發(fā)達經(jīng)濟體國際教育合作與交流政策轉(zhuǎn)型趨勢研究

張永軍

（中國教育科學研究院國際與比較教育研究所，北京 100088）

在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革、經(jīng)濟全球化退潮和全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈調(diào)整、國際力量對比變化和大國博弈加劇以及新冠肺炎疫情全球大流行等多重因素的疊加影響下，世界格局正在重塑。[1]這一發(fā)展變化使得各國之間尤其是傳統(tǒng)強國和新興大國之間的競爭進一步加劇，國際合作與交流迎來新的挑戰(zhàn)。為應對這樣的挑戰(zhàn)，以美國、英國、澳大利亞、加拿大和歐盟等為代表的發(fā)達經(jīng)濟體已率先行動，除了在經(jīng)濟、外交等領域做出調(diào)整外，在教育領域也開始進行政策調(diào)整。而且這種調(diào)整日益顯示出在向全局性的方向發(fā)展，預示著發(fā)達經(jīng)濟體國際教育合作與交流政策的某種轉(zhuǎn)型趨勢。

一、發(fā)達經(jīng)濟體國際教育合作與交流政策調(diào)整的背景

世界格局重塑背景之下，發(fā)達經(jīng)濟體國際教育合作與交流政策調(diào)整雖有自身內(nèi)在需求因素的影響，但更多的是國際形勢變化的影響，這種變化既有經(jīng)濟方面的，也有全球化方面的，還有國際教育自身方面的。

（一）經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，國際人才爭奪進入新階段

新科技革命也被稱為第六次科技革命，與前幾次科技革命不同的是，這次科技革命是科學革命、技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)革命的交叉融合，而以往的五次科技革命要么是科學革命，要么是技術(shù)革命。[2]一方面，這一新的科技革命將會比以往幾次科技革命帶來更大的社會影響，另一方面由于它不是對以往科技革命的簡單迭代，所以帶來的新產(chǎn)業(yè)不會對過去的產(chǎn)業(yè)依賴過多。按照新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學的觀點，新科技革命帶來的產(chǎn)業(yè)類型大多屬于“換道超車型”，其特征是“產(chǎn)品、技術(shù)的研發(fā)周期將特別短，通常為6～18個月，就有一代新產(chǎn)品和新技術(shù)，研發(fā)的關鍵投入是人力資本”。[3]這意味著，對于各國的發(fā)展來說，抓住“人才”這一要素，就有可能實現(xiàn)跨越式發(fā)展而躋身世界強國之列，或維持甚至進一步提升原來的強國地位。而歷史經(jīng)驗表明，在人才這一要素上，除了強化本土培養(yǎng)外，還需要積極吸引國際人才，美國、英國、澳大利亞、加拿大等國是典型代表，在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，通過國際人才戰(zhàn)略為其網(wǎng)羅了大批國際人才，為其經(jīng)濟發(fā)展和國家競爭力的提升做出了重要貢獻。在這一“百年未有之大變局”的新時代，爭奪國際人才必將再次成為各國的一個重要戰(zhàn)略選擇。

（二）有限全球化發(fā)展趨勢下，國家保護主義上升

在后疫情時代，全球化正在從原來的弱化主權(quán)經(jīng)濟體的“超級全球化”向強化主權(quán)經(jīng)濟體的“有限全球化”方向發(fā)展，其有兩個特點。一是“歐美國家會把一部分關于國家安全、人民生命的產(chǎn)業(yè)遷回自己的國家”，二是“各國產(chǎn)業(yè)會在世界范圍內(nèi)分散布置”[4]。這種全球化的發(fā)展趨勢反映的是一種國家保護主義的上升，這是因為發(fā)展中國家的逐漸崛起讓傳統(tǒng)強國感受到了威脅，所以強化與國家安全相關的國際合作與交流限制自然就成為這些國家的一種戰(zhàn)略性選擇。

教育是國際合作與交流中的一個重要領域，不僅有助于民心相通，而且在服務國家外交大局和經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，受到各國普遍重視，是各國國際合作與交流政策的不可缺少部分。同時，教育國際合作與交流所涉人員數(shù)量巨大，特別是對于傳統(tǒng)強國來說更是如此。基于這些方面的原因，國際教育合作與交流將成為國家保護主義上升下最容易受到牽連的領域。

