職業教育治理的“東盟方式”:特征、成效及挑戰

王文雯，辛越優

（1.貴州大學管理學院，貴州貴陽 550025；2.浙江大學中國西部發展研究院，浙江杭州 310058）

“全球教育治理是指國際社會各利益相關方通過協商、合作及博弈等多種方式參與全球教育事務的管理，以維持或確立合理國際秩序的活動。”[1]“區域治理秩序是全球治理秩序的有機組成”[2]，因而由地區組織主導的區域教育治理成為全球教育治理的重要構成部分。在智能化時代，東盟地區勞動力職業技能失配問題突出，傳統崗位被淘汰的風險不斷增大，因此東盟各國需增加教育的聯通性，提高區域公共教育事務的治理能力，以解決職業教育領域的棘手問題。

東盟地區是一個具有政治體制與民族文化多樣性的地區，擁有6億人口，經濟總量位居世界第六位。[3]面對極端復雜性，東盟走出了一條不同于西歐的地區治理方式，成為亞洲最有成就的區域合作組織。[4]學界將具有東盟特色的區域合作機制與組織文化稱之為“東盟方式”(ASEAN Way)，是指東盟國家在合作過程中強調協商與共識，不干涉內政的決策過程，其顯著特征是非正式性，規避制度化。[5]作為區域基本行為規范，“東盟方式”主導了東盟地區在政治安全、經濟社會、教育等領域的治理模式。

一、“東盟方式”的職業教育治理特征

（一）治理主體的平等性：規避超國家權力機構

治理主體平等性是指在決策機構設置上以政府間組織為主要統籌機構，規避超國家權力機構。雖然東盟也是區域性政治與經濟聯盟，但不像歐盟一樣擁有高度制度化的超國家機構，在地區公共教育事務決策機構的設置方面同樣具有規避制度化安排的傾向。東盟國家建立了以政府間組織為核心的職業教育治理機制框架，形成東盟與東南亞教育部長組織（Southeast Asian Ministers of Education Organization）組成的兩條平行決策軌道，并互為補充。

從東盟決策鏈方面看，東盟峰會、東盟教育部長會議、東盟高級官員教育會議以及東盟職業技術教育發展委員會是東盟軌道在職業教育領域的關鍵決策平臺。東盟峰會是最早呼吁東盟國家開展區域教育合作的政府間組織與頂層設計平臺，扮演區域教育發展引領者角色，主導教育公共事務話語權。在《東盟憲章》框架下，東盟通過其下設的東盟教育部長會議與東盟高級官員教育會議推動區域內外教育合作。其中前者負責確保教育在東盟共同體建設中發揮支撐作用，開展“東盟意識”教育的政策協調，監督評估地區教育項目的實施情況，后者為執行機構。2020年，東盟新設職業技術教育發展委員會，由東盟各國教育部、勞工部、經濟部等組成，為職教發展提供政策建議。

從東南亞教育部長組織決策鏈方面看，東南亞教育部長組織董事會、秘書處以及26個區域中心是該決策軌道的主要參與方。東盟教育部長會議與東南亞教育部長組織處于平級結構中，但后者不在東盟體制框架內。[6]東南亞教育部長組織理事會是該決策軌道的最高決策機構，其主要職責是提出區域性倡議與項目。東南亞教育部長組織秘書處處于中心位置，負責執行理事會決議、組織項目、制定提案等。此外，26個區域中心分別由不同東盟國家管理與資助，處理不同專業領域的公共教育事務，并提供決策咨詢服務。其中，職業技術教育與培訓中心是專門負責地區職業技術教育與培訓的研究機構及實踐指導機構，也是東盟在職教合作領域的補充部門。[7]作為職教合作的樞紐機構，該中心現已成為東盟國家“職教代言人”，組織東南亞職業技術教育高層會議，并提議創建了東南亞職業技術教育聯盟。

