鄉村振興戰略下中國糧食安全保障法律體系的構建

□ 李鳳嬌 丁國峰

（安徽大學法學院，安徽 合肥 230601）

“倉廩實，天下安”，黨的十八大以來，習近平總書記一直強調要牢牢抓住糧食安全這一永恒話題，把糧食安全問題作為解決好“三農”問題、實現鄉村振興戰略的重心。《中華人民共和國鄉村振興促進法》的頒布在法律層面上明確了實施鄉村振興戰略的目標之一是保障國家糧食安全。改革開放以來，我國通過取消農業稅、實施農業補貼制度等惠農政策極大調動了廣大農民的生產積極性，有力促進了糧食生產，但是進入21世紀以來，全球動蕩，自然災害的頻發和世界經濟的衰退對糧食安全產生了一定的威脅，而我國保障糧食安全的相關法律制度仍然不夠完善，對進一步保障糧食安全帶來了挑戰。

一、國內外糧食安全保障法律概述

糧食安全問題作為全球關注的重要問題，國際通行的方式是通過法律手段保障糧食安全，我國和國外多個國家都對保障糧食安全進行了立法規定。

（一）國外糧食安全保障立法

世界上許多國家都以立法的形式保障糧食安全。美國在1916年開始先后通過了《美國倉儲法》、《糧食倉儲條例》、《農業調整法》、《聯邦農業完善與改革法》等幾部重要的綱領性法律，為美國糧食安全提供了重要的法律保障。尤其在冷戰時期，為了保障糧食安全，美國頒布了20多部與糧食安全相關的法律，涉及耕地保護、農業補貼、糧食儲備、農業保險等多個方面。日本在戰后頒布了將近三百多部糧食安全相關法律法規。其中包括耕地保護相關法律，如《農用土地法》和《國土利用規劃法》；糧食流通相關法律，如《自主流通法》和《關于主要糧食供需平衡及價格穩定的法律》；還有糧食儲備相關法律規定。通過實施上述法律法規，日本的農業得到了迅速恢復和發展，2014年日本的糧食自給率就達到了60%。世界上許多糧食生產大國，如俄羅斯、加拿大、澳大利亞、印度以及歐盟等，也都建設起適應本國糧食安全需要的法律保障體系。

（二）國內糧食安全保障法律實踐

糧食安全一直是我國重要的戰略問題。新中國建立初期，我國主要依靠政策來調動農民生產積極性，保障糧食安全。1950年先后出臺《關于統一國家財經工作的決定》、《關于實行糧食的計劃收購與計劃供應的決議》、《關于實行糧食的計劃收購和計劃供應的命令》等相關規范性文件，規范糧食流通，對保障糧食安全、促進社會主義經濟建設發揮了重要的推動作用。改革開放后，我國更加注重糧食安全的法制建設，先后頒布了《水法》、《糧食收購條例》、《中央儲備糧管理條例》、《農業法》、《土地管理法》等法律法規，基本上覆蓋了糧食生產、流通、儲備等各個環節，為保障國家糧食安全起到了重要作用。進入21世紀以來，《種子法》、《農村土地承包法》、《農產品質量安全法》、《農民專業合作社法》、《農藥管理條例》、《黑土地保護法》等法律法規的制定和修改，為構建糧食安全保障法律體系奠定了基礎。

二、完善糧食安全法律體系的必要性和可行性

（一）完善我國糧食安全法律體系的必要性

1.耕地面積減少危害糧食安全。保障耕地面積是保障糧食安全的首要措施。影響糧食產量最基本的因素就是耕地面積，我國糧食產量雖然在增加，但是隨著我國人口的增加，確保人均糧食產量逐年增加非常重要，保障耕地面積對保證糧食安全意義重大。

2.勞動力人口縮減影響糧食安全。根據全國農業普查數據，我國第一次全國農業普查顯示1996年底我國從事農業的人口將近42441.19萬人，而到了第二次全國農業普查，數據顯示到2006年底我國農村從事第一產業的勞動力人口將近33879萬人。對比兩次人口普查數據，雖然我國人口數量在增長，但是從事農業的勞動力數量在不斷減少。加上我國逐漸進入老齡化社會，青壯年勞動力進一步減少，給我國糧食安全帶來了巨大的挑戰。