（三）后疫情時代，國際學生流動呈現(xiàn)多元化趨勢

國際學生的流動受國際格局與國際事件等因素影響。在以往發(fā)達國家和發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展差異較大的時代，硬實力是吸引國際學生的重要因素，所以第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來的很長一段時間，全球國際學生主要分布在美國、英國、澳大利亞、加拿大等這些傳統(tǒng)強國。然而隨著世界格局走向多極化，國際學生的目的地選擇也開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變的一個基本趨勢是多元化。2021年一項全球國際學生的調(diào)查顯示，選擇留學目的地時所考慮的最重要的五個因素，除排在第一位的“有高教學質(zhì)量大學”有相對高一點的比例（57%）外，其他四個方面之間的差距并不是很大，“這個國家歡迎國際學生”比例為54%，“文化生活方式有吸引力”比例為45%，“作為一個學習的地方有好的聲譽”比例為44%，“有排名靠前的大學”比例為39%。[5]這說明國際學生在目的地選擇上越來越趨向平衡多方面因素，而不是單一的教學質(zhì)量。

另外，國際事件也會影響國際學生的流動方向。例如，有研究顯示，2001年的恐怖襲擊、2008年的全球金融危機以及2016年英國脫歐公投和美國總統(tǒng)大選等已經(jīng)推動國際學生流動出現(xiàn)三次大的波動，目前正在流行的新冠肺炎疫情以及美英政治變化正在推動國際學生流動的第四次波動。[6]國際學生流動趨勢的變化，對傳統(tǒng)的留學“順差”大國影響將更大，因為這些國家不再成為國際學生必然的首選目的地。

二、發(fā)達經(jīng)濟體國際教育合作與交流政策調(diào)整的內(nèi)容

世界格局重塑背景下，發(fā)達經(jīng)濟體國際教育合作與交流政策調(diào)整既有“積極性”的一面，也有“消極性”的一面。前者主要為調(diào)整國際人才就業(yè)簽證政策和構(gòu)建一體化國際教育體系，后者主要為收緊敏感技術(shù)和新技術(shù)相關的國際教育合作與交流，以及制定國際教育合作與交流風險防范指南。

（一）調(diào)整就業(yè)簽證政策，吸引國際人才

為在新一輪國際人才爭奪中搶占先機，美國、英國、澳大利亞、加拿大等近期都做出了調(diào)整就業(yè)簽證政策的“短線”舉措，其主要瞄準的是具有存量性質(zhì)的國際人才。

美國的就業(yè)簽證政策調(diào)整以科學、技術(shù)、工程和數(shù)學（STEM）領域的人才為主要目標。2021年2月，拜登政府向國會提交《美國公民法案》，該法案提出在《移民與國籍法》中增加條款，對于“在經(jīng)認證的美國高等教育機構(gòu)獲得STEM領域的博士學位的非公民”的移民簽證不設數(shù)量限制。另外，高等教育學生簽證申請人不再需要承諾他們在完成學業(yè)后必須離開美國，即可以有雙重目的。[7]盡管這一法案目前還尚未成為法律，但是其代表了美國在對待國際人才上的一個發(fā)展方向。例如，2021年7月，美國國務院（U.S. Department of State）和美國教育部（U.S. Department of Education）發(fā)布聯(lián)合聲明，就國際學生、研究者和學者對美國創(chuàng)新與科技發(fā)展的貢獻給予了充分肯定，并特別強調(diào)了STEM領域的人員。該聯(lián)合聲明還進一步提出：“美國必須繼續(xù)引領世界，并繼續(xù)成為有才華的國際學生、研究人員、學者和教育工作者的首選目的地。”[8]

英國的就業(yè)簽證政策調(diào)整以高技能高學歷人才為主要目標。2020年7月，英國發(fā)布《英國研究與發(fā)展路線圖》，提出要讓英國成為國際人才的首選目的地。同時，該文件提出將降低全球人才簽證的資格標準，允許來自全球各地的高技能科學家和研究人員無須工作邀請就可以獲得英國移民簽證。該文件還指出，為了讓國際畢業(yè)生在英國更容易找到技術(shù)類工作，為英國經(jīng)濟和社會做出貢獻，從2021年夏季起，完成博士學位的國際學生可以在英國繼續(xù)生活和工作三年，完成本科和碩士學位的國際學生也有兩年的居留時間。[9]