（二）治理內容的跨國性：創造區域公共產品

創造公共價值是東盟區域治理的核心訴求[8]，以下四方面組成了東盟地區職業教育治理的公共價值清單。

一是培育“東盟意識”。東盟開展教育治理的原動力來自共同體建設目標，在《東盟愿景2020》《東盟2025年吉隆坡宣言：攜手共進》等倡議中，東盟共同體概念被反復提及。在東盟制定的兩個五年教育規劃中，培育“東盟意識”均出現在規劃文本的首要位置。由此可見，培育“東盟意識”不僅是東盟職業教育治理的內容，而且是東盟保障其教育治理合法性的支撐手段。為此，東盟通過多個跨國性項目不斷強化東盟集體身份，推廣東盟規范，如開發多語種東盟知識教材、開展“東盟日”文化交流活動等，以期增進東盟國家之間的相互理解，為東盟共同體建設掃除障礙。[9]

二是發展跨國協調能力。“東南亞職業技術教育協調發展與國際化”是歷屆東南亞職業技術教育高層會議備受關注的議題，其原因源于三個方面。首先，東盟一體化的全面實施必然會加速區域內貿易和人員流動的速度，這要求東盟各國加強專業資格認證以及產業整合；其次，隨著地區工業化程度加深，行業對高素質勞動力需求迫切，東盟國家逐步將職業教育作為有效培養合格人才的重要手段；最后，東盟國家在職業教育教學方法、課程設計、產業合作方式等方面存在差異，區域職業教育體制的融合互通成為亟待解決的問題之一。[10]為應對上述挑戰，發展跨國協調能力、開發區域教育標準、引導區域倡議落地成為東盟職業教育治理的主要內容。

三是引領地區教育變革。持續為地區提供創新性教育發展理念是實現地區教育治理的有效方式，東盟地區教育治理主體不斷向地區輸入最佳實踐，其目的在于促進職教發展理念的更新，保障職教體系的可持續發展，提升人力資源的競爭力。為應對“工業4.0”職業技能體系新需求，東南亞教育部長組織提出“職業技術教育4.0在職培訓模塊”，倡導徹底變革職業學校教學方式、教師培養方式、產教融合方式等，重點開展面向“工業4.0”的農業職業學校建設試點項目。此外，日本科森（KOSEN）模式也作為新型職教模式引入東盟國家，為培養理論與技術兼備的高層次人才做準備。[11]

四是創建地區對話平臺。東盟地區職業教育治理的可持續性取決于地區平臺的穩定性，各類地區知識平臺、公共課程資源平臺、跨國交流項目平臺是東盟職業教育治理的載體，平臺的豐富性決定了東盟國家交流的活躍度。其中，東南亞地區職業技術知識平臺的成立為各利益相關方提供了共享知識、展示自我、尋求合作、開展互動的工具。又如東南亞職業技術教育在線慕課（SEATVET MOOC）平臺的推出整合了東盟各國課程資源與社交網絡系統，東盟國家借此擴大了社交圈。[12]再如東南亞職業教育教師交換項目（SEA-Teacher)與學生交換項目（SEA-TVET）跨國交流平臺已實現常態化運作。[13]

（三）治理機制的靈活性：堅持非制度性安排

喪失國家主權的殖民記憶使東盟國家選擇非制度化的安排推進區域合作，這成為東盟地區開展職業教育治理的隱性共識。

第一，基于“協商一致”的“合作式治理”。“協商一致”是東盟國家管理地區教育合作事務的首要原則，如東盟地區資格互認體系類似一個軸輻式模型，無論是中心（東盟區域機構）還是輻條（東盟成員國），二者的權力都不在另一方之上。東盟成員國現階段尚未準備好將權力全部讓渡至區域級層面，因此并不希望東盟地區機制擁有制定資格認證的專有權，而是強調各主權國家相互協作。[14]東盟資格參照框架委員會由各東盟成員國代表組成，負責更新完善區域資格框架的治理結構，因而東盟成員國教育合作共識的達成依賴于政府間組織的“協商一致”，這成為“東盟方式”的內在屬性。

