相比以往糧食各項成本也存在較大漲幅。2013年糧食人工成本高達420元/畝，土地成本上升至180元/畝，物質服務費用也首次突破400元/畝。相比之下，糧食生產凈利潤則呈現出連續下降的態勢，從2004年的196元/畝，跌至2016年的-80元/畝①數據來源：2013-2021年《全國農產品成本收益資料匯編》，之后連續3年出現負利潤現象，盡管2020年糧價上漲后凈利潤恢復至46元，但仍低于2004年水平。

隨著工業化、城鎮化與現代服務業的發展，農民種糧機會成本也在逐漸上漲。自2004年以來，農業生產收入在農村居民可支配收入中的占比不斷下降，而工資性收入占比不斷上升，到2020年農民可支配收入中的農業生產收入占比已降到35.47%，工資性收入占比已上升至40.71%②數據來源：國家統計局，http://www.stats.gov.cn/。種糧比較收益低，保障農戶家庭生計能力不斷弱化，這些因素也在一定程度上影響了農民種糧積極性。

五、可行的綜合配套政策措施

糧食作為“準公共產品”，在保障糧食供給，保證國家糧食安全問題上，具有特殊重要意義。總的來看，主產區應該一如既往擔起糧食安全重任，同時主銷區和產銷平衡區也要肩負起應有的責任，共同擔負起保障糧食安全的重任。因此，完善糧食產銷區域平衡機制，建立產銷長效合作機制刻不容緩。要堅持全國一盤棋，各地都要提高政治站位，需要統一思想，切實抓好主產區、產銷平衡區和主銷區的糧食生產能力，不斷鞏固國家糧食安全基礎。

第一，準確把握產銷區域平衡機制內涵。平衡機制既包括糧食產銷區域間的穩定平衡體系，又包括糧食等大宗農產品品種間的穩定平衡體系，應充分發揮地區比較優勢，把市場規律的自發調節、國家宏觀調控和省長負責制的自覺調節有效結合；要處理好中央與地方和地方與地方之間的關系；要統籌解決生產、流通和消費中存在的問題，特別是品種結構、品質結構問題；要在充分發揮市場配置資源決定性作用的同時，通過政府引導和政策支持，不斷提高主產區糧食綜合生產能力，切實穩定和提高主銷區糧食自給率。

第二，完善糧食主產區利益補償機制。完善糧食主產區利益補償機制是建立產銷區域平衡機制的重中之重。創新糧食主產區發展活力，需發揮政府調控與市場機制的協同作用。一方面，在中央對糧食主產區縱向補貼上，進一步加大對糧食主產區尤其是商品糧調出地區財政轉移支付力度和獎補力度；在主銷區對主產區橫向補貼上，探索建立以國家投入為主、糧食主銷區投入為輔的國家糧食安全保障基金。按照“誰受益、誰補償”原則，依據糧食凈調入量、糧食生產資源消耗等指標，科學估算主產區補償規模。同時，在確定主產區種糧畝均收益標準的基礎上，明確國家財政和糧食主銷區補償金支付標準。另一方面，不斷強化糧食主產區綜合生產能力建設的補貼力度。積極落實產糧大縣獎勵政策，將省域內高標準農田建設產生的新增耕地指標調劑收益優先用于農田建設再投入和債券償還、貼息等，從而保證糧食生產大省大縣種糧不吃虧、有動力。設立現代農業生產發展資金，在糧食主產區做大做強糧食等優勢特色產業。

第三，建立產銷平衡區和主銷區糧食“穩產保供”機制。根據產銷平衡區和主銷區定位不同，可依據人均攝入熱量與人均糧食占有量，彈性設定糧食自給底線。平衡區應至少滿足常住人口的稻麥直接用于口糧用途的消費自給，主銷區應至少滿足農村常住人口的稻麥直接用于口糧用途的消費自給。根據區域所設定的糧食自給目標，將自給率與糧食生產掛鉤，根據自給需求倒推耕地面積底線，實現糧食生產動力機制由外而內轉變，堅決實施耕地“該退就退”的“長牙齒”的硬措施。同時，在明確兩區生產責任的同時，對于主銷區、產銷平衡區的產糧大縣，中央政府也應給予相應的支持，以實現對兩區糧食生產的激勵。全面落實糧食安全黨政同責，嚴格糧食安全責任制考核，實行“做到的該獎就獎”“做不到的該罰就罰”，讓重農抓糧的地方在政治上有榮譽、經濟上得實惠、工作上添動力。

第四，建立健全農民收益保障機制。按照“政策保本、經營增效”總體思路，立足國情農情，統籌兼顧小農戶和新型經營主體，加快建立“一主多輔”農民種糧收益保障機制。一方面，持續加強政府支持保護，加大主產區糧食降本增效支持力度，進一步提高補貼的精準性和有效性，建立糧食補貼與糧食產量“掛鉤”制度，確保農民種糧“保本微利”，筑牢糧食“保數量”的基礎。另一方面，充分發揮市場作用，挖掘糧食生產降本增效潛力，拓展“保多樣、保質量”的空間；在機制設計上，以稻谷、小麥最低收購價和收儲調控政策為主，守住“種糧賣得出”的底線，以收入補貼、保險保障、社會化服務、經營主體培育、耕地建設、種業振興、農機裝備技術支撐等一攬子措施為輔，同向發力降成本、穩預期、增收入。