澳大利亞的就業(yè)簽證政策調(diào)整以科技人才為主要目標。2019年11月，澳大利亞首次推出“全球人才獨立計劃”，目標對象為在農(nóng)業(yè)科技、太空與先進制造業(yè)、金融科技、能源與采礦技術(shù)、醫(yī)療技術(shù)、網(wǎng)絡安全、量子信息與高級數(shù)字和數(shù)據(jù)科學及信息通信技術(shù)等領域的全球尖端人才[10]，名額為5000人，最終招納了4109人[11]。2021-2022年度，該計劃更名為“全球人才簽證計劃”，名額擴大到15000人[12]，目標領域也更新為10個，分別為資源、農(nóng)業(yè)食品與農(nóng)業(yè)科技、能源、健康行業(yè)、國防與先進制造及太空、循環(huán)經(jīng)濟、數(shù)字技術(shù)、基礎設施與旅游、金融服務與金融科技、教育。另外，該簽證計劃還特別指出，如果博士畢業(yè)生在目標領域有杰出的才能和得到國際認可，也可以申請。[13]

加拿大則放寬就業(yè)簽證至所有國際畢業(yè)生。2021年1月，加拿大移民、難民和公民部（Immigration, Refugees and Citizenship Canada）宣布推出畢業(yè)生就業(yè)許可臨時政策。在該政策下，目前在加拿大的國際學生如果持有過期或即將過期的就業(yè)許可證，可以申請一次性的18個月開放工作許可證，多達5.2萬名的畢業(yè)生將受益于該政策。加拿大移民部長在宣布這一政策時指出：“我們向國際學生和畢業(yè)生傳達的信息很簡單，我們不只是希望你們在這里學習，我們希望你們留在這里。”[14]

（二）構(gòu)建一體化國際教育體系，培養(yǎng)國際學生軟歸屬感

為提升國際教育軟實力，近期美國、英國、澳大利亞等發(fā)達經(jīng)濟體均提出構(gòu)建從入學、學習到就業(yè)的一體化國際教育體系。這一“長線”舉措主要是為其未來發(fā)展儲備國際人才資源。

美國在構(gòu)建一體化國際教育體系上提出讓大學和國際學生建立終生聯(lián)系。2021年2月，美國教育委員會（American Council on Education）發(fā)布《邁向更大的包容和成功：國際學生新公約》報告，提出大學要對國際學生學業(yè)周期的三個階段（入學前、就讀期間和畢業(yè)后）都應給予重視，應創(chuàng)造一種更可持續(xù)、更具文化響應性、更網(wǎng)絡化、以人為本、更公平的方式來吸引國際學生。[15]

英國在構(gòu)建一體化國際教育體系上提出將為國際學生提供世界級的學習體驗。2021年2月，英國發(fā)布的《國際教育戰(zhàn)略2021更新版——支持復蘇，驅(qū)動增長》指出，對于國際學生，除了為其提供卓越的學術(shù)和研究外，還將簡化留學申請程序、積極促進其在校園內(nèi)的融入、將服務延伸到畢業(yè)和畢業(yè)后，包括就業(yè)前景。同時，將聯(lián)合相關部門組成工作小組，了解英國的技能需求、國際勞動力市場、國際畢業(yè)生就業(yè)能力的障礙，并分享行業(yè)內(nèi)的最佳實踐案例。另外，還將采取更為結(jié)構(gòu)化的方式支持校友活動。[16]