第二，基于非正式協議的“開放式治理”。“不干涉內政”原則一直是東盟國家合作的重要準則，歐盟式的協調模式并不適用于東盟。[15]由于東盟在發展地區機制時有謹慎和漸進的偏好，因此具有法律約束性的協議相對稀缺。[16]東盟規避法律條文，同時更傾向于非正式的、松散的安排。東盟地區職業教育合作以宣言、共識、倡議、協議作為合作基石，且不要求成員國強制實施。這也不同于歐盟教育治理機制的“集體安排”，東盟教育治理指向的是區域“協調空間”。

第三，基于非正式會議的“多元性治理”。東盟認為非正式會議具有在制度化環境中討論地區事務的重要功能[17]，因而傾向于以非正式會議推動職教合作。與歐洲一體化強調建立超國家機構以及采用具有約束力的規則不同，東盟致力于為其成員國搭建各類建設性交流平臺。[18]東盟在職教領域的合作是由東盟教育部長會議或區域職教中心推動的，并由東盟高級官員教育會議或其他平臺執行。同時，東南亞教育部長組織下設的26個區域中心定期以非正式會議形式開展不同教育層次與領域的教育合作與研究，推動地區職教改革。新冠肺炎疫情期間，由不同東盟國家分管的區域中心分別在遠程教學資源、公共健康安全、教師在線教學能力等領域提供了咨詢服務。[19]

（四）治理工具的多樣性：發展教育聯通政策

首先，資格互認工具是東盟職業教育治理的銜接工具。東盟地區資格互認工具的形成可追溯到1995年東盟經濟部長會議簽署的《東盟服務框架協議》，該協議旨在消除東盟成員國專業服務提供者的資格互認問題，實現勞動力跨國流動。歷經十年探索與實踐，東盟在2005年簽署了《雙邊互認協議》，將資格互認領域擴大到工程、護理、建筑、土地測量、醫藥、牙醫、會計七個行業。2010年，“東盟資格參照框架”被提出，正式成為東盟成員國各類學歷證書和資格證書互認、對比及連接工具，以滿足職業技術教育與高等教育的資格互認需求。[20]

其次，質量保障工具是東盟職業教育治理的規范工具。為保障地區資格認證體系質量，東盟于2017年發布了東盟資格參照框架的配套文件《東盟資格認證與質量保障指南》。該指南為東盟各國資格認證體系的認證機構、評估機構以及認證過程提供規范化操作指導，以增強東盟成員國對各類職業資格認證過程的互信。[21]此外，為提升東盟區域規范的影響力，東盟先后發布了《21世紀東南亞教師能力框架》《東南亞校長能力框架》《東盟國家企業培訓師標準》等區域標準。

最后，學分互認工具是東盟職業教育治理的融合工具。東盟學分轉換系統是一個以學生為中心的跨國學分轉化系統，其產生源于東盟一體化建設的需要。其設計目的在于促進東盟大學網絡成員的學生流動，加強東盟國家大學生的聯系，促進知識共享，形成“東盟朋友圈”。學分轉換系統充分考慮了聯盟成員大學學分系統差異性，成員無須修改本國的學分體系。近年來，跨國學分轉換實踐為東盟地區職業教育院校學生互換提供了借鑒，東南亞職業技術教育聯盟將以此為范本，開展職業院校學分的跨國認證。

（五）治理理念的包容性：構建教育協調空間

最開始提出教育“公共空間”概念的是歐盟，由其推動的“博洛尼亞進程”現已成為世界各地區構建教育“公共空間”的效仿對象。[22]東盟對歐盟經驗進行了本土化改造，發展出不同于歐盟的教育“公共空間”建設目標與理念。