3.自然災害頻發影響糧食產量。根據新華社發布的數據顯示，隨著全球氣溫的上漲，我國每年因自然災害導致糧食減產超過500億公斤。根據《中國水旱災害公報》的數據，因為受到干旱災害的影響，我國的糧食減產從上世紀50年代的40多億公斤增長為90年代的200多億公斤，千禧年間糧食減產甚至達到了300多億公斤。以上數據表明受到各項因素的影響，我國糧食安全問題始終存在。

4.糧食浪費嚴重危害糧食安全。除去自然災害導致的糧食減產，在糧食生產、流通、銷售等過程中也存在許多浪費。首先是生產過程中浪費。以小麥收割為例，用小麥聯合收割機標注的收割損失率最少為3%，如果人工收割將會損失更多。其次是流通過程中的浪費。糧食晾曬、運輸不當、糧食過度加工和糧食儲存不當導致浪費嚴重。農戶儲糧損失每年達到8%。最后是餐桌上的浪費。2018年《中國城市餐飲食物浪費報告》顯示，我國城市每年浪費糧食達到1700—1800萬噸。由此可見，減少糧食浪費刻不容緩。

（二）完善我國糧食安全法律體系的可行性

1.我國糧食安全保障相關立法實施成效顯著。改革開放以來，中央發布了一系列1號文件，為保障糧食安全指明了方向。隨后《農業法》、《種子法》、《農產品質量安全法》、《農業技術推廣法》、《農藥管理條例》、《鄉村振興促進法》等法律法規的實施，改善了糧食生產條件，促進了糧食產量的增加，使得農業生產更加注重可持續發展。自2003年以來，我國的糧食產量逐年增加，2021年我國糧食產量達到了68285萬噸。根據農業農村部的數據，我國當前主要糧食耕種收割的機械化水平達到80%。2014年開始，我國農業生產的農藥使用量大幅度下降；2016年開始我國的化肥用量也在不斷下降。相比較政策性文件，法律因為其本身具有穩定性，具有普遍約束力，能夠更好地為糧食安全保駕護航。

2.人民群眾對糧食安全立法提出了更高的要求。隨著經濟社會的發展，我國糧食安全的內涵已經不再是單純保障人民“有糧”，還包括“保質”，人民群眾對糧食的需要已經從“吃得飽”轉變為“吃得好”，對我國糧食質量安全提出了更高要求。比如為了滿足我國人民對大豆的需求，我國主要依靠進口。根據海關總署的數據，2021年我國大豆進口達到9652萬噸，占進口糧食的39.7%。受到新冠肺炎疫情和國際形勢變化等原因的影響，我國進口高品質糧食受到限制。因此，保障糧食安全還是要從自身出發。《糧食安全保障法》自2018年被提上議程后，專家學者和有關方面都在積極推進該法的出臺。廣東省、四川省出臺的糧食安全保障條例，為制定《糧食安全保障法》奠定了基礎。

三、鄉村振興戰略下中國糧食安全保障法律存在的問題

（一）糧食安全相關立法層級不高，沒有統一的綱領性法律

我國尚未構建糧食安全保障法律體系，無法形成保障糧食安全的規模效應。從國家層面來看，我國制定的專門保障糧食安全的法規有《糧食流通管理條例》和《中央儲備糧管理條例》，這兩部法規由于立法層級低，難以對保障糧食安全發揮強有力的作用。除此之外，《農業法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》、《食品安全法》等法律法規也規定了糧食安全的內容。比如《農業法》以單章的形式規定了糧食安全，《土地管理法》第四章規定了耕地保護，類似的法律法規基本屬于原則性規定，沒有提出保障糧食安全的具體方法。地方政府為了保護糧食安全也制定了許多地方性法規。但這些法律法規立法層級較低，無法發揮強有力的作用。