澳大利亞擬構(gòu)建的一體化國際教育體系融合了英國和美國的目標，既強調(diào)國際學生的學習體驗，同時也提出將促進國際學生與澳大利亞的終生聯(lián)系。2021年3月，澳大利亞《2021年海外學生教育服務法修正法案（退費和其他措施）》獲得通過。根據(jù)該修正法案，在特殊情況下可以要求教育服務提供者退還國際學生的全部或部分費用。[17]除此之外，澳大利亞在戰(zhàn)略規(guī)劃上進一步加強國際教育。盡管2016年發(fā)布的《國際教育國家戰(zhàn)略2025》尚未到期，但由于新冠肺炎疫情的影響及國際教育格局的變化等，澳大利亞于2021年11月又發(fā)布了新的國際教育戰(zhàn)略文件。其中特別提到了培養(yǎng)國際學生的歸屬感，其舉措包括為國際學生提供多元化的海外和在線教育服務；支持國際學生走出校園與社區(qū)聯(lián)系；加強國內(nèi)學生與國際學生的聯(lián)系；提高國際學生在澳大利亞生活、工作和學習期間的權(quán)利和責任意識；在國際教育委員會中保留國際學生代表等。[18]

（三）收緊敏感技術(shù)和新技術(shù)領域的國際教育合作與交流

國家保護主義的上升使得有關國家安全的敏感技術(shù)和新技術(shù)合作與交流受到影響。美國、英國、澳大利亞和歐盟等近期都推出相關的舉措，收緊這些方面的國際教育合作與交流。

美國在收緊敏感技術(shù)和新技術(shù)相關的國際教育合作與交流上，中國成為主要目標對象。2020年5月，美國總統(tǒng)簽署行政令，提出限制與中國所謂“軍民融合”相關的留學生與研究人員入境美國。[19]2020年10月，美中經(jīng)濟與安全審查委員會（U.S.-China Economic and Security Review Commission）發(fā)布的報告進一步提出建議，“美國可以接納選擇來這里學習的中國學生和學者，同時系統(tǒng)地切斷他們與中國技術(shù)轉(zhuǎn)讓生態(tài)系統(tǒng)的聯(lián)系”[20]。這一建議在美國國土安全部（U.S. Department of Homeland Security）2021年1月發(fā)布的文件中得以體現(xiàn)。該文件提出對于國際學生，美國移民和海關執(zhí)法局（U.S.Immigration & Customs Enforcement）將與國土安全部相關部門一起評估STEM領域?qū)I(yè)實習計劃（Operational Practical Training）的有效性，并向國防部長提出建議，在適當情況下加強安全審查。另外，該文件還提出加強對某些從事高風險領域的中國學生和研究人員的審查。[21]

英國收緊敏感技術(shù)和新技術(shù)相關的國際教育合作與交流舉措主要為加大審查留學生專業(yè)學科以及加強學術(shù)研究出口管制。2020年10月，英國提出擴大對外國研究生所學學科的安全審查范圍，先進常規(guī)軍事技術(shù)，如飛機和網(wǎng)絡被納入審查范圍。另外，申請人還需要說明是否與軍方有任何聯(lián)系。[22]同時，2021年3月，英國更新了《學術(shù)研究出口管制指南》，對學術(shù)研究人員在高風險研究、技術(shù)與軟件、國際合作等方面如何遵循出口管制提出了指導意見。對于高風險研究，該指南指出特別需要注意STEM領域的應用研究；對于技術(shù)與軟件，該指南提出學術(shù)研究人員和大學研究人員需要對軍民兩用技術(shù)等有清楚的了解；在國家合作方面，該指南指出，在簽署任何國際研究合作之前，研究人員和機構(gòu)必須首先進行盡職調(diào)查。[23]

澳大利亞收緊敏感技術(shù)和新技術(shù)相關的國際教育合作與交流舉措主要是強化負面清單管理。2021年11月，在與學術(shù)界、產(chǎn)業(yè)界廣泛磋商基礎上，澳大利亞政府發(fā)布了《關鍵技術(shù)行動計劃》政策文件，提出了加強對“先進材料與制造”“人工智能、計算和通信”“生物技術(shù)、基因技術(shù)和疫苗”“能源與環(huán)境”“量子技術(shù)”“傳感、計時與導航”“運輸、機器人和太空”等領域63項與國家利益相關技術(shù)的保護。[24]