其一，目標不同。東盟推動區域教育融合的目標不是要建立“博洛尼亞進程”那樣高度標準化的教育體系，而是為了讓具有政治、宗教、經濟及教育多樣化的東盟成員國協調發展。[23]東盟的目標在于尋找結合點，這與“東盟方式”所倡導的合作原則是相匹配的。當歐盟使用教育“公共空間”這類詞時，通常是指在已有目標的基礎上進一步加強教育“公共空間”建設，在此過程中需要成員國調整本國教育政策，使之與地區發展目標相匹配，東盟國家則將教育“公共空間”視為表達差異，尊重多樣性，而非統一觀念。[24]

其二，理念不同。東盟國家在推進教育共同體建設過程中追求的是“協調空間”。雖然歐洲“博洛尼亞進程”對東盟地區教育共同體建設產生了深遠影響，但東盟國家對于教育“公共空間”的含義逐漸形成了不同看法。[25]東盟高層將教育“公共空間”的建設過程稱為“協調”的過程，而這個詞在“博洛尼亞進程”語境中卻很少出現。[26]東盟認為教育“公共空間”是通過“協調”的方式構建的，而歐盟卻不認同“協調”這個詞。[27]歷屆東南亞職業技術教育高級官員會議主題都選用了“協調”一詞，避免使用教育“一體化”這類字眼。

其三，合作方式不同。歐盟教育合作帶有“大熔爐”式的發展特點。東盟教育“公共空間”是一種“馬賽克”拼圖，東盟成員國謹慎地尋求共同點，無須為了適應區域政策而改變教育體系。[28]在教育共同體建構的過程中，追求構建“協調空間”的地區像不同個體聚集起來表演即興爵士樂，而追求“一體化”的地區就像不同音樂家在同一個人的指揮下表演同一首曲子。[29]

二、“東盟方式”在東盟地區職業教育治理中的成效

（一）促成了地區職業教育愿景的形成

第一，東盟決策軌道明確了地區職教的發展方向。自1967年起，東盟領導人就表現出支持區域教育合作的決心。2005年，東盟領導人在第十一屆東盟峰會上呼吁將“培養東盟意識”“加強東盟認同教育”“促進人力資源開發”作為優先事項。2008年，《東盟憲章》明確提出在教育及科學技術方面加強合作，發展人力資源，這個提法成為東盟教育合作的總指導思想。在第十四屆東盟峰會上，東盟首次將教育共同體建設目標與東盟政治安全、經濟、社會文化共同體建設相結合。[30]隨后，東盟第四次教育部長會議與第九次教育部長會議分別審議通過了《東盟五年教育規劃（2011-2015）》與《東盟五年教育規劃（2016-2020）》，“推進區域職業技術教育的協調發展”“建立職業技術教育質量保障與認證體系”“解決東盟地區技能人才供需矛盾”等目標成為區域職業教育治理內容。[31]

第二，東南亞教育部長組織決策軌道確立了地區職教優先發展領域。東南亞教育部長組織于2014年發布了《東南亞教育部長組織七項優先發展領域（2015-2035）》，職業教育發展目標是其重要組成部分，涵蓋“基礎產業人才培養”“資格認證與標準建設”“地區知識平臺與課程平臺建設”“國際交流與合作”“特殊職業教師培養”五個大類。[32]該倡議與東盟五年教育規劃形成政策組合，為東盟國家未來20年職教發展方向確立了詳細的行動計劃。與東盟教育發展規劃相比，優先發展領域更加注重地區特色產業，強調建立與地區產業相匹配的職教人才培養體系與資格認證體系，使之服務于地區經濟的互聯互通以及職教資源的共享。

第三，東南亞職業技術高層會議促進了區域職教政策的持續產出。2015年至2021年，東南亞職教高層會議共舉辦了5屆，發布了《清邁聯合聲明》等標志性區域性職教倡議，直接推動了東盟層面職業技術教育發展委員會與職教聯盟的形成，并提出“綠色職教”“全面職教”“職教4.0”等新概念，其影響力日益突出。歷屆職教高層會議對區域層面的職教政策產生了導向作用，逐漸成為政策風向標，增強了東盟國家開展常態化對話與合作的信心。