（二）法律法規的操作性不強，缺乏對應的配套措施

現行糧食安全相關法律法規可操作性不強，很難與鄉村振興戰略配套實施。一是糧食安全相關立法過于零散，管理權限存在沖突。因為我國并未對糧食安全保障進行統一的立法，不同的法律法規容易存在沖突。即使立法層級相同，也會導致管理權限出現沖突。比如《糧食流通管理條例》和《中央儲備糧管理條例》兩者在管理對象上存在重疊容易導致“無法可依”。二是沒有配套措施的保障，無法與鄉村振興戰略形成制度優勢。例如《農業法》中雖然對糧食安全做了規定，但是缺少具體實施細則。三是規模化生產的缺乏。我國農業生產以小規模生產為主，耕地分散，各項法律法規難以落實到每戶。

（三）市場主體定位不明，缺乏對法律責任的規定

市場主體的相關規定存在問題。以糧食流通為例，《糧食流通管理條例》中規定省級地方政府能夠對收購糧食的經營者的市場準入資格自行規定，因此不同的省份存在不同的市場準入標準，容易損害公平競爭原則。并且該條例采用專章的形式規定政府的權力，但是卻缺乏對經營者、消費者等其他市場主體的權利規范。除此之外，缺少對法律責任的規定。比如《農業法》中缺少法律責任的規定，這必然會導致違法成本降低。

四、鄉村振興戰略下構建糧食安全保障法律體系的具體措施

（一）落實《糧食安全保障基本法》，構建糧食安全保障法律體系

促進《糧食安全保障基本法》的制定是構建糧食安全保障法律體系的首要任務。《糧食安全保障法》應當包含以下幾部分內容：第一部分為總則，主要包括制定糧食安全保障法的目的、基本內涵；第二部分主體內容包括生產、流通、消費、儲備四個大章節，對生產、銷售、消費、儲備等具體環節進行原則性規定，解決糧食安全保障法律出現的權限沖突問題；第三部分對保障糧食安全的具體措施進行規定；第四部分對監督主體、監督內容等進行規定；第五部分對違反該法應當承擔的責任進行規定。

糧食安全保障法律體系涉及糧食生產、流通、儲備等多環節，因此需要構建多層次的糧食安全保障法律體系，具體包含四個層面。第一個層面是糧食供應安全法律體系，包括《種子法》、《農村土地承包法》《黑土地保護法》等與糧食生產、供應相關的法律法規；第二個層面是糧食流通安全法律體系，包括《價格法》、《政府采購法》、《糧食流通管理條例》等與糧食采購、銷售相關的法律法規；第三個層面是糧食消費法律體系，包括《消費者權益保護法》、《產品質量法》等相關法律法規；第四個層面是糧食儲備法律體系，包括《農產品質量安全法》、《產品質量法》等與糧食安全儲備相關的法律法規。這三個層面的法律法規共同組成了糧食安全保障法律體系。

（二）建立完善相關配套措施，提高法律法規的可操作性

為了增加糧食安全法律法規的可操作性，必須要建立健全相關配套措施。首先要準確理解鄉村振興戰略的內涵，明確保障糧食安全是鄉村振興戰略的應有之義，將鄉村振興融入保障糧食安全的各個環節。其次建立配套的制度。法的原則性規定無法指導實踐，需要制定配套的措施。比如在《糧食安全保障法》出臺之后，制定《糧食安全保障法實施條例》。最后建立專門的農民互助組織。通過農民互助組織來促進農業技術的進步、促進配套措施的落實。

（三）準確定位市場主體，明確追究法律責任

根據公平交易原則，市場主體應當享有平等的權利、履行平等的義務、承擔應盡的責任，因此不僅要在法律中規定市場主體的義務，還要明確其享有的權利和承擔的責任。在責任追究方面主要從以下幾個方面入手：第一，在糧食安全保障相關法律中增加法律責任的規定，打破以往只追究行政責任的現狀，增加民事責任和刑事責任。第二，追究政府的法律責任，防止政府濫用權力。第三，增加個人承擔法律責任的規定。建立糧食安全執法監督體系，對違法的執法人員追究責任，防止執法人員出現爭權推諉現象。