歐盟收緊敏感技術(shù)和新技術(shù)相關的國際教育合作與交流主要體現(xiàn)在科研項目上。2021年，歐盟推出了繼“地平線2020”后的新項目——“地平線歐洲”項目。這一新項目特別增加條款指出，出于正當?shù)暮吞囟ǖ睦碛桑瑲W盟委員會可以限制非歐盟成員國和非聯(lián)系國參與。[25]這一新規(guī)定目前已經(jīng)準備在該項目中的量子計算、太空等敏感領域中實施，英國、以色列等非歐盟國家的人員已經(jīng)被提出限制參與。[26]

（四）制定國際教育合作與交流風險防范指南

在國際競爭加劇的背景下，如何確保正常的國際教育合作與交流不受影響，同時還要防范可能存在的價值觀滲透、敏感信息泄露等，是各國面臨的一個共同問題。美國、英國、澳大利亞、加拿大和歐盟等經(jīng)濟體在這方面的一個共同舉措是制定相關的政策指南，為國際教育合作與交流提供安全保障。

美國在國際教育合作與交流風險防范上主要圍繞科研安全展開。2021年1月，美國國家科學技術(shù)委員會（National Science and Technology Council）發(fā)布《加強美國科技研究體系安全性和完整性的建議》，提出了預防外國政府干預美國科研的風險防范建議，包括資助項目與人才招聘計劃等方面。[27]2021年3月，美國國家人工智能安全委員會（National Security Commission on Artificial Intelligence）向國會提交的《最終報告》同樣提出加強科研保護，并建議通過《學術(shù)研究保護法案》，以及與盟友和合作伙伴在國際上協(xié)調(diào)研究保護工作，加強簽證申請以限制有問題的研究合作。[28]2021年4月，美國參議院提交《保護美國創(chuàng)新法案》，提出成立聯(lián)邦研究安全委員會，負責制定聯(lián)邦資助的研發(fā)經(jīng)費政策和管理指南以及發(fā)布與國際科學合作中的風險和脆弱性有關的警告。同時，該法案還對教育和文化交流項目、外國資助項目等做出了明確的限制性規(guī)定并提出了新的申報要求。[29]

澳大利亞和歐盟在國際教育合作與交流風險防范上圍繞預防外國干預高等教育機構(gòu)和科研機構(gòu)展開。2019年11月，澳大利亞政府發(fā)布《反對外國干預澳大利亞大學指南》，鼓勵高等教育機構(gòu)對潛在合作伙伴進行風險評估，向員工通報外國干預的風險，并加強網(wǎng)絡安全。同時還敦促大學確保遵守限制某些技術(shù)出口的法律，比如具有軍事用途的技術(shù)。[30]根據(jù)新的國際形勢變化，2021年，澳大利亞又對該指南進行了修訂，在設計上將原來的指導性問題改為具體的實踐性建議，讓大學更容易知道如何做。在內(nèi)容上也更加全面，例如提出大學要為所有員工和學生提供外國干涉有關的信息和培訓，以提高其風險防范意識，而與海外機構(gòu)有研究合作的學者和學生還將獲得更具體的培訓。[31]歐盟同樣也在制定這樣的指南。2020年2月，歐盟委員會發(fā)布《關于處理外國干涉高等教育機構(gòu)和研究機構(gòu)的概念說明》草案文件，就四個特別容易受到外國干預的領域，即治理、伙伴關系、安全和價值觀提出了指導意見，并指出處理外國干預的綜合方法包括提高認識、預防、應對和恢復四個階段，同時可以開發(fā)工具，如風險評估、篩查表、篩選機制和最佳做法大綱等。[32]

英國和加拿大在國際教育合作與交流風險防范上聚焦管理層面。2020年10月，英國大學校長聯(lián)合會（Universities UK）發(fā)布《國際化風險管理：與安全相關的問題》，從名聲與價值觀、員工、校園、合作伙伴四個方面為大學提出了風險管理辦法。在合作伙伴方面，特別提出了與跨國教育伙伴有關的風險。[33]2020年9月，加拿大政府推出“保護你的研究”（Safeguarding Your Research）網(wǎng)站，向加拿大研究界提供如何保護其研究和創(chuàng)新的信息。2021年7月，加拿大政府又發(fā)布新的《研究伙伴國家安全指南》，將研究合作的風險防范上升到國家安全高度，并強調(diào)指出，該指南將使研究人員、研究機構(gòu)和政府資助者更好地對研究安全的潛在風險進行一致的、有針對性的盡職調(diào)查。同時，該指南還介紹了合作中可能存在的風險如軍民兩用方面的研究合作以及如何保護研究等。[34]