（二）提升了地區職業教育政策的協調度

一是提升了地區資格互認政策的協調水平。東盟成員國不僅致力于加快國家資格框架的建設，亦建立了國家層面的東盟資格參照框架委員會，其目的在于支持國家資格框架與區域資格參照框架的對接，構建東盟成員國決策機構、國家資格框架機構以及東盟資格框架委員會三方交流與聯絡的平臺。[33]截至2021年，馬來西亞、菲律賓、印尼、泰國已完成對接平臺建設。例如，馬來西亞為實現東南亞區域優質教育中心的目標，率先設立了馬來西亞東盟資格參照框架委員會，并按照東盟要求提交了對接報告。[34]

二是提升了地區職業教育標準體系的協調水平。《東南亞校長能力框架》推出后，逐漸成為東南亞各國學校校長的自我評估工具以及教育部評估校長勝任力的補充工具，為招聘或職稱晉升提供參考。[35]《21世紀東南亞教師能力框架》目前也得到11個東南亞國家教育部的認證，成為教師培訓機構能力項目的工作指導。[36]此外，《東盟國家企業培訓師標準》于2017年獲東盟高級官員教育會議批準后，便作為區域基準引入東盟國家，如泰國和菲律賓相關部門已將該標準引入國家法規，同時開展了大規模的區域培訓師項目，累積培訓達500余人次。[37]

三是提升了地區職業教育課程內容的協調水平。一些東盟國家在學校內創建“東盟角”或開設東盟研究課程，激發了學生對了解其他東盟國家的熱情。[38]東盟鼓勵其成員國在學校課程中引入東盟知識，東盟公共課程內容的開發進度隨之加快。為此，東盟—美國技術援助與培訓基金會開發了東盟課程資料手冊，為教育者提供東盟背景知識素材。東南亞教育部長組織發布了《東盟一體化進程中的職業教育教師課程開發報告》，為培養具有東盟觀的職業教育教師提供了可操作的課程方案，涉及東盟國際法與國家關系等內容。[39]

（三）形成了地區職業教育合作的多層次聯動網絡

“東盟方式”擴大了東盟國家利益的交匯點，東盟地區多軌并行的組織網絡相互配合，分別發揮了公共事務決策、技術支持、組織協調等功能，形成了多層次聯動的職業教育治理路徑。

從東盟地區內部組織協調機制上看，職業教育治理主要以東盟與東南亞教育部長組織為核心，以東盟教育部長會議、東盟高級官員教育會議、東南亞教育部長組織區域中心為補充，以東南亞職業技術教育高層會議為政策討論平臺，以東南亞職業技術教育聯盟為載體，以東盟各國職業院校與產業部門為參與者。上述網絡系統組成了東盟地區內部政策協調核心，持續推動地區職業教育的跨國合作。2016年至2020年，參加東南亞職教聯盟跨國交流項目的師生達3000人，參與機構達255家以上。[40]

從東盟外部的組織協調機制上看，歐美發達國家、國際組織、跨區域組織是職業教育治理的重要輔助方，分別在不同領域向東盟提供了多項技術援助。例如，東盟地區職業技術教育區域合作平臺（RECOTVET）的建立得益于德國國際合作機構（GIZ）的推動。美國國際發展署通過“湄公河教育與培訓連接計劃”以及“湄公河下游行動計劃”為東盟地區欠發達國家提供語言與技術培訓，助力教育融合。國際勞工組織協助東盟開展技能人才摸底調研，為跨國人員流動政策的制定提供基礎數據。東盟-澳大利亞-新西蘭自由貿易區委員會委托第三方機構為東盟設計區域資格參照框架，由其產生的咨詢文件現已成為區域資格認證體系修正與完善的基礎。