三、發(fā)達經(jīng)濟體國際教育合作與交流政策調(diào)整的影響

發(fā)達經(jīng)濟體基于國際競爭維度所推出的國際教育合作與交流政策調(diào)整，將對其他經(jīng)濟體和全球?qū)W術(shù)科研生態(tài)帶來影響。

（一）預防科技創(chuàng)新人才流失將面臨新的挑戰(zhàn)

從長遠來看，發(fā)達經(jīng)濟體的就業(yè)簽證政策調(diào)整將引發(fā)更多的國家參與到國際人才的爭奪中。然而，在當下的世界格局之下，有實力爭奪的還主要集中在發(fā)達國家（經(jīng)濟體）范圍之內(nèi)，對于發(fā)展中國家來說，相對而言會處于弱勢地位，不僅難以與發(fā)達國家競爭，而且自身的高端人才也將面臨更大的外流風險。這是因為，一方面在目前發(fā)達經(jīng)濟體的高等教育國際合作與交流活動中，與發(fā)展中國家的合作與交流占有較大份額；另一方面推進國際化是發(fā)展中國家國際教育政策的一個基本趨勢。

例如，2020-2021學年，在美國的國際學生中，來自中國和印度兩個發(fā)展中大國的學生分別占比34.7%和18.3%[35]；2019-2020學年，在美國的國際學者中，來自中國和印度的學者同樣占比不小，分別為34.7%和10.9%[36]。在英國情況也類似，例如2019-2020學年英國新入學國際學生中，來自中國的有10.424萬人，排名第一；來自印度的有4.1815萬人，排名第二。[37]另外，對于許多發(fā)展中國家來說，擴大教育對外開放被證明是提高競爭力的一個有效手段，可預見未來在國際教育合作與交流上表現(xiàn)將更加活躍。例如，中國于2020年印發(fā)的教育部等八部門《關于加快和擴大新時代教育對外開放的意見》提出，加大中外合作辦學改革力度，改進高校境外辦學，改革學校外事審批政策，持續(xù)推進涉及出國留學人員、來華留學生、外國專家和外籍教師的改革等。[38]2021年7月，印度發(fā)布的《國家教育政策2020》在“國際化”部分中提出，將推動與國外高質(zhì)量院校開展科研、教學合作和師生交流，與外國簽署相關的互利諒解備忘錄；鼓勵印度高質(zhì)量大學在國外開辦分校，吸引世界排名前100名的大學在印度開辦分校等。[39]

（二）國際教育合作與交流中的話語權(quán)可能會出現(xiàn)失衡

從美國、英國、澳大利亞等推出的國際教育合作與交流風險防范指南內(nèi)容來看，這些經(jīng)濟體帶有很強的價值觀偏見，認為學術(shù)研究的目的是為了科學和技術(shù)的發(fā)展進步，而不認可為國家安全等服務的目的。這使得這些經(jīng)濟體在合作上處處從其實力地位出發(fā)，按照其價值標準來設定合作條件，迫使不符合其價值標準的合作者做出讓步。在這樣的背景之下，在一方占有優(yōu)勢的一些國際教育合作與交流上，另一方的話語權(quán)可能得不到充分保證。例如，歐盟在2021年5月發(fā)布的一份國際合作戰(zhàn)略文件中就將中國與其他國家區(qū)別對待。該文件指出：“中國作為歐盟的經(jīng)濟競爭對手和系統(tǒng)性競爭對手的地位要求重新平衡研究與創(chuàng)新合作。歐盟已與中國就聯(lián)合路線圖展開討論，以建立商定的框架條件和合作指導原則，實現(xiàn)公平競爭和互惠，同時尊重基本價值觀、道德和科學誠信標準。”而該文件在談及與美國的合作時，則稱與其有著共同的價值觀和原則。[40]