三、“東盟方式”在東盟地區職業教育治理中的挑戰

（一）教育治理結構運行松散

東盟超國家機制和制度建構相對薄弱，治理內容僅限于一些跨國議題的征集與合作，超國家機構的權限很小，更多體現在統一協調方面。[41]東盟國家對于建立讓渡部分國家主權的區域教育合作機制十分謹慎，甚至反感，因此區域教育治理結構較為松散。東盟地區教育戰略與倡議來源于多個區域層面的組織機構，不同機制之間的有效協調將是區域職業教育治理的一大挑戰。[42]

一方面，區域職教政策倡議的來源較為分散，改革措施缺乏系統性。不同東盟輪值主席國在對待地區教育公共事務方面可能會有不同的側重點，不同組織機構發布的政策倡議時有重合現象，如《東盟五年教育規劃（2016-2020）》與《東南亞教育部長組織優先發展領域（2015-2035）》的部分計劃內容實際上是一致的。另一方面，地區職教政策的權威性較低，缺乏強制性。東盟偏向于不斷開拓地區職教合作的協商平臺，如專題研討會、工作坊等，借以取代超國家機構主導的教育治理方式。

（二）區域教育政策執行緩慢

東盟及東南亞教育部長組織并不要求其成員國強制實施區域性教育文件，各國可根據本國的自身情況做相應調整。雖然東盟建議其成員國盡早消除實施國家資格框架及資格認證體系的障礙，但東盟資格參照框架的成功取決于成員國的對接能力和意愿，因此參考程序的時間和范圍由每個成員國員自行決定。[43]由于不具備實施國家資格框架條件，加之不同教育部門之間缺乏協調、實施者管理能力有限、質量保障意識薄弱以及資金不足[44]，大多數東盟成員國的資格認證還處在起步階段與籌備階段，無法進行跨國認證與對接。

雖然非強制性的“東盟方式”保障了東盟國家在職業教育合作方式上的靈活性與多樣性，但這種方式在一定程度上也造成了東盟區域職教協調政策實施緩慢，導致大部分區域政策一直停留在倡議層面。東盟強調“協商一致”的合作導向可能會對建立強機構化的組織帶來阻礙[45]，最終在達成教育合作協議方面造成低效性。

（三）教育規劃執行力度弱化

東盟并不重視區域教育戰略的實施結果，落實程度一般按照東盟成員國自身的標準來界定。無論是在收集成員國教育基本數據方面，還是在評估區域教育規劃的實施情況方面，東盟依然需要依靠區域外部組織機構（如歐盟）協助完成。在缺乏約束力的情況下，東盟成員國緩慢地推進區域教育政策倡議，從而造成執行力的弱化。同時，東盟地區還存在對外部援助依賴度較高、“內生性”政策缺乏等問題，如地區平臺建設、資格互認框架開發、地區標準研發等事務主要由區域外部機構主導或參與，東盟自身能力建設水平還不能夠完全滿足職教協調事務帶來的挑戰，從而造成職業教育治理主體的執行力大打折扣。

在東盟地區職業教育治理過程中，東盟與東南亞教育部長組織更像是一位“協調者”，而不是“領導者”與“監督者”。由于東盟地區教育公共事務決策較依賴政府間組織協商，缺少保障地區教育協調事務的法律支撐，因此，東盟地區國際組織在區域職業教育治理的過程中主要擔當了“中間人”與活動“召集人”的角色，在區域內外部推動東盟+N的教育合作事務，“匯總”由東盟成員國提出的職教合作戰略計劃，而不是發起某個戰略計劃。再者，由于教育是東盟各國的敏感區域，東盟在教育系統之間實現更多整合的嘗試一直受到限制。[46]區域職業教育治理執行力的強弱取決于東盟國家對于集體身份的認同度以及東盟社會文化共同體建設項目的完成度。