（三）國際教育合作與交流中的知識和技術(shù)共享可能得不到保證

出于經(jīng)濟利益、大國競爭等方面考慮，部分西方發(fā)達國家對不同于其政治制度的國家常持有不信任態(tài)度。在世界格局重塑背景之下，這種不信任越發(fā)加重，所以其推出的有關防止外國干預大學的政策雖然多數(shù)持中立態(tài)度，但實質(zhì)上主要針對的還是其盟友之外的國家，特別是中國及與中國友好的國家。萊頓亞洲中心（Leiden Asia Centre）2020年發(fā)布的一份報告對這類政策的分析就指出：“在許多情況下，與中國合作所涉及的風險和挑戰(zhàn)是制定此類準則和措施的主要推動力。”[41]而從這類政策指南的具體內(nèi)容來看，維護知識安全被特別強調(diào)，包括防止知識產(chǎn)權(quán)被侵害、防止研發(fā)技術(shù)被軍用等。這意味著，未來非盟友國在同這些經(jīng)濟體的國際教育合作與交流中，可能會被假借各種理由而將其排除在一些基礎知識和技術(shù)成果的國際共享者之外。

（四）全球?qū)W術(shù)科研合作生態(tài)面臨重構(gòu)可能

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來，特別是20世紀80年代以來，在全球化的推動下，學術(shù)科研國際共同體漸趨形成，各國（經(jīng)濟體）之間無論是學者與科研人員的往來還是學術(shù)合作均呈現(xiàn)出一種相對開放的狀態(tài)。然而近年來隨著以中國為代表的發(fā)展中國家的不斷崛起，發(fā)達國家（經(jīng)濟體）以己度人的心理擔心這些新崛起國家會對自己的國際地位形成威脅，這種擔心幾乎延伸到了國際合作與交流的各個領域，包括科研在內(nèi)。例如，有研究就顯示，歐洲許多國家近兩年的國際科研合作風險意識明顯增強，而之前則幾乎不存在。[42]當前發(fā)達經(jīng)濟體在國際教育合作與交流上采取的保護性舉措，就是強化這種風險意識的體現(xiàn)，這些舉措雖然名義上是在規(guī)范國際教育合作與交流，但實質(zhì)上是在進一步提高合作與交流中的自身利益。這就使得原來的全球一體化價值會逐漸讓位于基于地緣政治和意識形態(tài)的小圈子文化價值，全球?qū)W術(shù)科研生態(tài)將面臨重構(gòu)可能。以美國為例，2020年11月，美國國會兩黨合作的美中關系科技工作小組（Working Group on Science and Technology in U.S.-China Relations）發(fā)布的報告就建議美國應與其他先進國家建立新興科技聯(lián)盟。[43]2021年3月，新美國安全中心（Center for a New American Security）學者也提出了類似的建議。[44]這些建議在2021年6月美國參議院通過的《2021年美國創(chuàng)新與競爭法案》中得到集中體現(xiàn)，該法案提出美國應領導構(gòu)建新技術(shù)政策伙伴關系。[45]

四、結(jié)語

總體來看，發(fā)達經(jīng)濟體的國際教育合作與交流政策趨于保守化，這實際與整個全球化的發(fā)展方向是一致的，但這種保守化并非是一種“退守”，而是一種帶著“擴張”的保守，因為其政策調(diào)整的背后一方面是為了提升自己的國際教育軟實力，另一方面是為了主導國際教育新規(guī)則的制定，試圖在未來的國際教育體系中仍然能夠占據(jù)核心地位。在過去的國際教育合作與交流中，發(fā)達經(jīng)濟體已經(jīng)享受到了這方面的巨大紅利，是最大的受益者。像雅思、托福等作為留學資格考試就是典型案例。因此，對于發(fā)達經(jīng)濟體國際教育合作與交流政策新調(diào)整，不能僅僅看作是一種內(nèi)容上的更新，而應該從未來國際教育競爭力這一角度去思考。由此，對于中國來說，雖然不一定要參照發(fā)達經(jīng)濟體的政策調(diào)整而做出選擇，但是需要反思當下的國際教育合作與交流政策是否能有助于我們在未來贏得競爭力，從而做出相應的布局調(diào)整。